張凱強(qiáng)

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100006)

一、引言

始于2015年，以提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比的政策設(shè)計(jì)不斷推出；轉(zhuǎn)移支付制度作為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，從調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)到完善轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政支出、財(cái)政收入關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整政府間的財(cái)政關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性作用，服務(wù)于中國(guó)高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和規(guī)模也發(fā)生了較大的變化，主要表現(xiàn)為：轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴(kuò)大，繼續(xù)促進(jìn)和保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展；一般性轉(zhuǎn)移支付的占比大幅提高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步得到清理整合；轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)估穩(wěn)步推進(jìn)。那么，一系列以一般性轉(zhuǎn)移支付為核心的制度設(shè)計(jì)的理論依據(jù)在哪里，政策邏輯又是什么？

如上述事實(shí)分析所言，中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和規(guī)模發(fā)生了根本性的變化，本文將從轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域增長(zhǎng)均等化效應(yīng)的視角解釋一般性轉(zhuǎn)移支付占比的大幅提高，發(fā)現(xiàn)相比于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化增長(zhǎng)效應(yīng)也較為顯著，尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果顯著優(yōu)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)方面，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的均等化的研究結(jié)果也具有不確定性。首先，一方面，轉(zhuǎn)移支付有利于政府間的縱向和橫向的財(cái)政平衡，財(cái)政分權(quán)下的地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮基本公共支出的外部性，促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化(Boadway和Flatters，1982[1]；Eichhorst，2007[2]；Allers，2012[3]；田發(fā)等，2013[4]；周琛影，2013[5]；趙永輝等，2017)[6]；另一方面，轉(zhuǎn)移支付加劇了地方政府財(cái)力失衡，地方政府的支出行為偏好(生產(chǎn)性支出偏好、追逐行政管理支出等)進(jìn)一步惡化了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化(McLure，1994[7]；Tsui，2005[8]；Ivanyna，2010[9]；馬駿，1997[10]；尹恒等，2007[11]；趙桂芝等；2012)[12]。其次，相比于中國(guó)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和規(guī)模的均等化效應(yīng)是正值或者是負(fù)值，一些文獻(xiàn)則認(rèn)為主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展背景的不同。曾明等(2014)[13]基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)認(rèn)為財(cái)政供給程度的強(qiáng)弱是轉(zhuǎn)移支付制度能否有效促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要原因；趙建國(guó)等(2015)[14]同樣基于省級(jí)面板認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則具有反向作用；賈曉俊等(2015)[15]基于河北省的教育支出認(rèn)為分類撥款比專項(xiàng)撥款、一般性轉(zhuǎn)移支付更有利于基本公共服務(wù)均等化。上述文獻(xiàn)的研究角度大多只關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)方面(如僅僅分析轉(zhuǎn)移支付總量、專項(xiàng)分類撥款、教育公共服務(wù)等)。第三，在文獻(xiàn)中，經(jīng)驗(yàn)分析的數(shù)據(jù)也以省級(jí)面板數(shù)據(jù)為主，而很少有文獻(xiàn)全面考察一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的影響，且沒有穩(wěn)妥地處理內(nèi)生性問題。第四，也有部分文獻(xiàn)依托于微觀調(diào)查數(shù)據(jù)來探討轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)(解堊，2017；陳國(guó)強(qiáng)等，2018)[16-17]，此處不再展開。因而，本文的發(fā)現(xiàn)則進(jìn)一步拓展、豐富了上述研究結(jié)論。

本文從一般性轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化效應(yīng)視角來觀察中國(guó)轉(zhuǎn)移支付政策的不斷調(diào)整和變化，也是在轉(zhuǎn)移支付和公共產(chǎn)品供給文獻(xiàn)的支撐下進(jìn)行的。首先，從轉(zhuǎn)移支付文獻(xiàn)視角來看，轉(zhuǎn)移支付的文獻(xiàn)經(jīng)歷了闡釋“粘蠅紙效應(yīng)”(the Flypaper Effect)第一代理論和闡釋轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的第二代理論(Gamkhar和Oates，1996[18]；毛捷等，2015[19]；Dahlberg等，2008[20]；Qiao等，2008[21])；即而從轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)的視角來解釋轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和政策也是文獻(xiàn)已有的研究。其次，立足于政府行為與公共產(chǎn)品的供給方面的文獻(xiàn)，也有一系列文獻(xiàn)指出公共品供給行為的選擇機(jī)制。李永友等(2017)[22]拓展Liu(2014)[23]政府競(jìng)爭(zhēng)的研究框架，均發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付不利于公共產(chǎn)品的供給；趙永輝等(2017)[6]同樣利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的公共產(chǎn)品的供給和投入與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。第三，立足于中國(guó)轉(zhuǎn)移支付政策的特殊性，也有一系列文獻(xiàn)指出，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目存在一系列問題，設(shè)置繁多、資金投入和分配不透明，以及地方政府的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率較低(樓繼偉，2013[24]；呂冰洋等，2018[25])。因而，本文以已有文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步使用經(jīng)驗(yàn)事實(shí)分析和解釋一般性與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策調(diào)整和設(shè)置。

