從“脫政治化”到高政治：兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排探討

周志懷

(華中師范大學(xué) 臺(tái)港澳與東亞研究中心，湖北 武漢 430079)

兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排是黨的十八大以來建構(gòu)“一國兩制”制度體系的重要組成部分。2019年1月，習(xí)近平在《告臺(tái)灣同胞書》發(fā)表40周年紀(jì)念會(huì)上的重要講話中鄭重倡議:“在堅(jiān)持‘九二共識(shí)’、反對‘臺(tái)獨(dú)’的共同政治基礎(chǔ)上，兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士，就兩岸關(guān)系和民族未來開展廣泛深入的民主協(xié)商，就推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展達(dá)成制度性安排?！盵1]這次講話將“達(dá)成兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排”作為推進(jìn)祖國統(tǒng)一進(jìn)程的階段性任務(wù)，為大陸新時(shí)代對臺(tái)工作提供了行動(dòng)指南。2019年10月，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，把“堅(jiān)持和完善‘一國兩制’制度體系，推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一”作為堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大戰(zhàn)略任務(wù)的重要組成部分，從而為大陸推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一進(jìn)程提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障?！稕Q定》還明確要求，在堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系的過程中，要推動(dòng)兩岸就和平發(fā)展達(dá)成制度性安排。

兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排是大陸在深刻總結(jié)1979年以來推進(jìn)國家統(tǒng)一進(jìn)程實(shí)踐的基礎(chǔ)上，著眼于兩岸未來與民族復(fù)興而提出的重大政策主張，不僅是“一國兩制”制度體系的重要組成部分，更對推進(jìn)國家完全統(tǒng)一進(jìn)程具有重要理論和實(shí)踐意義。兩岸關(guān)系發(fā)展的實(shí)踐證明，從“脫政治化”到高政治是兩岸關(guān)系制度性安排的必然趨勢。本文將系統(tǒng)梳理兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排重要主張的形成及其主要功能的完善，并對高政治議題的制度性安排所應(yīng)包含的主要內(nèi)容以及達(dá)成路徑進(jìn)行深入探討。

一、兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排主張的形成

制度研究者普遍認(rèn)為，制度一般包含以下要素：規(guī)則和行為規(guī)范、約束力和限制性、處理社會(huì)關(guān)系。從功能上看，制度的價(jià)值主要在于：創(chuàng)設(shè)規(guī)則，為參與者所遵循，使其在預(yù)先設(shè)定的框架下行動(dòng)，相互作用和發(fā)揮影響，并規(guī)定違反規(guī)則的懲戒機(jī)制；提供相對穩(wěn)定的預(yù)期，減少事物及其關(guān)系的不確定性。[2-3]也就是說，就制度的普適性而言，制度應(yīng)具有確定性，必須可認(rèn)識(shí)、可識(shí)別，必須就未來的環(huán)境提供可靠的指南，能對不確定的未來提供可以預(yù)見和預(yù)期的制度框架。[4]大陸關(guān)于兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排主張，正是為了構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展的穩(wěn)定框架、增加確定性和限制性而提出并逐步形成的。

從發(fā)展脈絡(luò)看，兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排主張的形成，先后經(jīng)歷了“兩岸關(guān)系發(fā)展規(guī)劃”到“構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架”再到“兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排”的演進(jìn)過程。1995年1月，江澤民在“為促進(jìn)祖國統(tǒng)一大業(yè)的完成而繼續(xù)奮斗”的重要講話中發(fā)出呼吁，兩岸可在“達(dá)成正式結(jié)束敵對狀態(tài)協(xié)議”的基礎(chǔ)上，“共同承擔(dān)義務(wù)，維護(hù)中國的主權(quán)和領(lǐng)土完整，并對今后兩岸關(guān)系的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃?！盵5]規(guī)劃，是指個(gè)人或組織制定的比較全面長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的考量，并設(shè)計(jì)未來整套行動(dòng)的方案，也包括對未來提供可以預(yù)見和預(yù)期的制度框架。在當(dāng)時(shí)的時(shí)空環(huán)境下，處于敵對狀態(tài)下的臺(tái)海兩岸雙方，尚無可能共同討論研究出一套彼此都可以接受的未來整體方案。所以，江澤民的講話只是提出一個(gè)前瞻性的倡議，并未就兩岸關(guān)系發(fā)展規(guī)劃應(yīng)安排的具體內(nèi)容給出答案。但重要的是，江澤民的講話首先明確了達(dá)成兩岸制度性安排需要優(yōu)先解決的重點(diǎn)與難點(diǎn)，這就是長期懸而未決的“結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)”問題。

