推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動應(yīng)注意的幾個問題

高 鳴 魏佳朔 雷 澤

實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見效的重大舉措。2021 年中央一號文件明確提出要全面推進鄉(xiāng)村振興，大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。2022 年中央一號文件再次強調(diào)要扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設(shè)。2022 年政府工作報告提出，“啟動鄉(xiāng)村建設(shè)行動，強化規(guī)劃引領(lǐng)，加強水電路氣信郵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜推進農(nóng)村改廁和污水垃圾處理”。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，各地在村莊規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境整治等方面已經(jīng)取得了一定成效，但仍有一些短板和不足。對此，需要及時準確地識別當前推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動應(yīng)該注意的重點問題，扎實推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動。

一、推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動的現(xiàn)狀與基礎(chǔ)

第一，超過七成的行政村已有村莊規(guī)劃。鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)劃先行。2019 年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，明確將加強村莊規(guī)劃作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作。近年來，各地加快推進村莊規(guī)劃編制實施。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，到2020 年底，全國有村莊規(guī)劃的行政村共37.06 萬個，比上年增加2.09 萬個；有村莊規(guī)劃的行政村占比達到70.67%，比上年提高7.19%。目前，全國大部分的行政村已有村莊建設(shè)規(guī)劃，這為今后深入推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動奠定了堅實基礎(chǔ)。

第二，農(nóng)村的供水、供電、道路和郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進程加快。從取得的成效上看，到2020 年，全國農(nóng)村的供水普及率達到83.37%；農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務(wù)全覆蓋；全國已有43.93 萬個行政村實現(xiàn)了村內(nèi)主要道路全部硬化，占比達到83.78%；全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)建有郵政局所，全部建制村實現(xiàn)了直接通郵，97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有快遞網(wǎng)點。但從主要短板和不足上看，2020 全國農(nóng)村的燃氣普及率僅有35.08%，較城鎮(zhèn)地區(qū)仍有差距。2021 年，現(xiàn)有行政村已全面實現(xiàn)“村村通寬帶”，但農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率約為57.6%，比城鎮(zhèn)地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率低23.7%。

第三，農(nóng)村人居環(huán)境實現(xiàn)明顯改善。生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體要求之一，整治農(nóng)村人居環(huán)境是鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要內(nèi)容。自2018 年開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動以來，村莊環(huán)境持續(xù)改善，現(xiàn)已基本實現(xiàn)干凈整潔有序。到2020年，全國對生活垃圾進行收運處理的行政村占比超過90%，農(nóng)戶使用衛(wèi)生廁所的比例達到68.0%，農(nóng)村生活污水治理率達到25.5%。在此基礎(chǔ)上，2021 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，強調(diào)“十四五”時期要實現(xiàn)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率穩(wěn)步提高，農(nóng)村生活污水治理率不斷提升。有研究表明，到2025 年，全國有條件實現(xiàn)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及全覆蓋、農(nóng)村生活污水處理率大幅提高。

二、當前鄉(xiāng)村建設(shè)實踐中存在的主要問題

第一，部分村莊規(guī)劃的科學(xué)性、實用性、前瞻性不強。在超過七成行政村已有村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，村莊規(guī)劃的“質(zhì)量”問題相對突出。其一，一些地區(qū)主要采用城市規(guī)劃的思路和理念來編制村莊規(guī)劃，對農(nóng)民實際生產(chǎn)生活需求的重視不夠，對鄉(xiāng)村特有的文化氛圍和習(xí)俗傳統(tǒng)重視不夠，導(dǎo)致部分村莊規(guī)劃的“城市味道”過重，村莊規(guī)劃的科學(xué)性不強。其二，一些地區(qū)涉及村莊發(fā)展的規(guī)劃數(shù)量較多，不同部門針對鄉(xiāng)村發(fā)展制定的規(guī)劃并行，尚無多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃。其三，未來農(nóng)村人口老齡化的進程將會加快，但部分村莊在進行規(guī)劃編制時對村內(nèi)的養(yǎng)老和醫(yī)療等公共設(shè)施、農(nóng)房的適老齡化改造考慮不周，村莊規(guī)劃的前瞻性不強。

第二，一些地區(qū)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中形成了新的鄉(xiāng)村債務(wù)。近年來，村級債務(wù)形成的最主要原因是公益性事業(yè)建設(shè)的超預(yù)算支出。為了實現(xiàn)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提升村容村貌的目標要求，一些村集體經(jīng)濟組織以拖欠工程款等方式開展道路硬化、環(huán)境整治工作，因此形成了較多的新增債務(wù)。在對內(nèi)蒙古自治區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分村的應(yīng)付款項幾乎占其鄉(xiāng)村負債總額的100%。

