新時代科技治理現代化：內涵、問題與路徑

鄭翼　唐昆　李偉

摘要：隨著創(chuàng)新驅動經濟社會發(fā)展特征愈發(fā)明顯，科技治理日益成為國家治理的重要組成部分和關鍵支撐。當前我國科技治理仍存在著公眾等主體參與度及活力不足，對話協商機制欠缺，創(chuàng)新生態(tài)核心價值有待統(tǒng)一，創(chuàng)新風險預見防范體系缺失等問題。提出強化以公眾參與為特征的多主體參與機制、完善以對話協商為特征的系統(tǒng)協同機制、培育以價值共創(chuàng)為特征的創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展機制、構建以風險防范為特征的科技倫理體系等新時代科技治理現代化實現路徑。

關鍵詞：新時代；科技治理現代化

面對百年未有之大變局以及修歇底德陷阱疊加疫情共振下的經濟逆全球化局勢，中美大國博弈逐漸升級為兩國間科技博弈，搶占當前新一輪科技革命制高點者將成為下一個世界政治經濟秩序主導者。近年來，中國科技進步總量提升但結構性問題凸顯，芯片、光刻機等關鍵核心卡脖子技術尚未得到實質性突破。中國已進入新一輪經濟周期萌芽期以及破壞式創(chuàng)新的顛覆前夜，進入到最艱難的攻堅階段。然而我國現行的科技創(chuàng)新宏觀管理體制以及運行機制卻滯后于迅速變革的時代發(fā)展步伐，限制了顛覆式創(chuàng)新的發(fā)展需求，與當前迅猛發(fā)展和高度不確定性時代不相匹配。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，黨的十九屆五中全會進一步提出了堅持創(chuàng)新在我國現代化建設全局中的核心地位，完善國家創(chuàng)新體系。科技治理是國家治理體系的核心子系統(tǒng)，是公共治理理論在科技領域的延伸，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成和關鍵支撐，是大國崛起的關鍵所在。

一、科技治理內涵及特征

科技治理強調多元參與、民主協商和依法治理，是有效組織和協調國家創(chuàng)新體系中的各類主體價值和利益的制度和規(guī)則體系，核心在于科技治理體系和治理能力現代化建設，目標為引導科學家、工程專家、企業(yè)家、科技團體、社會公眾等科技創(chuàng)新主體依靠制度、法律法規(guī)和生態(tài)文化等要素，通過科技政策、產業(yè)政策和金融政策的疊加融合作用，優(yōu)化國家和全球科技資源配置，引領科技活動朝著“面向世界科技前沿、面向經濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康”方向突破，同時在大幅提升國家科技治理整體效能的同時平衡和防范風險。1971年，OECD發(fā)表題為《科學、增長與社會：新的方向》著名的布魯克斯報告，報告提出了科技發(fā)展應以經濟和社會發(fā)展為目標的新方向。現今，新冠肺炎疫情正深刻改變人類經濟和社會生活方式，數字經濟、人工智能以及生物醫(yī)藥等技術正加速開發(fā)演進，賦予了新時代科技治理的新內涵。新時代科技治理現代化包含了兩層基本內涵，一是科技治理效能最大化問題，即科技與經濟的對內關系，如何解決制約經濟高質量發(fā)展的“卡脖子”問題，更好驅動科技服務經濟發(fā)展；二是社會責任問題，即科技與社會發(fā)展的對外關系，如何在追求效率的同時防范可能影響人類社會發(fā)展的潛在風險，更好驅動科技服務經濟社會發(fā)展。其中，治理內部效能由科學治理、技術治理和創(chuàng)新治理三部分組成。三部分處于創(chuàng)新鏈的上、中、下游，分別聚焦知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和技術首次商業(yè)化。治理的外部社會責任，根據歐盟框架計劃，由社會中的科技、為了社會的科技和協同社會等科技治理社會責任組成。