2005年3月，胡錦濤看望參加全國政協(xié)十屆三次會(huì)議的民革、臺(tái)盟、臺(tái)聯(lián)委員并參加聯(lián)組會(huì)后，就新形勢下發(fā)展兩岸關(guān)系提出四點(diǎn)意見。(1)這四點(diǎn)意見為：第一，堅(jiān)持一個(gè)中國原則決不動(dòng)搖；第二，爭取和平統(tǒng)一的努力決不放棄；第三，貫徹寄希望于臺(tái)灣人民的方針決不改變；第四，反對“臺(tái)獨(dú)”分裂活動(dòng)決不妥協(xié)。在黨的十六大報(bào)告提出的“三個(gè)可以談”(2)“三個(gè)可以談”即“可以談?wù)浇Y(jié)束兩岸敵對狀態(tài)問題”“可以談臺(tái)灣地區(qū)在國際上與其身份相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)活動(dòng)空間問題”“也可以談臺(tái)灣當(dāng)局的政治地位等問題”。的基礎(chǔ)上，胡錦濤又首次提出可以談“兩岸關(guān)系和平穩(wěn)定發(fā)展框架”議題。[6]328其后，2007年10月胡錦濤在中共十七大報(bào)告中正式提出：“在一個(gè)中國原則的基礎(chǔ)上，協(xié)商正式結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)，達(dá)成和平協(xié)議，構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架，開創(chuàng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展新局面?！盵7]報(bào)告發(fā)出的“構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架”呼吁，使江澤民提出的“兩岸關(guān)系發(fā)展規(guī)劃”有了比較清晰的輪廓，內(nèi)容開始具體化、明確化。2008年12月31日，胡錦濤發(fā)表“攜手推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，同心實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的對臺(tái)工作綱領(lǐng)性講話，再次重申了這一立場。上述一系列重要講話表明，大陸已正式確立了“構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架”的對臺(tái)工作發(fā)展目標(biāo)，方向十分清晰。

2008年4月，筆者在對黨的十七大提出的“構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架”的內(nèi)涵進(jìn)行闡釋時(shí)，首度引入“制度”這一關(guān)鍵詞，將之定義為“在一定時(shí)期內(nèi)用于規(guī)范和指導(dǎo)兩岸關(guān)系發(fā)展的重大制度的建設(shè)”[8]。2012年9月，胡錦濤在俄羅斯會(huì)見國民黨榮譽(yù)主席連戰(zhàn)先生時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)定不移走兩岸關(guān)系和平發(fā)展道路”，并首次提出在堅(jiān)持走這條務(wù)實(shí)道路、保持正確方向的同時(shí)，必須要“加強(qiáng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)”。[9]2012年11月，“促進(jìn)平等協(xié)商，加強(qiáng)制度建設(shè)”正式寫入了黨的十八大報(bào)告。2013年1月，海協(xié)會(huì)會(huì)長陳云林發(fā)表新春賀詞時(shí)強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真落實(shí)黨的十八大對臺(tái)工作總體目標(biāo)和各項(xiàng)要求，深入貫徹兩岸關(guān)系和平發(fā)展重要思想，“以增進(jìn)雙方維護(hù)一個(gè)中國框架共同認(rèn)知為核心，以促進(jìn)平等協(xié)商、加強(qiáng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)為重點(diǎn)，為鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)基礎(chǔ)做出新的努力?！盵10]由此可見，制度化建設(shè)已成為大陸對臺(tái)工作階段性任務(wù)。

黨的十八大提出兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度性建設(shè)以后，大陸在制度性建設(shè)初期所涉及的論述，有兩組關(guān)鍵詞值得注意：一是交流與合作，二是維護(hù)與穩(wěn)定。2013年2月，胡錦濤在北京會(huì)見中國國民黨榮譽(yù)主席連戰(zhàn)先生時(shí)強(qiáng)調(diào)：為適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，兩岸雙方都應(yīng)當(dāng)采取積極措施，為兩岸交流合作提供更完善的制度性保障。[11]2013年對臺(tái)工作會(huì)議同樣強(qiáng)調(diào)要著力提高兩岸交流的質(zhì)量和效益，積極推進(jìn)制度化建設(shè)，進(jìn)一步明確了以加強(qiáng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)為今后工作重點(diǎn)。2013年4月，時(shí)任國務(wù)委員楊潔篪在出席海協(xié)第三屆理事會(huì)第一次會(huì)議時(shí)也表示，我們要繼續(xù)通過協(xié)商，推動(dòng)兩岸交往的機(jī)制化，加強(qiáng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)。[12]上述關(guān)于制度化建設(shè)論述的主要內(nèi)容，都圍繞著相同的關(guān)鍵詞，即“交流與合作”。在這一政策主軸推動(dòng)下，兩岸關(guān)系在2008年到2016年馬英九執(zhí)政的八年期間出現(xiàn)了大交流大合作大發(fā)展的局面。另外，隨著島內(nèi)政局的變化，民進(jìn)黨再度執(zhí)政的可能性逐漸增加，維護(hù)臺(tái)海局勢和平與穩(wěn)定的重要性開始凸顯。2015年5月，習(xí)近平在會(huì)見中國國民黨主席朱立倫時(shí)提出，要“積極探討構(gòu)建維護(hù)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度框架”。同年11月，習(xí)近平在新加坡會(huì)見馬英九時(shí)再度強(qiáng)調(diào)，要“努力構(gòu)建穩(wěn)定的兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度框架”。顯然，為應(yīng)對島內(nèi)未來政治生態(tài)變化，大陸已在考慮如何維護(hù)兩岸和平發(fā)展問題，并希望在兩岸和平穩(wěn)定與制度性安排之間作一個(gè)有效連接。