故而，本文著力解釋從公共服務(wù)均等化效應(yīng)視角下，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比的政策實(shí)踐，豐富已有的文獻(xiàn)，并對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付政策的調(diào)整，完善轉(zhuǎn)移支付政策與財(cái)政收入、財(cái)政支出政策的聯(lián)接，推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)、服務(wù)與高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型。本文基于我國(guó)2000—2009年的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，使用工具變量(IV)方法，探討一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的作用機(jī)制。結(jié)合文獻(xiàn)分析表明，提高一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，將提高該地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度，但是二者的運(yùn)行和執(zhí)行機(jī)制存在一定的差異性?；?000—2009年的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的IV模型分析，顯著地論證了上述結(jié)論，即發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付占比分別提高10%，該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平將增加2%；且該經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不弱于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)；進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果則比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付高66%，而且，中西部地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不顯著，進(jìn)一步顯現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題和弊端。

本文的主要貢獻(xiàn)在于從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)角度，分析了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對(duì)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度的作用機(jī)制，著力刻畫一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和差異性，補(bǔ)充了轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)。其次，本文使用工具變量(IV)設(shè)計(jì)，較好地處理了內(nèi)生性問題，實(shí)證結(jié)果更穩(wěn)健。在2015年，國(guó)務(wù)院提出提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比到60%以上，并建立和完善轉(zhuǎn)移支付制度；而2018年中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步要求到2035年，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代化水平不斷提升，基于我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的契機(jī)，本文的分析和結(jié)論有助于完善轉(zhuǎn)移支付制度和保障基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

本文以下部分的結(jié)構(gòu)依次為：基本公共服務(wù)均等化的事實(shí)分析和機(jī)制分析，計(jì)量模型和數(shù)據(jù)說明，實(shí)證結(jié)果，結(jié)論。

二、制度背景和機(jī)制分析

(一)基本公共服務(wù)均等化

1.基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》(下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)中將基本公共服務(wù)均等化定義為：基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，強(qiáng)調(diào)的是保障機(jī)會(huì)的公平性，而不是簡(jiǎn)單的平均化。

基本公共服務(wù)均等化的核心思想為“基本”“均等”。就“基本”而言，主要是指：基本公共服務(wù)與公民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益密切相關(guān)；其次，基本公共服務(wù)是政府提供的公民生活的最低保障，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府提供的保障能力提高，其應(yīng)逐步擴(kuò)大，即最低保障具有階段性(陳昌盛，2008[26]；曾紅穎，2012[27]；賈曉俊等，2015[28])。就“均等”而言，學(xué)術(shù)界一直有不同理解。首先，絕大多數(shù)學(xué)者從底線平等、結(jié)果均等、機(jī)會(huì)均等等多角度、多維度闡述了“均等化”內(nèi)涵(安體富等，2007[29]；龔鋒等，2015[30])；其中，《規(guī)劃》中將基本公共服務(wù)均等化定義為機(jī)會(huì)均等。其次，我國(guó)當(dāng)前基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和人際間均等化差別(安體富等，2007[29]；項(xiàng)繼權(quán)等，2008[31]；曾紅穎，2012[27])。曾紅穎(2012)[27]認(rèn)為城鄉(xiāng)均等化是發(fā)展階段問題，而區(qū)域均等化則是發(fā)展權(quán)問題，要解決二者之間的問題更應(yīng)該從區(qū)域差別著手。本文也基于地市級(jí)之間的均等化問題分析一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的作用機(jī)制。

基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任主體在政府，其設(shè)立動(dòng)機(jī)在中央政府，執(zhí)行主體是各級(jí)政府，且中央、省、市、縣各級(jí)政府的職能不應(yīng)雷同(曾紅穎，2012[27]；賈曉俊等，2015[15]；賈曉俊等，2015[28]；王瑞民等，2017[32])。首先，基本公共服務(wù)均等化設(shè)立的主要目標(biāo)在于：促進(jìn)收入再分配，提高居民福利水平，體現(xiàn)公平的原則；有利于優(yōu)化地方政府的財(cái)政支出行為，提高公共服務(wù)供給效率；設(shè)立基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，可以緩解各個(gè)地區(qū)間消費(fèi)者的“用腳投票”帶來的人口流動(dòng)，有利于地區(qū)間資源有效配置(Boadway和Shah，2009[33]；賈曉俊等，2015[15])。其次，地方政府是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要執(zhí)行者，由于地方政府財(cái)力不足難以提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，因此，轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要保障。