第三，有些地區(qū)忽視了農(nóng)民主體地位，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)的整體進展較慢、質(zhì)量不高。堅持農(nóng)民主體地位是鄉(xiāng)村振興的重要原則，也是推進鄉(xiāng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)，但一些地區(qū)在推進鄉(xiāng)村建設(shè)時卻忽視了農(nóng)民主體地位。一方面，一些地區(qū)出現(xiàn)了“政府大包干”等現(xiàn)象，農(nóng)民成為了鄉(xiāng)村建設(shè)的“旁觀者”，其實際生產(chǎn)生活需求和當?shù)剜l(xiāng)村建設(shè)的主要內(nèi)容脫節(jié)，導(dǎo)致建設(shè)進展緩慢。另一方面，存在忽視農(nóng)民主觀意愿搞“一刀切”的情況，例如在農(nóng)村改廁工作中，一些地區(qū)為完成指標搞“數(shù)量工程”，忽視了當?shù)氐膶嶋H情況和農(nóng)民需求。一些地區(qū)在完成改廁之后，相應(yīng)的配套運行管護、下水處理等設(shè)施不完善，整體的建設(shè)質(zhì)量有待提高。

第四，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的“孤島”現(xiàn)象突出。其一，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)字信息化平臺建設(shè)規(guī)范，一些地區(qū)在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中存在重復(fù)建設(shè)、“百花齊放”等問題，各種數(shù)字平臺不相適應(yīng)，大數(shù)據(jù)管理零散，很難實現(xiàn)高效互聯(lián)互通。其二，各類數(shù)字平臺散布于不同行政管理部門中，信息數(shù)據(jù)完整性不強、關(guān)聯(lián)度不高、碎片化嚴重，沒有形成共聯(lián)共享的數(shù)字鄉(xiāng)村格局，信息孤島的現(xiàn)象比較明顯。其三，物聯(lián)網(wǎng)設(shè)施設(shè)備在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村生活中的應(yīng)用開發(fā)程度差，技術(shù)水平弱，存在管理平臺功能簡單、數(shù)據(jù)來源不充分等問題，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)實際生產(chǎn)生活的能力不足。

第五，東北地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)進度相對滯后。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，東北地區(qū)農(nóng)村在村莊規(guī)劃、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的進度相對滯后且明顯低于全國的平均水平。例如在農(nóng)村的道路交通上，東部、中部、西部村內(nèi)主要道路全部硬化的行政村占比均超過85%，但東北地區(qū)僅有56.72%。與全國其他地區(qū)相比，東北地區(qū)的農(nóng)村人口外流相對突出，地廣人稀的特征決定了其鄉(xiāng)村建設(shè)的實施路徑與其他地區(qū)也有不同。在全國加快推進鄉(xiāng)村建設(shè)的進程中，東北地區(qū)還應(yīng)結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村的地理、人口和經(jīng)濟特征，積極探索鄉(xiāng)村建設(shè)行動的有效形式。

三、健全完善鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施機制的對策建議

第一，定期評估村莊規(guī)劃實施效果并進行動態(tài)調(diào)整完善。其一，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學(xué)確定不同村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊基于第三次全國國土調(diào)查的主要數(shù)據(jù)成果科學(xué)編制或調(diào)整村莊規(guī)劃。要考慮到農(nóng)村當?shù)氐膮^(qū)位條件、人口結(jié)構(gòu)和流動情況以及所在地區(qū)未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，同時也要避免脫離實際追求村莊規(guī)劃全覆蓋。其二，定期開展村莊規(guī)劃實施建設(shè)效果評估，鼓勵各地在不突破約束性指標和管控底線的前提下，持續(xù)探索村莊規(guī)劃的動態(tài)維護機制。同時，還應(yīng)在村莊規(guī)劃中注重保護傳統(tǒng)村落，保留村莊風貌，留住鄉(xiāng)愁。

第二，強化鄉(xiāng)村建設(shè)行動的投入保障，避免集體經(jīng)濟組織因為開展建設(shè)陷入新的鄉(xiāng)村債務(wù)中。一方面，各地要堅持立足村莊現(xiàn)有基礎(chǔ)開展鄉(xiāng)村建設(shè)，維護好、利用好村內(nèi)已有的各類基礎(chǔ)設(shè)施，不超越發(fā)展階段搞開發(fā)建設(shè)。另一方面，要支持地方政府發(fā)行用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一般債券和專項債券；鼓勵支持各類金融機構(gòu)設(shè)立鄉(xiāng)村振興事業(yè)部，強化金融行業(yè)支持鄉(xiāng)村建設(shè)行動的服務(wù)導(dǎo)向。

第三，在建設(shè)周期上堅持“長短結(jié)合”，循序漸進開展鄉(xiāng)村建設(shè)。一方面，開展鄉(xiāng)村建設(shè)必須尊重客觀規(guī)律。從2020 年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本制度框架搭建完成，還需要用30 年的時間實現(xiàn)到2050 年鄉(xiāng)村全面振興的目標要求，這期間需要持續(xù)開展高標準的鄉(xiāng)村建設(shè)，不可一蹴而就。對此，應(yīng)當充分考慮到農(nóng)民對各類建設(shè)的接受程度和實際需求，長期性地扎實開展鄉(xiāng)村建設(shè)。另一方面，對于農(nóng)民有迫切需求的建設(shè)內(nèi)容，還需要盡快在短期、中期內(nèi)通過“三年行動”“五年行動”等方式加快推進。對此，各地應(yīng)當基于《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》，結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)的短板和不足，有重點、有層次地扎實開展鄉(xiāng)村建設(shè)行動。