“盡管‘制度’這一術(shù)語似乎意味著結(jié)構(gòu)，但在這種情況下結(jié)構(gòu)更多是虛擬的，意味著共同的理解，或許也意味著共同的信仰?！盵13]116可以說，沒有價(jià)值與觀念上的吻合就不可能有共同的制度性安排。與大陸的政策考慮相一致的是，臺(tái)灣方面對兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度性建設(shè)也頗為關(guān)注，制度化建設(shè)隨著兩岸關(guān)系和平發(fā)展的推進(jìn)，開始成為兩岸共同政策目標(biāo)。2009年12月，馬英九在接受德國《國際政治》期刊專訪時(shí)提出：早日建立架構(gòu)，創(chuàng)造可長可久的和平，是兩岸雙方的重大任務(wù)。[14]2011年5月，馬英九在與美國戰(zhàn)略與國際研究中心視訊會(huì)議時(shí)，提出兩岸和解要制度化，使得任何一方都不會(huì)訴諸非和平手段解決歧見；在2012年2月的國民黨中常會(huì)上馬英九再次提出“要試著把兩岸和平關(guān)系制度化”。但此時(shí)臺(tái)灣方面更加重視的是如何通過“和解制度化、不武制度化、和平現(xiàn)狀制度化”達(dá)到維持現(xiàn)狀的目的。2013年馬英九又在元旦講話中提出制度化的具體目標(biāo)，要推動(dòng)兩岸兩會(huì)互設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，以照顧每年來往兩岸的數(shù)百萬的廣大民眾，為兩岸和平發(fā)展制度化打下更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。兩岸交流越制度化，兩岸人民對彼此的認(rèn)識(shí)越深入，兩岸的和平也就越鞏固。因此，兩岸領(lǐng)導(dǎo)人都應(yīng)該將確保臺(tái)海永久和平當(dāng)成首要之務(wù)。[15]2013年7月，馬英九在出席“‘戒嚴(yán)’時(shí)期政治受難者紀(jì)念追思儀式”致辭時(shí)再度強(qiáng)調(diào)：“我一直都相信制度，相信建立制度比個(gè)人的態(tài)度更重要”；要一步步地把兩岸關(guān)系建立在一個(gè)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)上面，“不論誰來當(dāng)政都要這樣走，才能夠?yàn)榕_(tái)灣帶來永續(xù)的和平與繁榮”。在某種程度上，馬英九上述系列談話也是對大陸長期以來關(guān)于推進(jìn)兩岸制度化建設(shè)政策訴求的回應(yīng)。

應(yīng)該說，兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)在黨的十八大以后的一段時(shí)間內(nèi)，已成為雙方共同追求的目標(biāo)，在施政的頂層設(shè)計(jì)上有了重要交集，初步形成了兩岸雙方在制度性安排問題上的良性互動(dòng)局面。上述兩岸互動(dòng)狀況印證，制度行動(dòng)者的行為首先是制度的價(jià)值和觀念而不是規(guī)則和結(jié)構(gòu)發(fā)生了作用，并且制度的變遷都是通過改變觀念和規(guī)范而實(shí)現(xiàn)的，盡管其路徑“傾向于更強(qiáng)烈地依賴自上而下的過程來促成這種改變”。[13]117

二、“脫政治化”的兩岸制度性安排的基本特征

由于兩岸長期處于敵對狀態(tài)，在臺(tái)灣“不接觸、不談判、不妥協(xié)”的“三不政策”被打破，特別是1987年臺(tái)灣開放赴大陸探親后，兩岸為處理因交流大門打開后而衍生的大量問題所進(jìn)行的商談與制度性安排長期處于“只經(jīng)不政”的“脫政治化”狀態(tài)，其表現(xiàn)出的主要特征是防弊與興利。