2.基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)測(cè)算

測(cè)算公共服務(wù)均等化水平的方法主要有離散指數(shù)法、泰爾指數(shù)法、綜合評(píng)價(jià)法等(安體富等，2007)[29]，本文選擇離散指數(shù)法，文獻(xiàn)中有較多的文章采用該方法對(duì)收入不平等等方面進(jìn)行測(cè)算(Williamson，1965[34]；Petrakos等，2005[35]；Liu等，2016[36])，借鑒曾紅穎(2012)[27]、曾明等(2014)[13]的方法，對(duì)基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算。具體的計(jì)算公式如下：

全國(guó)人均均等化支出標(biāo)準(zhǔn)=

(1)

i地級(jí)市所在省人均標(biāo)準(zhǔn)支出=全國(guó)人均均等化支出標(biāo)準(zhǔn)×i所在省份支出成本差異系數(shù)

(2)

(3)

EQi=

(4)

其中，EQi為地級(jí)市i的基本公共服務(wù)均等化水平；也就是說，各地級(jí)市偏離其所在省份的均等化程度。由公式(4)可知：EQi≤0，當(dāng)EQi為負(fù)數(shù)且EQi的絕對(duì)值越大，說明地級(jí)市i偏離其所在省份的均等化程度越大，則該城市的公共服務(wù)均等化程度越差；當(dāng)EQi=0時(shí)，說明地級(jí)市i的公共服務(wù)均等化水平等于該省的平均水平。當(dāng)各地級(jí)市的EQi絕對(duì)值都較小，甚至趨近于0時(shí)，意味著全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)已經(jīng)趨近于均等化態(tài)勢(shì)。

通過上述計(jì)算公式可知，基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)的測(cè)算是建立在全國(guó)、省級(jí)、地市級(jí)的人均財(cái)政支出和省級(jí)支出成本差異系數(shù)基礎(chǔ)上。其中，各層級(jí)的人均財(cái)政支出水平是保障該地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平的基礎(chǔ)，即“基石”部分，強(qiáng)調(diào)公平；而省級(jí)支出成本差異系數(shù)是建立在“9類基本公共服務(wù)細(xì)分為24項(xiàng)組分”基礎(chǔ)上的“關(guān)鍵”部分，度量標(biāo)準(zhǔn)中的可變部分，兼顧基礎(chǔ)。在下一小節(jié)，我們將對(duì)各地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行描述性分析。

(二)研究假設(shè)

基于我國(guó)的行政體制和財(cái)政體制，轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)均等化在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)框架下的作用機(jī)制可描述為：中央政府作為政策主導(dǎo)設(shè)計(jì)的主體，地方政府作為執(zhí)行主體，通過轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政支出和收入政策等實(shí)施途徑，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)。對(duì)某一地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平的影響因素包括多個(gè)方面，如轉(zhuǎn)移支付、行政政策、地方政府的行為等。而就轉(zhuǎn)移支付視角來看，一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果也存在差異。主要存在以下三個(gè)方面的差異。

第一，就一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整體的運(yùn)行機(jī)制來說，二者均有利于不同地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化，但是不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的影響存在差異。首先，轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)可以簡(jiǎn)單地歸納為解決縱向和橫向財(cái)政不均衡。因此，地方政府獲得較高的轉(zhuǎn)移支付資金，將為本地區(qū)的基本公共服務(wù)提供保障，提高均等化效果(安體富等，2010[37]；田發(fā)等，2013[4])。其次，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金的支配權(quán)有利于保證均等化程度的有效調(diào)整，由于一般性轉(zhuǎn)移支付不限定使用條件，因而，在其他條件不變的情況下(譬如，更多地將資金使用到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上)地方會(huì)擁有更多的財(cái)力以推動(dòng)基本公共服務(wù)水平的上升。與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)則有利于公共服務(wù)資金的“?？顚Ｓ谩?，如果專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?？钣糜诼浜蟮貐^(qū)的基本公共服務(wù)，顯然有利于提升該地區(qū)基本公共服務(wù)的水平，從而促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化；相反，如果專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更多的是與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)的項(xiàng)目，則不利于推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化；此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁多，資金使用、流向和管理缺乏規(guī)范和制度，導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用率低，降低了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化程度(趙建國(guó)等，2015)[14]，而樓繼偉(2013)[24]、范子英等(2014)[38]進(jìn)一步指出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較高且項(xiàng)目繁多，且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的尋租和腐敗問題，使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不顯著(趙建國(guó)等，2015)[14]。因而，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總體上能夠促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，但其作用效果取決于專項(xiàng)資金的流向。