科技治理是對科技管理的升維。新時代，隨著經濟社會發(fā)展的創(chuàng)新驅動特征進一步加深，科技管理向科技治理的轉變呈現出以下幾個趨勢：首先，宏觀治理取代微中觀管理?？萍脊芾韮H限于某一個局部范圍，聚焦科技項目等投入分配和科技成果等產出管理。科技治理將突破組織、行業(yè)以及地域的界限，聚焦生態(tài)型國家創(chuàng)新體系建設，從宏觀上統(tǒng)籌資源配置，實現總體提升和重點突破；其次，系統(tǒng)性取代碎片化?？萍脊芾矸謮K化管理，多部門、各階段分散獨立導致科技資源小散化配置，造成信息流動不充分、資源效率損耗，而科技治理則強調跨部門、跨組織、跨區(qū)域的系統(tǒng)和協同性，解決創(chuàng)新鏈前端和中后端割裂、低水平重復建設的情況；再次，多主體多層級取代單一性。傳統(tǒng)的科技管理重點對于科技資源和科技人才的管理，僅針對科技直接參與部門的管理，而科技治理則為涉及科學家、工程技術專家、企業(yè)家、風險投資家、金融機構和中介服務機構負責人乃至全社會公民的多主體跨層級治理；另外，生態(tài)型取代科層制。傳統(tǒng)科技管理以政府調撥分配創(chuàng)新資源的方法推進科技資源分配和科技成果產出，科技治理將政府作為科技和創(chuàng)新資源行政管理者角色轉變?yōu)閰f調人角色，同時要求政府在科技預見和關系國計民生科技創(chuàng)新等領域做好引領，發(fā)揮引領多主體參與協商，營造友好制度、機制和文化等科技生態(tài)環(huán)境作用；最后，科技倫理愈發(fā)受到重視，對于負責任的科技創(chuàng)新、科技向善等問題逐漸成為當前熱點問題。

二、新時代科技治理重點問題

（一）公眾等主體參與度及活力不足

科技治理的首要問題是參與主體的結構合理優(yōu)化。多元參與科技治理是國家創(chuàng)新體系構建的基本條件，多元參與可以激發(fā)更多力量參與到國家創(chuàng)新體系建設，提升科技治理的整體效能。我國國家創(chuàng)新體系主要由政府、科研院所、高校以及企業(yè)等組織成員參與，當前科技管理停留在針對有限范圍主體的一元管理，尚未提升到多主體參與的多元治理。首先，科學、技術和創(chuàng)新主要研發(fā)和管理人員是科技治理的重點。科技治理的三大組成部分科學、技術和創(chuàng)新治理分別對應著國家創(chuàng)新體系下的知識創(chuàng)新體系、技術創(chuàng)新體系以及產業(yè)化體系?？茖W治理的主體對象是科學家，客體載體主要為科研院所、高校以及較少部分新興產業(yè)頭部企業(yè)，主要職責為對世界的演化和發(fā)展規(guī)律進行探索和發(fā)現。技術治理的主體對象是工程技術專家，客體載體主要為企業(yè)研發(fā)機構和校企聯合研發(fā)機構等，主要職責為技術的開發(fā)和創(chuàng)造。創(chuàng)新治理的主體對象是企業(yè)家，客體載體是企業(yè)和社會風投資本，主要職責為發(fā)掘科學和技術的潛在商業(yè)價值，實現技術首次商業(yè)化。其次，政府、中介機構等機構主體是治理的關鍵。政府是科技創(chuàng)新的主導力量，政府通過科技和產業(yè)政策調動和優(yōu)化國家和社會資源配置，加上第三方金融、評估、科普、中介服務機構工作人員等構成了我國國家創(chuàng)新體系的現行組成人員。另外，公民及公民社會是一個新的主體治理重要方向，全民關注和參與創(chuàng)新是發(fā)達經濟體科技發(fā)展的高階特征。全體社會公民、社區(qū)組織、專業(yè)協會、科技創(chuàng)新類非政府組織等均為豐富國家創(chuàng)新體系，完善創(chuàng)新生態(tài)的重要主體。

當前多主體參與國家創(chuàng)新體系建設存在著以下主要問題：一是我國國家創(chuàng)新體系建設的公眾主體參與缺失。隨著科技之于國家經濟社會發(fā)展作用的進一步加深，公民及公民社會參與將成為國家創(chuàng)新體系可持續(xù)發(fā)展和深度運轉的重要動能。我國經濟社會發(fā)展至總量過百萬億，人均GDP超萬億階段，全社會具備基本科學素質公民數量增速進入快車道，但比重還較低，參與國家創(chuàng)新體系運轉的公民數量還較少，創(chuàng)新金字塔底部缺失；二是公民社會參與不足?？萍肌⒐こ毯彤a業(yè)類專業(yè)協會、社區(qū)社團等非政府組織的參與將對國家和區(qū)域創(chuàng)新體系建設帶來專業(yè)上的極大支撐，當前我國尚未發(fā)揮好以上組織的第三方評價和科普工作等作用，尚未實現社團全面參與提升政府科學行政決策。當前除了中國科協等組織參與相對活躍外，其余主體參與和支撐力度不足，沒有真正將政府從既是裁判員又是運動員的尷尬位置上解放出來，不利于創(chuàng)新效能提升；三是主體力量活力不足。科學、技術和產業(yè)界各類科技人才是科技創(chuàng)新的主體力量。創(chuàng)新驅動政策實施以來，各類科技人才總量較快提升但活力釋放不足，自主創(chuàng)新、原始創(chuàng)新以及關鍵核心技術突破均未達預期，同時還存在著一些如高層次人才缺乏等的結構性問題未得到解決。