從臺(tái)海兩岸過去各自對內(nèi)管理的角度觀察，由兩岸單方制定的交流政策與規(guī)定，一直都是堅(jiān)守各自底線，政治色彩十分突出。比如1992年7月臺(tái)灣“立法院”三讀通過的《臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》，其主要?jiǎng)訖C(jī)是單方面“防范”和“規(guī)范”，即“防范兩岸人民交往對其政治統(tǒng)治可能發(fā)生的威脅，也即防范對所謂‘臺(tái)灣地區(qū)安全’的威脅”[16]223，因此條例中“不得”“禁止”之類的條文滿目皆是，以達(dá)到限制兩岸民間交流的目的。1992年5月起大陸施行的《中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》，是由國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于海峽兩岸中國公民往來的第一個(gè)行政法規(guī)，其所體現(xiàn)的主要原則是兩岸公民往來屬于中國公民的“國內(nèi)旅行”和“一國兩制”方針。[16]390但從1979年以來兩岸關(guān)系的發(fā)展歷程考察，以政策管理為抓手的兩岸互動(dòng)，一方面不斷主動(dòng)或被動(dòng)適應(yīng)兩岸關(guān)系發(fā)展的客觀需求，帶來對內(nèi)管理與單方管理的便利；另一方面也導(dǎo)致兩岸間的政策摩擦逐漸增多，使政策管理的邊際效益不斷降低，兩岸制度性安排的內(nèi)在要求也必然顯現(xiàn)。實(shí)際上，廣義上的兩岸制度性安排早已在路上，屬于現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)。1990年的“金門協(xié)議”、1993年汪辜會(huì)談所達(dá)成的四項(xiàng)協(xié)議，以及2008年以后海協(xié)會(huì)與?；鶗?huì)陸續(xù)簽署的23項(xiàng)協(xié)議等等，當(dāng)然是兩岸制度性安排的成果。

早期的兩岸制度性安排著眼于防弊。立基于危機(jī)管理、解決現(xiàn)實(shí)問題、防止各種危害發(fā)生，是早期兩岸制度性安排主要考慮的問題。1990年9月，由兩岸紅十字會(huì)簽署的“金門協(xié)議”便是為了解決違反有關(guān)規(guī)定進(jìn)入對方地區(qū)的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的雙向“遣返”問題，避免以非人道方式“遣返”“私渡”人員導(dǎo)致死傷悲劇重復(fù)發(fā)生。1993年4月，在新加坡舉行的汪辜會(huì)談定位為兩岸民間性、經(jīng)濟(jì)性、事務(wù)性和功能性會(huì)談，主要是要處理和解決1987年11月開放兩岸交流后所衍生的大量現(xiàn)實(shí)問題。汪辜會(huì)談所簽署的《兩岸公證書使用查證協(xié)議》《兩岸掛號(hào)函件查詢補(bǔ)償事宜協(xié)議》等四項(xiàng)協(xié)議，以及會(huì)談所確定的下一步磋商的議題，包括“共同打擊海上走私、搶劫等犯罪活動(dòng)問題”“兩岸海上漁事糾紛處理”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等，目的也都在于防堵，并為雙方的合作掃除障礙。這些涉及雙方的制度性安排以防弊為主的特色十分鮮明。

之后，兩岸制度性安排從防弊轉(zhuǎn)變?yōu)榕d利。進(jìn)入新世紀(jì)以后，大陸的對臺(tái)政策出現(xiàn)調(diào)整，更加注重研擬出臺(tái)惠及廣大臺(tái)灣同胞的政策措施，展現(xiàn)出以兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度性安排為重點(diǎn)的新特點(diǎn)。2003年3月，胡錦濤在全國“兩會(huì)”參加臺(tái)灣代表團(tuán)審議時(shí)要求，要進(jìn)一步完善現(xiàn)有涉臺(tái)法規(guī)和政策，切實(shí)保障臺(tái)灣同胞的正當(dāng)權(quán)益。2005年3月，胡錦濤就新形勢下發(fā)展兩岸關(guān)系發(fā)表四點(diǎn)意見，提出要切實(shí)解決臺(tái)灣農(nóng)產(chǎn)品在大陸銷售、兩岸客運(yùn)包機(jī)常態(tài)化，以及如何推動(dòng)貨運(yùn)包機(jī)等一系列具體問題，強(qiáng)調(diào)“只要是對臺(tái)灣同胞有利的事情，只要是對促進(jìn)兩岸交流有利的事情，只要是對維護(hù)臺(tái)海地區(qū)和平有利的事情，只要是對祖國和平統(tǒng)一有利的事情，我們都會(huì)盡最大努力去做，并且一定努力做好。這是我們對廣大臺(tái)灣同胞的莊嚴(yán)承諾”。[6]329胡錦濤的系列講話突顯出兩個(gè)重點(diǎn)：一是要進(jìn)一步完善現(xiàn)有涉臺(tái)法規(guī)和政策，加強(qiáng)兩岸制度性安排；二是以“四個(gè)有利”為基礎(chǔ)，對臺(tái)政策的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向如何興利，并提出了興利的具體議題。而且，大陸始終在單方面踐行相關(guān)惠臺(tái)興利政策。2005年4月，國家旅游局、公安部、國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室聯(lián)合發(fā)布了《大陸居民赴臺(tái)灣地區(qū)旅游管理辦法》，表明“大陸方面正在為兩岸旅游業(yè)界和民眾實(shí)實(shí)在在地做事，為臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出積極努力?！盵17]2008年6月，海協(xié)會(huì)與?；鶗?huì)在“九二共識(shí)”基礎(chǔ)上恢復(fù)中斷9年之久的制度性協(xié)商之后，兩岸簽署了涵蓋兩岸交流與合作等領(lǐng)域的23項(xiàng)協(xié)議，包括實(shí)現(xiàn)全面“三通”的《海峽兩岸空運(yùn)協(xié)議》《海峽兩岸海運(yùn)協(xié)議》《海峽兩岸郵政協(xié)議》，以及標(biāo)志著兩岸實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作制度化的《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》。2010年2月27日，溫家寶接受中國政府網(wǎng)和新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，在回答臺(tái)商網(wǎng)友提問時(shí)曾這樣表示：“我們需要建立一個(gè)綜合性的、具有兩岸特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)合作的框架協(xié)議。我們充分考慮到兩岸經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場條件的不同，充分照顧臺(tái)灣中小企業(yè)和廣大基層民眾的利益，特別是廣大農(nóng)民的利益。”[18]這一表態(tài)將大陸對兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度性安排的興利作了十分直白的闡述。而馬英九在其執(zhí)政的八年間所要著力推動(dòng)的“交流制度化”，比如簽署對臺(tái)灣通往全世界大有助益、對島內(nèi)中小企業(yè)是一條生路的《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，也正是建立在他的“以人民為主，對臺(tái)灣有利”的施政信念基礎(chǔ)上的。[19]