第二，從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策的執(zhí)行情況來看，以“項(xiàng)目制”為核心的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策在下級(jí)政府方面，缺乏良好的執(zhí)行情況。如部分文獻(xiàn)所言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在一定的角度下，具有良好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)和均等化效應(yīng)(賈曉俊等，2015[28]；鄭世林等，2017[39])；但是較多的文獻(xiàn)則反映專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在下級(jí)政策的執(zhí)行情況遠(yuǎn)非在上級(jí)部門的有效率情形(周飛舟，2012[40]；黃宗智等，2014[41]；付偉等；2015[32])。其中，鄭世林等(2017)[39]發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，也發(fā)現(xiàn)其在執(zhí)行時(shí)，存在擴(kuò)大地方政府的財(cái)政缺口和加大區(qū)域間城鄉(xiāng)收入水平的現(xiàn)象。周飛舟(2012)[40]發(fā)現(xiàn)，就縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府而言，財(cái)政資金的使用，由“L模式”轉(zhuǎn)向“Seven模式”，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量；因而，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金遠(yuǎn)未達(dá)到服務(wù)該地區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)，進(jìn)一步造成基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為“懸浮性”政府，導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的效率低下和扭曲。付偉等(2015)[42]進(jìn)一步認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“懸浮性政權(quán)”走向“協(xié)調(diào)性政權(quán)”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無錢無權(quán)，再次造成或引致基層政府的“跑步前進(jìn)”現(xiàn)象；因而，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策上的困境進(jìn)一步使得其資金在基層政府運(yùn)作和執(zhí)行過程中走向了技術(shù)治理的反面。此外，黃宗智等(2014)[41]則從“官商勾結(jié)”，即地方政府和企業(yè)合謀的角度發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金在執(zhí)行過程中的低效率，遠(yuǎn)離“服務(wù)型”治理的初始目標(biāo)。

第三，從地方政府的支出行為角度看，地方政府的支出偏向?qū)⒂绊懸话阈院蛯ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。首先，地方政府的財(cái)政收支行為(包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等)直接影響該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和基本公共服務(wù)水平，而財(cái)政支出行為和偏好直接決定轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。如果地方政府追逐地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府規(guī)模的擴(kuò)大，則一般性轉(zhuǎn)移支付資金將不能有效地保障基本公共服務(wù)供給，特別是，在我國(guó)以GDP為考核目標(biāo)的政治晉升機(jī)制下，地方政府偏好生產(chǎn)性支出(Li和Zhou，2005[43]；尹恒等，2011[44])，轉(zhuǎn)移支付資金將會(huì)更多地用于生產(chǎn)性支出，從而不能有效地保障公民的基本公共服務(wù)水平，這降低了轉(zhuǎn)移支付均等化效果。同時(shí)，一系列文獻(xiàn)也發(fā)現(xiàn)，政府的財(cái)政支出偏向也將影響政府與市場(chǎng)間作用關(guān)系，使得市場(chǎng)主體預(yù)期發(fā)生變化，進(jìn)一步使得轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)發(fā)生變化(呂煒等，2008[45]；呂冰洋等，2018[46])。其次，財(cái)政分權(quán)下的轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)定容易引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇行為。如果上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)的收入支出水平、基本公共服務(wù)水平相關(guān)，且地方政府預(yù)期到較低的稅收或者公共服務(wù)會(huì)導(dǎo)致更多的轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，會(huì)減少該地區(qū)的稅收或者公共服務(wù)的提供(Persson和Tabellini，1996[47]；Baretti等，2002[48])。通常，一般性轉(zhuǎn)移支付具有較為規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出作為分配依據(jù)，其引發(fā)的地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為較少；而很多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則往往直接與當(dāng)?shù)氐哪承┕卜?wù)水平相關(guān)，較低的公共服務(wù)水平往往更加可能申請(qǐng)到相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。因而，地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為也一定程度上降低了轉(zhuǎn)移支付的均等化效果?？傊?，轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的影響機(jī)制與地方政府的財(cái)政支出行為息息相關(guān)。

因而，轉(zhuǎn)移支付制度和政策設(shè)計(jì)就是服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，有利于基本公共服務(wù)均等化，一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也均具有均等化效果，但其具體效果存在差異，并提出假設(shè)1。假設(shè)1的經(jīng)驗(yàn)分析，我們將在下文進(jìn)一步討論。

