北約想持續(xù)提升軍費(fèi)，很難

劉作奎

北大西洋公約組織秘書(shū)長(zhǎng)斯托爾滕貝格近日表示，北約可能于2023年7月在立陶宛首都維爾紐斯舉行的下次峰會(huì)上,將現(xiàn)有各國(guó)防衛(wèi)支出不低于本國(guó)GDP2%的目標(biāo)予以提高。那么斯托滕貝格為北約設(shè)定的這個(gè)目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)嗎？

筆者今年曾兩度前往歐洲訪問(wèn)交流，就一些熱點(diǎn)問(wèn)題與十余個(gè)歐洲國(guó)家的智庫(kù)、學(xué)者、官員進(jìn)行了深入探討。給筆者的感受是，當(dāng)前對(duì)北約成員國(guó)而言增加防務(wù)預(yù)算也許是個(gè)“好時(shí)機(jī)”，但面臨可持續(xù)性問(wèn)題。

提高防務(wù)費(fèi)用是北約的大事，需要集體協(xié)商一致，在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都是難題。美國(guó)同一些北約成員國(guó)互相指責(zé)、討價(jià)還價(jià)。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，這一矛盾集中爆發(fā)，美國(guó)要?dú)W洲付出真金白銀。俄烏沖突爆發(fā)后，北約一夜之間擺脫“腦死亡”而“滿血復(fù)活”。通過(guò)俄烏沖突造成的地緣緊張，美國(guó)成功完成對(duì)北約成員國(guó)提高國(guó)防預(yù)算的動(dòng)員。

北約此時(shí)提出提升成員國(guó)國(guó)防預(yù)算，無(wú)疑是趁熱打鐵，具備一定有利條件。德國(guó)在俄烏沖突爆發(fā)后作出承諾，將國(guó)防預(yù)算從占GDP1.53%增加到2%。鑒于德國(guó)的濟(jì)體量,這是北約國(guó)家在推動(dòng)提高國(guó)防預(yù)算上的最大突破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2021年國(guó)防預(yù)算達(dá)到GDP2%的歐洲國(guó)家有希臘、克羅地亞、英國(guó)、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、波蘭、立陶宛、羅馬尼亞和法國(guó)。北約多個(gè)成員國(guó)宣布會(huì)持續(xù)增加預(yù)算，且超過(guò)2%的“基準(zhǔn)線”，而多個(gè)“未達(dá)標(biāo)”國(guó)家也宣布要"完成任務(wù)也有國(guó)家宣布增加國(guó)防預(yù)算，但未承諾要“達(dá)標(biāo)”。

就具體區(qū)域而言，絕大多數(shù)中東歐國(guó)家因?yàn)闉蹩颂m危機(jī)，已經(jīng)確定從明年開(kāi)始將國(guó)防預(yù)算至少增加至GDP的2%,甚至更多。北歐國(guó)家也表現(xiàn)積極，芬蘭和瑞典宣布加入北約更是將這種軍事投入提升到新的高度。目前，依據(jù)北約官方統(tǒng)計(jì)，到2024年至少有19個(gè)北約成員國(guó)的軍費(fèi)預(yù)算開(kāi)支會(huì)超過(guò)2%GDP占比的目標(biāo)。在北約30個(gè)成員國(guó)中，這已經(jīng)接近三分之二，比例非常之高。而這也是斯托爾滕貝格有底氣說(shuō)“2%是底線而不是天花板”的原因之一。

但北約要讓增加防務(wù)開(kāi)支成為一個(gè)可持續(xù)的目標(biāo)，仍需做很多工作。出于對(duì)抗俄羅斯需要，北約大部分國(guó)家投入努力，但一些國(guó)家設(shè)定的實(shí)現(xiàn)期限較長(zhǎng)，某種程度上也是考慮未來(lái)根據(jù)俄烏沖突局勢(shì)隨時(shí)做出調(diào)整。如果預(yù)期俄羅斯在戰(zhàn)場(chǎng)出現(xiàn)明顯挫敗，歐洲的北約成員國(guó)預(yù)算也會(huì)做出下調(diào)。這是為什么美國(guó)堅(jiān)持讓沖突持續(xù)下去而不是追求推動(dòng)平息爭(zhēng)端的原因，也是在刺激北約成員國(guó)為國(guó)防預(yù)算增加做安排。只有軍事對(duì)抗持續(xù)進(jìn)行，對(duì)提高預(yù)算的刺激才能持續(xù)發(fā)揮作用。