總體上看，兩岸既有的制度性安排大致可以分為以下三類：第一，民間性和個(gè)案色彩都比較鮮明的協(xié)議。比如：1990年9月的“金門協(xié)議”，這是1949年以來由海峽兩岸分別授權(quán)的紅十字會(huì)組織所簽訂的第一個(gè)書面協(xié)議；2005年1月，由大陸海峽兩岸航空運(yùn)輸交流委員會(huì)與臺(tái)北市航空運(yùn)輸商業(yè)同業(yè)公會(huì)達(dá)成的兩岸“春節(jié)包機(jī)”安排，雙方通過行業(yè)組織的磋商，取得了航班不經(jīng)停港澳、雙向?qū)︼w的成果。第二，雖然協(xié)議的性質(zhì)確定為“民間性、經(jīng)濟(jì)性、事務(wù)性、功能性”，但其政治意義卻影響深遠(yuǎn)。1993年在“九二共識(shí)”基礎(chǔ)上舉行的汪辜會(huì)談與會(huì)談簽署的四項(xiàng)協(xié)議，其影響力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過會(huì)談與協(xié)議本身。江澤民評價(jià)汪辜會(huì)談及其成果時(shí)，認(rèn)為“標(biāo)志著海峽兩岸關(guān)系邁出了歷史性的重要一步”；臺(tái)灣輿論則認(rèn)為是“兩岸民間交流邁向制度化的里程碑”。[6]102第三，在兩岸關(guān)系和平發(fā)展時(shí)期經(jīng)由海協(xié)會(huì)與?；鶗?huì)制度化協(xié)商所達(dá)成的協(xié)議。其主要包括2008年6月到2015年8月海協(xié)會(huì)與?；鶗?huì)簽署的23項(xiàng)協(xié)議，內(nèi)容主要涉及經(jīng)濟(jì)與民生議題，形成了以海協(xié)會(huì)與海基會(huì)協(xié)商、談判并簽署協(xié)議為重要?jiǎng)恿Φ摹皡f(xié)議拉動(dòng)型”的兩岸關(guān)系發(fā)展模式。[20]概而言之，上述協(xié)議雖然是在一個(gè)中國原則、“九二共識(shí)”的共同政治基礎(chǔ)上達(dá)成的，對兩岸關(guān)系和平發(fā)展具有重要影響，但總體而言協(xié)議仍屬民間性、經(jīng)濟(jì)性和事務(wù)性安排的范疇，其性質(zhì)是“不以政治分歧去影響、干擾兩岸經(jīng)濟(jì)合作”[21]的“脫政治化”的安排。