假設(shè)1：相比于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)更大。

三、計(jì)量模型與數(shù)據(jù)說明

為了從實(shí)證上檢驗(yàn)一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的影響，本節(jié)采用2000—2009年的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。

(一)計(jì)量模型

1.模型設(shè)置

本文采取的計(jì)量策略是以地級(jí)市的一般性轉(zhuǎn)移支付占比作為核心解釋變量，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比作為主要解釋變量，以地級(jí)市基本公共服務(wù)均等化水平作為被解釋變量。具體來說，我們建立如下實(shí)證模型：

EQpt=α+β1GTpt+β2ETpt+γ·Zpt+up+vt+εpt

(I)

在(I)式中，被解釋變量EQpt是地級(jí)市p在t年的基本公共服務(wù)均等化水平。其中，基準(zhǔn)指標(biāo)通過標(biāo)準(zhǔn)化人均支出水平測(cè)算得到，記為eq1；此外，在穩(wěn)健性分析中，我們修改(4)式中標(biāo)準(zhǔn)化人均支出水平，為該地級(jí)市所在省份的實(shí)際的人均支出水平后得到穩(wěn)健性指標(biāo)，記為eq2。eq1、eq2的計(jì)算公式為：

(4')

(4'')

(I)式中的主要解釋變量為GTpt、ETpt，分別以一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與該地區(qū)財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付總和(記為財(cái)政收入總和)的比值(吉黎等，2015[49]；呂冰洋等，2018[46])來代表地方政府的財(cái)政收入總和對(duì)一般性、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度，能夠更好地反映各地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度。其中，將一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比依次記為gt1_r、et1_r；其次，本文還考察了總量轉(zhuǎn)移支付占比(gt2_r)、均衡性轉(zhuǎn)移支付占比(gt3_r)對(duì)基本公共服務(wù)均等化的影響程度；此外，還考察了穩(wěn)健性指標(biāo)，一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占GDP的比重(gt1_gdp、et1_gdp)的回歸結(jié)果。

我們將關(guān)注系數(shù)β1、β2的估計(jì)系數(shù)。根據(jù)理論機(jī)制分析假設(shè)1，我們預(yù)期地方政府的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比提高，將提升該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化的水平，即β1>0、β2>0。對(duì)于二者之間的關(guān)系，我們?cè)趯?shí)證性分析中討論。

在回歸方程(I)中，控制變量Zpt包括(Tsui，2005[8]；曾明等，2014[13]；趙建國(guó)等，2015[14]；呂冰洋等，2018[25])：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(rgdpper)，我們使用人均實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來反映；財(cái)政自有收入水平(fisgiven)，即財(cái)政收入與財(cái)政支出的比值；第二產(chǎn)業(yè)占比(industry)，使用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重；財(cái)政供養(yǎng)人口比重(govemp)，即財(cái)政供養(yǎng)人員與總?cè)丝诘谋戎?；全社?huì)固定資產(chǎn)投資占GDP比重(fixrate)；小學(xué)生在校人數(shù)與小學(xué)學(xué)?？倲?shù)的比值(prischool1)；醫(yī)院病床數(shù)與總?cè)丝诘谋戎?health_beds)。此外，我們還加入了地級(jí)市虛擬變量(up)和年份虛擬變量(vt)；εpt是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

2.實(shí)證方法——IV模型

根據(jù)基本公共服務(wù)均等化水平的計(jì)算式(4)，我們知道基本公共服務(wù)均等化水平的基準(zhǔn)指標(biāo)eq2的計(jì)算是建立在標(biāo)準(zhǔn)化的支出系數(shù)基礎(chǔ)上的，而標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)系數(shù)是建立在人均財(cái)政支出水平的“基石”部分和以“9類基本公共服務(wù)細(xì)分為24項(xiàng)組分”為背景的“關(guān)鍵”部分上的；而一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政收入總和的比重決定地方政府財(cái)政支出行為；此外，考慮到反向因果、遺漏變量等因素，故被解釋變量和解釋變量可能存在一定程度的內(nèi)生性，本文采用工具變量(IV)進(jìn)行分析(范子英等，2014)[38]。本文在基準(zhǔn)模型中，考慮一般性轉(zhuǎn)移支付占比的工具變量為滯后1期和所在地級(jí)市市委書記是否具有人文社科專業(yè)(虛擬變量，是為1，反之為0)(Lu等，2018)[50]。根據(jù)Lu等(2018)[50]，在工具變量的選擇時(shí)，因?yàn)橄啾扔诶砉た茖I(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性，人文社科專業(yè)的市委書記對(duì)地方政府的財(cái)政支出行為偏向較小(如財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為、逆向選擇行為等)。在穩(wěn)健性分析中，對(duì)總量轉(zhuǎn)移支付、均衡性轉(zhuǎn)移支付和分樣本情形進(jìn)行詳細(xì)分析。