（二）對話協商機制欠缺

科技治理的核心問題是協商對話下的治理效能的提升。政府、科學界、技術界、產業(yè)界以及社會公眾能平等、民主地發(fā)表意見、參與決策、共享成果等協商機制的構建將會大大提升國家創(chuàng)新體系運行效率。當前我國國家創(chuàng)新體系建設與運行由政府主導，通過政府推行的科技及產業(yè)政策促進多主體間建立連接，融合科技、產業(yè)和中介服務等部門形成合作治理網絡，協同開展創(chuàng)新合作。

當前多主體之間主要以產學研合作為主要形式，通過公約、倡議、對話等方式開展平等有效溝通的機制構建略顯不足，民主協商機制尚未完全建立，主要表現為：一是多元化發(fā)聲機制尚未建立。在我國的國家創(chuàng)新體系呈現出較強的自上而下治理氛圍。來自公眾的聲音較弱，沒有形成全民對科學技術發(fā)展積極發(fā)言的局面。同時，科學家在國內創(chuàng)新驅動發(fā)展中享有一定的話語權，但在國際科學和技術發(fā)展論壇上，來自中國科學界的聲音還較弱，沒有形成相對的國際科學話語權。此外，盡管國內科學和技術界學術交流較為活躍，但來自年輕科學家和女性科學家的聲音較少。長尾創(chuàng)新力沒有得到關注和發(fā)掘，科學多元化發(fā)聲機制有待建立。二是對話溝通渠道有待拓寬。對話在平等主體之間展開，個體層面，工程技術專家與企業(yè)家通過產學研合作對話，而科學家與企業(yè)家直接對話較少；政府官員與企業(yè)家和經濟學家通過決策咨詢對話，但對基礎科學領域科學家直接對話較少；機構層面，政府與高校、科研院所通過政產學研活動對話，而政府與中介服務組織和社會民眾組織，高校、科研機構與中介組織和社會民眾組織的對話極少；民眾由于參與度較低，因此缺乏與其他各類主體的對話渠道。多主體間的信任、溝通、協商、協調等對話機制有待建立。三是創(chuàng)新子系統(tǒng)內部以及各子系統(tǒng)之間融合機制有待加強。國家創(chuàng)新體系由知識、技術、區(qū)域、軍民融合等子體系構成，各子系統(tǒng)內部以及子系統(tǒng)之間融合協調度較差。由于主體不完整和對話機制未建立等原因，科學、技術和產業(yè)脫節(jié)，科技經濟“兩張皮”矛盾至今沒有得到很好緩解。各類參與主體融合度不高的現象造成了創(chuàng)新鏈各段之間的銜接不暢，同時造成了創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈和資金鏈的耦合度不佳。

（三）創(chuàng)新生態(tài)核心價值有待統(tǒng)一

科技治理的根本問題是尋求價值共創(chuàng)的生態(tài)體系構建。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)具有全鏈條、競合性、共生性、共創(chuàng)性、復雜性和動態(tài)性特征，通過生態(tài)體系協調多主體價值沖突，建立正和的博弈創(chuàng)新生態(tài)演化，確?？萍紕?chuàng)新核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展力。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)演化是一個有機關聯、動態(tài)發(fā)展的組織現象，可視為基于核心價值主張的技術演化過程。原因在于最終產品與不同參與者提供的技術知識或物質資源之間產生了復雜的知識重新組合，并且這種由知識重新組合帶來的生態(tài)價值是由參與者在共同創(chuàng)新過程中產生，且遠遠大于每個生態(tài)參與者的單獨價值創(chuàng)造。