三、高政治議題是兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排的核心

“脫政治化”的制度性安排雖為推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展提供了必要條件和重要基礎(chǔ)，但也很難適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。在論及兩岸關(guān)系和平發(fā)展問題時(shí)，廈門大學(xué)臺(tái)灣研究院陳孔立先生曾認(rèn)為，兩岸關(guān)系和平發(fā)展的內(nèi)涵就是“和平”與“發(fā)展”，也只限于“和平發(fā)展”的范圍內(nèi)，其他問題不應(yīng)列入，超出這個(gè)范圍的，都不應(yīng)當(dāng)作為其內(nèi)涵。因此，他認(rèn)為兩岸關(guān)系和平發(fā)展的實(shí)踐框架，只能圍繞“和平”與“發(fā)展”兩個(gè)方面來建構(gòu)，如果“把包括內(nèi)政、外交等許多有爭議的難題都提到一起來處理”，將會(huì)增加雙方達(dá)成協(xié)議的難度。[22]應(yīng)該說，這一考慮顯然是屬于兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排初期的、低政治的安排，其目的則是先易后難、漸進(jìn)式推進(jìn)兩岸和平發(fā)展框架的構(gòu)建。隨著臺(tái)海形勢的發(fā)展，上海學(xué)者嚴(yán)安林則明確提出，兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度化建設(shè)的基本任務(wù)是要建立起經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文教、政治與軍事安全等五大框架(或者說是五大支柱)，這樣兩岸關(guān)系和平發(fā)展局面才能不可逆轉(zhuǎn)。[23]也就是說，雖然高政治議題始終是40年來兩岸關(guān)系最具爭議與沖突性的問題，但不可能長期、永遠(yuǎn)回避，制度化建設(shè)必須要解決政治甚至是軍事等領(lǐng)域的難題。特別是島內(nèi)政黨輪替成為常態(tài)后，如何鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)基礎(chǔ)，確保兩岸關(guān)系和平發(fā)展的進(jìn)程不中斷、不倒退，確保兩岸關(guān)系和平發(fā)展的成果不會(huì)得而復(fù)失，已成為兩岸雙方面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。以高政治議題作為兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排的主要內(nèi)容，體現(xiàn)了兩岸關(guān)系和平發(fā)展的必然要求與客觀趨勢。“金門協(xié)議”以后的30多年來，兩岸經(jīng)濟(jì)性、事務(wù)性議題協(xié)商的制度化，兩岸兩會(huì)協(xié)商的制度化，都已取得了豐碩成果。這些經(jīng)驗(yàn)與成果理應(yīng)逐步外溢到政治、軍事和涉外事務(wù)等領(lǐng)域，才能在制度化建設(shè)過程中克服只重視經(jīng)濟(jì)利益和短期利益的傾向，消除導(dǎo)致制度功能過于單一或相互重疊現(xiàn)象，避免制度化建設(shè)一直在低水平狀態(tài)長期徘徊。

在所有版本的制度主義中，制度化都被認(rèn)為是一個(gè)持續(xù)和可逆的過程。[13]121但在臺(tái)海兩岸關(guān)系和平發(fā)展過程中，可持續(xù)則是制度化建設(shè)所追求的重要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是不可逆的。因?yàn)榭赡嫒绻蔀槌B(tài)的話，和平發(fā)展的成果必然得而復(fù)失。因此，不可逆則是兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排過程中必須要解決的一個(gè)難題，實(shí)質(zhì)上也就是要解決臺(tái)灣政黨輪替后的既有制度性安排的有效性問題。大陸學(xué)者曾指出，面對臺(tái)灣島內(nèi)政黨輪替常態(tài)化的局面，只有通過具有穩(wěn)定性、可持續(xù)性特點(diǎn)的制度約束，構(gòu)建維護(hù)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度框架，才能有效框限臺(tái)灣地區(qū)各派政治力量的兩岸政策，確認(rèn)、保障和維護(hù)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的既有成果，力爭兩岸關(guān)系發(fā)展不因臺(tái)灣地區(qū)政治局勢的改變而改變，不因臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人政治立場的改變而改變。[24]179從臺(tái)灣特殊的政治生態(tài)看，要達(dá)成這個(gè)目標(biāo)雖然十分困難，但這是兩岸制度性安排必須要突破的一個(gè)難點(diǎn)?？梢哉f，不面對與解決高政治議題，什么樣的制度性安排都很難排除島內(nèi)政黨輪替后可能發(fā)生的顛覆性效應(yīng)。