(二)數(shù)據(jù)說明

實(shí)證分析的數(shù)據(jù)采用2000—2009年的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，核心變量和主要控制變量數(shù)據(jù)主要來源于《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等。工具變量數(shù)據(jù)使用地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)據(jù)來源于復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。在計(jì)算實(shí)際GDP時(shí)，我們以1990年不變價(jià)進(jìn)行衡量。由于四個(gè)直轄市不存在地級(jí)市，我們剔除了四個(gè)直轄市的數(shù)據(jù)；考慮到西藏自治區(qū)轉(zhuǎn)移支付的特殊性，也將其剔除；并且對(duì)關(guān)鍵變量數(shù)據(jù)剔除各變量1%的極端值。數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)分析見表1。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

四、實(shí)證結(jié)果

(一)基準(zhǔn)結(jié)果

表2是依次使用OLS方法、固定效應(yīng)(FE)、工具變量(IV)、估計(jì)方法對(duì)(I)式進(jìn)行估計(jì)的結(jié)果。其中，第1列為OLS方法，第2為雙向FE方法，均包括地級(jí)市的控制變量；列3～4為IV方法，二者的區(qū)別是在第4列添加列3的地級(jí)市經(jīng)濟(jì)特征的控制變量基礎(chǔ)上，添加地級(jí)市的公共服務(wù)水平的控制變量——小學(xué)生在校人數(shù)與學(xué)校總數(shù)的比值(prischool1)和醫(yī)院病床數(shù)與總?cè)丝诘谋戎?health_beds)。列3～4中一般性轉(zhuǎn)移支付占比的工具變量為滯后一期變量和地級(jí)市市委書記是否具有人文社科專業(yè)變量。在IV方法的過度識(shí)別檢驗(yàn)和DWH內(nèi)生性檢驗(yàn)中，均認(rèn)為兩個(gè)工具變量均合格，故進(jìn)行IV估計(jì)。

首先，回歸結(jié)果顯示，提高一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政收入總和的占比，將顯著提高該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平。第3、第4列的回歸系數(shù)表明，一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比分別提高10%，該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平將分別增加2%，相當(dāng)于0.059個(gè)樣本標(biāo)準(zhǔn)差，顯著水平為1%；列1和列2雖然沒有考慮內(nèi)生性問題，依然顯示專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的正向作用。回歸結(jié)果有力地論證了命題1，顯示了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的顯著作用(田發(fā)等，2013[4]；賈曉俊等，2015[28])。

其次，在表2的回歸結(jié)果中也表明，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化效果差異很?。贿@似乎與我們機(jī)制分析結(jié)論存在矛盾。我們認(rèn)為導(dǎo)致上述結(jié)果的原因有三個(gè)方面。第一，在2000—2009年之間，我國(guó)的一般性轉(zhuǎn)移支付包括了許多規(guī)定用途的子項(xiàng)目，如胡祖銓等(2013)[51]，賈曉俊等(2015)[28]直接重新劃分轉(zhuǎn)移支付的分類進(jìn)行分析；也就是說，有一些從理論上來說并不屬于無條件轉(zhuǎn)移支付的部分包含在一般性轉(zhuǎn)移支付里面。不過，其中的均衡性轉(zhuǎn)移支付基本可以認(rèn)為是無條件轉(zhuǎn)移支付，因而我們使用均衡性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)再次對(duì)地區(qū)均等化程度進(jìn)行回歸，結(jié)果見表4。第二，當(dāng)不考慮一般性轉(zhuǎn)移支付與均等化程度的內(nèi)生性時(shí)，將會(huì)低估一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)，如表2列1所示。第三，如機(jī)制分析中說明，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在執(zhí)行中存在較多的弊端，特別是“跑部前進(jìn)”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，表明專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有較高的彈性和不確定性，也使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計(jì)效應(yīng)更為顯著。

表2 轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的回歸結(jié)果(基準(zhǔn)結(jié)果)