然而，北約調(diào)高軍事預(yù)算GDP占比的安排,從現(xiàn)實(shí)看仍面臨不小挑戰(zhàn)。

首先,俄烏沖突持續(xù)了這么長(zhǎng)時(shí)間，歐洲深受其害，能源危機(jī)、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)萎縮乃至衰退侵襲歐洲，在財(cái)政收入不增反降的情況下進(jìn)一步提高國(guó)防預(yù)算，會(huì)增加很多北約成員國(guó)政府的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，增加它們的民生危機(jī)。屆時(shí)，如果外部壓力形成內(nèi)亂，則北約增加軍事預(yù)算的計(jì)劃可能因一些國(guó)家新政府上臺(tái)而泡湯。

其次，德國(guó)承諾在2022年增加特別國(guó)防預(yù)算1000億歐元，大幅度增加國(guó)防預(yù)算，已令德國(guó)成為西方世界僅次于美國(guó)的軍費(fèi)開(kāi)支大國(guó)。德國(guó)的“世紀(jì)轉(zhuǎn)折”是否會(huì)引發(fā)“德國(guó)問(wèn)題”或“德國(guó)威脅”已有所討論，也可能進(jìn)一步觸及北約成立之初的一個(gè)基本命題——“擋住蘇聯(lián)人、留住美國(guó)人、穩(wěn)住德國(guó)人”。從目前情況看，很多事情都面臨變化。擋住俄羅斯人目前是共同目標(biāo)；能否留住美國(guó)人已經(jīng)成疑問(wèn)，美國(guó)的目標(biāo)在亞太，積極推動(dòng)北約雙轉(zhuǎn)型即“印太化”和“全球化”，穩(wěn)住德國(guó)人，也可能逐漸成為一個(gè)問(wèn)題。

最后，北約成員國(guó)紛紛增加預(yù)算后，這筆錢到底怎么花存在疑問(wèn)。歐洲的北約成員國(guó)內(nèi)部存在一定的分歧，是把錢用來(lái)“購(gòu)買美國(guó)貨”，還是強(qiáng)化歐盟防御的自主化，盡管官方宣布美歐防務(wù)正融為一體，但在實(shí)踐層面的確面臨這一抉擇。如果北約將這筆錢用于北約轉(zhuǎn)型，將重點(diǎn)傾斜到印太地區(qū)，大部分歐洲國(guó)家未必樂(lè)見(jiàn)其成。

北約是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，自最大的敵人蘇聯(lián)消失后，北約就面臨合法性危機(jī)，因此不斷尋求轉(zhuǎn)型以“續(xù)命”。北約自1949年成立以來(lái)，出臺(tái)了8個(gè)戰(zhàn)略概念文件，大部分時(shí)間里將蘇聯(lián)以及解體后的俄羅斯作為針對(duì)對(duì)象。2022年的北約戰(zhàn)略文件則明確將俄羅斯列為跨大西洋安全的首要戰(zhàn)略威脅，同時(shí)稱中國(guó)對(duì)其安全、價(jià)值觀等利益構(gòu)成了“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”，從而進(jìn)一步推動(dòng)北約從歐洲到亞太乃至全球的雙轉(zhuǎn)型。但這種轉(zhuǎn)型歐洲人未必會(huì)照單全收。因?yàn)闅W洲距離亞太太遠(yuǎn)了，多數(shù)歐洲國(guó)家不愿在地緣政治上追隨美國(guó)，更不愿意卷入亞太地區(qū)的地緣博弈，歐洲的地緣政治已經(jīng)把它們搞得筋疲力盡?！ㄗ髡呤侵袊?guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所副所長(zhǎng)、研究員）