積極探索兩岸新的協(xié)商方式、建立新的聯(lián)系主體，將有助于兩岸高政治議題的制度性安排的形成。繼2013年10月習(xí)近平提出“著眼長遠(yuǎn)，兩岸長期存在的政治分歧問題終歸要逐步解決，總不能將這些問題一代一代傳下去”的著名論斷后，在2019年1月的對臺(tái)政策的綱領(lǐng)性講話中，習(xí)近平再次明確表示“兩岸長期存在的政治分歧問題是影響兩岸關(guān)系行穩(wěn)致遠(yuǎn)的總根子”。這深刻揭示了當(dāng)前兩岸關(guān)系要著力處理與突破的難題，是涉及“總根子”的政治議題而非其他枝節(jié)問題，也表明大陸下定決心要推動(dòng)這一問題的解決。而兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排，正是逐步解決兩岸政治分歧的“總根子”問題的最佳路徑，兩者相輔相成。應(yīng)該指出，習(xí)近平提出的新時(shí)代背景下的兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排，第一次將制度性安排與“兩岸未來與民族復(fù)興”以及“民主協(xié)商”相關(guān)聯(lián)，表明制度性安排所要解決的主要問題并非既往的民間性、經(jīng)濟(jì)性和事務(wù)性議題，而是要在過去協(xié)商成果的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)新的歷史性突破，重點(diǎn)解決新時(shí)代兩岸關(guān)系發(fā)展前景與民族復(fù)興的重大議題，使高政治議題成為推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一進(jìn)程中不可回避并要直面解決的關(guān)鍵性問題。從兩岸協(xié)商方式的創(chuàng)新角度上，習(xí)近平提出達(dá)成兩岸高政治議題的制度性安排的方式，可以是在共同政治基礎(chǔ)上，由兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士，進(jìn)行廣泛深入的民主協(xié)商。在這種形式下，兩岸民主協(xié)商的聯(lián)系主體也可能隨之發(fā)生重大變化，不會(huì)再是過去戴著白手套的民間團(tuán)體或授權(quán)機(jī)構(gòu)，而可能直接以兩岸公權(quán)力機(jī)構(gòu)或者新成立的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如兩岸關(guān)系和平發(fā)展委員會(huì)取而代之。

就高政治的制度性安排的具體議題而言，胡錦濤在2008年12月對臺(tái)工作重要講話中曾提出兩個(gè)為各界所關(guān)注的重大議題，即“為有利于兩岸協(xié)商談判、對彼此往來作出安排，兩岸可以就在國家尚未統(tǒng)一的特殊情況下的政治關(guān)系展開務(wù)實(shí)探討”“為有利于穩(wěn)定臺(tái)海局勢，減輕軍事安全顧慮，兩岸可以適時(shí)就軍事問題進(jìn)行接觸交流，探討建立軍事安全互信機(jī)制問題”。從臺(tái)灣方面的主要關(guān)切考慮，習(xí)近平2013年會(huì)見蕭萬長時(shí)還曾提出，要?jiǎng)?wù)實(shí)探討經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程相銜接的適當(dāng)方式和可行途徑；2015年在會(huì)見馬英九時(shí)則明確提出，可以“務(wù)實(shí)協(xié)商臺(tái)灣參與國際活動(dòng)問題，作出合情合理的安排”。與此同時(shí)，習(xí)近平還從兩岸共同關(guān)切的問題出發(fā)，2015年和2016年先后提出要“努力構(gòu)建穩(wěn)定的兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度框架”“在一個(gè)中國原則的基礎(chǔ)上，協(xié)商正式結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)，達(dá)成和平協(xié)議”。作為高政治議題，上述問題都可以在制度性安排過程中優(yōu)先協(xié)商與解決；在條件成熟時(shí)時(shí)，還可探討“一國兩制”臺(tái)灣方案以及“統(tǒng)一后”的各種安排，推動(dòng)國家統(tǒng)一進(jìn)程進(jìn)入新階段。

兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度性安排將是一個(gè)不斷發(fā)展、豐富與完善的過程。高政治議題的制度性安排可以分階段進(jìn)行，先急后緩，逐個(gè)解決。從兩岸關(guān)系的長期發(fā)展過程看，循序漸進(jìn)、分階段推進(jìn)祖國統(tǒng)一進(jìn)程是大陸一直踐行的重要理念。1995年1月，江澤民發(fā)出“進(jìn)行海峽兩岸和平統(tǒng)一談判”的呼吁時(shí)，提出了兩步走設(shè)想：第一步，雙方可先就“在一個(gè)中國的原則下，正式結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)”進(jìn)行談判，并達(dá)成協(xié)議；第二步，在第一步基礎(chǔ)上，共同承擔(dān)義務(wù)，維護(hù)中國的主權(quán)和領(lǐng)土完整，并對今后兩岸關(guān)系的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。胡錦濤則提出兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要思想，明確指出爭取祖國和平統(tǒng)一首先要確保兩岸關(guān)系和平發(fā)展，將和平發(fā)展作為和平統(tǒng)一必經(jīng)的重要階段。習(xí)近平2019年1月的重要講話同樣體現(xiàn)出分階段推進(jìn)的思想，首先是就推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展達(dá)成制度性安排進(jìn)行民主協(xié)商，這是一個(gè)近中程目標(biāo)，主要解決國家統(tǒng)一前的安排，包括結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)、達(dá)成和平協(xié)議等。就中長程目標(biāo)而言，其主要是探討并形成“一國兩制”臺(tái)灣方案。涉及兩岸關(guān)系和平發(fā)展的高政治議題的制度性安排，勢必也要遵循兩岸協(xié)商談判的客觀規(guī)律。