綜上所述，考慮到一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行和執(zhí)行機(jī)制，這一結(jié)論也是合理的。因而，聯(lián)合相關(guān)的文獻(xiàn)分析，以及從2015年開始一系列轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整政策，特別是推出的一系列分類分檔轉(zhuǎn)移支付改革,我們發(fā)現(xiàn)提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比具有一定的經(jīng)濟(jì)邏輯。首先，重新調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)勢(shì)和效率，摒棄專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的弊端。其次，從均等化效應(yīng)角度，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)并不弱于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，且發(fā)現(xiàn)均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)更為顯著(如表4所示)。

第三，在控制變量方面，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將直接影響該地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，而且公共服務(wù)均等化程度不僅僅依賴該地區(qū)的教育和醫(yī)療水平。首先，列4顯示，城市的實(shí)際人均GDP水平(rgdpper)將降低該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化程度，而城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(industry)和財(cái)政自給水平(fisgiven)將有利于基本公共服務(wù)的均等化；其中后者結(jié)果與曾明等(2014)結(jié)論相同，財(cái)政自給程度越高，轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)越強(qiáng)。其次，城市的小學(xué)生在校人數(shù)與小學(xué)學(xué)?？倲?shù)的比值(prischool1)和醫(yī)院病床數(shù)與總?cè)丝诘谋戎?health_beds)對(duì)基本公共服務(wù)均等化影響不顯著，也印證了均等化指標(biāo)(eq1)不僅僅依賴教育和醫(yī)療服務(wù)水平。

(二)穩(wěn)健性分析

1.總量轉(zhuǎn)移支付

在基準(zhǔn)模型表2中，IV模型考慮了一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分別作為解釋變量的情形，本節(jié)進(jìn)一步，首先考察總量轉(zhuǎn)移支付的回歸結(jié)果，且同時(shí)使用轉(zhuǎn)移支付總量占財(cái)政收入總量比值的滯后1期變量和地級(jí)市市委書記是否具有人文社科專業(yè)變量?；貧w結(jié)果見表3，在列1中，均滿足過度識(shí)別檢驗(yàn)和DWH內(nèi)生性檢驗(yàn)中，故以列1的結(jié)果進(jìn)行分析。

表3 轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的回歸結(jié)果(總量轉(zhuǎn)移支付)

回歸結(jié)果顯示，提高轉(zhuǎn)移支付總量占比將提高該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平，結(jié)論與基準(zhǔn)模型相近，即當(dāng)轉(zhuǎn)移支付總量占比分別提高10%，該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平將增加2.5%，上述結(jié)果略高于基準(zhǔn)模型。上述結(jié)論也符合機(jī)制分析的結(jié)果，當(dāng)一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)均較為顯著時(shí)，二者加總的實(shí)證分析結(jié)果將放大單個(gè)變量的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也將小于二者的均等化效應(yīng)之和。

2.均衡性轉(zhuǎn)移支付

表4為將解釋變量的一般性轉(zhuǎn)移支付占比更換為均衡性轉(zhuǎn)移支付占比，且模型依次進(jìn)行OLS、FE、IV模型分析，其模型及控制變量情形同表2。列4的IV模型檢驗(yàn)結(jié)果顯示，解釋變量具有內(nèi)生性且工具變量均合格。

回歸結(jié)果顯示，均衡性轉(zhuǎn)移支付占比提高將顯著提高基本公共服務(wù)均等化水平，其結(jié)果大于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化程度。如表4所示，當(dāng)均衡性轉(zhuǎn)移支付占比提高10%，該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平將增加3.2%(比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付高66%)，此時(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果為1.9%(與基準(zhǔn)模型的2.0%相近)；故均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化程度優(yōu)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。上述結(jié)論表明，由于地方政府具有均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的完全的支配權(quán)，故地方政府能夠利用信息優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性，最大化公共產(chǎn)品的外部性。

表4 轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的回歸結(jié)果(均衡性轉(zhuǎn)移支付)

3.更換樣本

表5為分析三種更換樣本的情形，其中面板A為考慮時(shí)間為1998—2009年情形；面板B為更換解釋變量的情形，此時(shí)解釋變量為一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占GDP的比重；面板C為更換被解釋變量情形，此時(shí)更換為依據(jù)地級(jí)市所在省份的實(shí)際人均支出測(cè)算的基本公共服務(wù)均等化水平(eq2)。其中，三個(gè)面板數(shù)據(jù)，均采用基準(zhǔn)模型中IV模型，控制城市虛擬變量。首先，觀察過度識(shí)別檢驗(yàn)和DWH內(nèi)生性檢驗(yàn)結(jié)果，顯示解釋變量均具有內(nèi)生性且工具變量均合格。其次，回歸結(jié)果顯示提高一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比將提高該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平，即更換樣本時(shí)，結(jié)果與基準(zhǔn)模型類似。

表5 轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的回歸結(jié)果(更換樣本)

4.異質(zhì)性分析

表6為樣本分組情形，其中列1、列3和列2、列4分別對(duì)應(yīng)東部、中西部地區(qū)分樣本的回歸結(jié)果；列1～2的解釋變量為一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政收入總和的比值，列3～4更換為均衡性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比；模型采用基準(zhǔn)模型的IV分析，且均控制所有地級(jí)市控制變量，城市虛擬變量，并省略控制變量的估計(jì)系數(shù)。因而，在IV模型的檢驗(yàn)中，觀察過度識(shí)別檢驗(yàn)和Hausman內(nèi)生性檢驗(yàn)結(jié)果，顯示解釋變量均具有內(nèi)生性且工具變量均合格。

回歸結(jié)果顯示，在東部地區(qū)，一般性(或者均衡性)和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均有利于基本公共服務(wù)均等化；而在中西部地區(qū)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)則不顯著。首先，在列1、列3的東部地區(qū)回歸系數(shù)中，雖然一般性或者均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)不具有顯著性，但符號(hào)為正，且回歸結(jié)果大小同中西部地區(qū)相近；因而，也一定程度上表明一般性或者均衡性轉(zhuǎn)移支付的正向作用。其次，在列2、列4中中西部地區(qū)分組中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比的回歸結(jié)果遠(yuǎn)小于基準(zhǔn)結(jié)果；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在中西部的回歸結(jié)果與(趙建國(guó)等，2015)[14]結(jié)論相同，并將其歸因于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目繁多、使用效率低等特征(樓繼偉，2013)[24]。因而，一定程度上也表明西部地區(qū)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用不能做到“?？顚Ｓ谩?，因而是地方政府的公共支出行為也直接影響專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。

表6 轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的回歸結(jié)果(分樣本)

總之，IV模型的有效性檢驗(yàn)和回歸分析有力地論證和說明理論機(jī)制分析的結(jié)論，即一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的提高，有利于提高地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平，但是二者的運(yùn)行和執(zhí)行機(jī)制存在一定的差異性。在穩(wěn)健性分析中發(fā)現(xiàn)，均衡性轉(zhuǎn)移支付具有比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更高的均等化效果，且中西部地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不具有均等化效應(yīng)；上述結(jié)論可歸因于一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行和執(zhí)行機(jī)制，以及地方政府的支出行為，均衡性轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮了地方政府的信息優(yōu)勢(shì)和主動(dòng)性，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金雖然一定程度上具有更高的彈性和機(jī)動(dòng)性，也不能高效地“?？顚Ｓ谩薄＿M(jìn)而，實(shí)證結(jié)論與機(jī)制分析結(jié)論相吻合，進(jìn)一步闡釋我國(guó)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和政策的調(diào)整和改革。

五、結(jié)論

本文結(jié)合理論機(jī)制與實(shí)證分析，研究了地方政府的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比對(duì)該地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的影響；進(jìn)而從均等化效應(yīng)角度解釋和說明我國(guó)從2015年開始的一系列提高一般性轉(zhuǎn)移支付的政策改革。

結(jié)合文獻(xiàn)分析表明，提高一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，將提高該地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度，但是二者的運(yùn)行和執(zhí)行機(jī)制存在一定的差異性?；?000—2009年的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的IV模型分析，顯著地論證了上述結(jié)論，即發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付占比分別提高10%，該地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平將增加2%；且該經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不弱于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)；進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果則比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付高66%，而且，中西部地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不顯著，進(jìn)一步顯現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題和弊端。

基本公共服務(wù)均等化是以人為本理念的具體體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不僅有利于滿足人民對(duì)美好生活的向往，而且能夠通過向財(cái)政資源不足的地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力以提高財(cái)政資金的使用效率。根據(jù)本文的研究，為充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的作用，應(yīng)該做好以下兩點(diǎn)：第一，繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的占比，保障地方政府的財(cái)政投入。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有項(xiàng)目設(shè)置繁多、資金投入和分配不透明、資金使用效率較低等特點(diǎn)，并且與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目占比過多，因而與一般性尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付相比，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化效果要小。第二，要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為的影響，防止地方政府行為對(duì)轉(zhuǎn)移支付均等化效果的弱化。為此，應(yīng)在調(diào)整地方考核機(jī)制的基礎(chǔ)上完善轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用，推進(jìn)共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付改革，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)劃分、整合、調(diào)控中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，防止地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。第三，落實(shí)基層政府的轉(zhuǎn)移支付政策，保障和優(yōu)化基層政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和資金配置，監(jiān)督和抵制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的效率低下和扭曲的現(xiàn)象。