四、余 論

推動(dòng)兩岸關(guān)系發(fā)展模式由“政策導(dǎo)向型為主導(dǎo)”向“制度導(dǎo)向型為主導(dǎo)”調(diào)整，對于兩岸制度化建設(shè)和推進(jìn)國家統(tǒng)一進(jìn)程十分重要。就政策導(dǎo)向型的兩岸關(guān)系發(fā)展而言，2014年2月時(shí)任國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室主任張志軍與臺(tái)灣大陸委員會(huì)主任委員王郁琦在南京正式會(huì)面并交換意見，兩岸事務(wù)主管部門負(fù)責(zé)人之間進(jìn)行了首次政策性對話，并建立了兩部門的常態(tài)化聯(lián)系溝通機(jī)制。但2016年民進(jìn)黨重新上臺(tái)后，由于眾所周知的原因，國臺(tái)辦與臺(tái)灣陸委會(huì)之間的政策性對話已完全停擺。將兩岸間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、人員往來乃至政治、對外關(guān)系、軍事等領(lǐng)域的全方位互動(dòng)，從政策管理層面逐漸向完善制度化建設(shè)的層面轉(zhuǎn)移，讓制度性安排成為兩岸互動(dòng)的常量，使政策變量的影響降到最低，從而促成兩岸關(guān)系的和平發(fā)展、有序發(fā)展與共同發(fā)展，已成為一個(gè)必然選擇。因此，借助制度尤其是法律制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性維護(hù)一個(gè)中國框架，特別是從兩岸各自制定、在各自領(lǐng)域內(nèi)生效和實(shí)施的“制度獨(dú)白”，過渡到兩岸以協(xié)商方式共同制定并在兩岸范圍內(nèi)生效和實(shí)施的“制度共識(shí)”[24]181，將會(huì)大大減少兩岸互動(dòng)中產(chǎn)生的不必要摩擦與對撞，有利于建立與健全兩岸關(guān)系和平發(fā)展的法治保障。此外，以法治精神引領(lǐng)的制度性安排具有長期性、穩(wěn)定性和全局性。兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排過程中所形成的各種制度，提供了兩岸要共同遵守的行為規(guī)則、推動(dòng)民主協(xié)商與政治談判的制度性保障，從而構(gòu)成了兩岸良性互動(dòng)的內(nèi)在與直接動(dòng)力，這也更加凸顯了建設(shè)制度導(dǎo)向型兩岸關(guān)系的重要性。

不斷擴(kuò)大島內(nèi)不同社會(huì)政治力量對兩岸現(xiàn)有制度化成果的認(rèn)同，是鞏固現(xiàn)有制度的重要路徑。如何使制度性安排的功能發(fā)揮到極大化，是兩岸謀求制度性安排過程中必須要思考的現(xiàn)實(shí)問題。在這個(gè)過程中，要特別注意擴(kuò)大島內(nèi)不同地區(qū)、不同階層與不同社會(huì)力量對兩岸現(xiàn)有制度化成果的認(rèn)同；對于兩岸固有矛盾以及在兩岸關(guān)系和平發(fā)展過程中所產(chǎn)生的新分歧，則要在現(xiàn)有制度化的框架內(nèi)尋求解決之道，不斷鞏固現(xiàn)有制度，并提供相對穩(wěn)定的預(yù)期，從而推動(dòng)兩岸將更多的資源投入到新制度的構(gòu)建上。與此同時(shí)，還必須加大制度創(chuàng)新力度，使制度創(chuàng)新的潛力與動(dòng)力不斷產(chǎn)生強(qiáng)大的溢出效應(yīng)，以推動(dòng)兩岸合作在制度性安排中進(jìn)一步擴(kuò)大與深化。

兩岸制度性安排的有機(jī)對接與政治互信、社會(huì)基礎(chǔ)相輔相成。兩岸達(dá)成制度性安排的一個(gè)前提條件，是雙方在追求和平統(tǒng)一目標(biāo)上的一致性，這種一致性是兩岸各種制度性安排的根本基礎(chǔ)。因此，雙方在最終的共同目標(biāo)上要互信。缺乏政治互信，難以達(dá)成制度性安排；而達(dá)成制度性安排將有利于減少互疑，進(jìn)一步深化政治互信。只有建立并不斷增強(qiáng)雙方政治互信，才能為兩岸制度性安排的對接創(chuàng)造更大的空間。此外，達(dá)成兩岸制度性安排需要以強(qiáng)有力的社會(huì)與民意基礎(chǔ)為前提。良好的社會(huì)氛圍與民意基礎(chǔ)是順利推進(jìn)制度化建設(shè)的必要條件，制度性安排必須與兩岸民眾的需求一致，才能產(chǎn)生更大的兩岸關(guān)系和平發(fā)展紅利。