當前我國科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設初步框架搭建，演化過程中的價值共創(chuàng)目標性尚有分歧，創(chuàng)新主體對生態(tài)治理意識不強，創(chuàng)新子系統(tǒng)未充分鏈接融合，生態(tài)系統(tǒng)應有的競合與共生共創(chuàng)特性尚未凸顯等問題，主要表現為：一是生態(tài)思維缺乏?？萍紕?chuàng)新體系要求多主體間具有競合、共生共創(chuàng)等相互聯系和依賴關系特征，通過相互之間的競爭與合作，共同創(chuàng)造新價值。當前多主體之間的合作、依賴，共創(chuàng)價值的生態(tài)思維尚未建立。二是生態(tài)價值未明確。從創(chuàng)新鏈的角度看，知識創(chuàng)新系統(tǒng)、技術創(chuàng)新體系、產業(yè)創(chuàng)新體系和科技服務創(chuàng)新體系等各子系統(tǒng)價值目標不一致，高校科研院所創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、企業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)、金融創(chuàng)新系統(tǒng)和政府創(chuàng)新政策系統(tǒng)等在價值層面尚未明確并形成融合合力。三是生態(tài)連接度不足。從國家戰(zhàn)略角度看，戰(zhàn)略性新興產業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)、軍民融合創(chuàng)新系統(tǒng)連接不緊密。從全國科技創(chuàng)新發(fā)展階段來看，絕對優(yōu)勢區(qū)域創(chuàng)新體系、比較優(yōu)勢區(qū)域創(chuàng)新體系以及欠發(fā)達區(qū)域創(chuàng)新體系融合不足。從可持續(xù)發(fā)展角度看，人文社科創(chuàng)新體系、基礎學科創(chuàng)新體系和應用學科創(chuàng)新體系互相支撐不足，交叉融合學科創(chuàng)新體系尚未建立。此外，從保障發(fā)展角度看，組織體系、制度體系和文化體系協同保障不足。

（四）創(chuàng)新風險預見防范體系缺失

科技治理的底線問題是效能提升驅動下的風險預見與防控的倫理體系布局和實施?？萍紓惱硎且粋€從倡導學術道德為主，到同時倡導學術道德和人本道德、并以人本道德為歸宿的發(fā)展過程，呈現了科研主體和行為主體的道德規(guī)范向度，科技本身的倫理價值向度和科技負面效應的對策向度等三個向度內涵。風險預見防范體系的關鍵核心是在堅持效率驅動的前提下實現人的利益最大化，即有效協調“以追求經濟效益為中心”和“以人的發(fā)展為中心”的價值統(tǒng)一。

新時代生物醫(yī)藥、人工智能和信息技術快速發(fā)展，社會責任也愈發(fā)重大。風險預見與防范存在著范圍界定不明確，風險與效益不能很好平衡，疊加疫情沖擊的新時代，人與自我以及社會的矛盾不斷加劇。一是科技風險預見與防范的范圍界定尚有爭議。廣義認為風險來源于科技開發(fā)和應用兩個方面，應用的風險不低于開發(fā)的風險，科技應用屬于科技倫理管控的范疇。狹義認為“負面效應”不是科學造成的，而是科學的應用造成的。科學沒有禁區(qū)，科學的應用應有禁區(qū)。二是科技風險與科技效益尚未有很好的平衡。一方面創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略以及新常態(tài)下的高質量發(fā)展對技術創(chuàng)新寄予了很高期望，解決了“卡脖子”技術問題就能從根本上解決中美貿易摩擦難題；另一方面，新時代以及疫情驅動下的生物醫(yī)藥、人工智能和信息技術都具有高度的風險性。效率和責任產生了不小沖突，中國科協2015年科技工作者科研倫理意識全國調查顯示，30.3%的科技工作者認為強調科研倫理會限制科研自由和科學發(fā)展。三是人與自然矛盾緩解下的人與自我以及人與社會矛盾的不斷加深。生物技術、基因編譯技術以及信息技術等技術的科技倫理風險與日俱增。

三、新時代科技治理現代化實現路徑

（一）強化以公眾參與為特征的多主體參與機制

構建更加公開、透明、開放的國家創(chuàng)新體系。一是吸收社會公眾主體融合參與更高效率、更負責任的科技創(chuàng)新。打破社會公眾局外人局面，開放吸收民眾和更多社會公益組織參與新時代國家創(chuàng)新體系高質量發(fā)展建設，促進傳統(tǒng)主體與社會公眾等主體有效融合。強化企業(yè)創(chuàng)新主體、政府預見引導主體、高校和科研院基礎研究領域重點支撐主體以及科技服務機構連接催化主體，與社會公眾廣泛參與主體的高度融合，拓寬民眾和社會公益組織參與國家創(chuàng)新體系建設的渠道，增強政策支持，在重點領域發(fā)揮好公益專業(yè)組織參與建設力量，預防技術鎖定與技術官僚；二是搭建公眾學習平臺。搭建公眾參與國家科技創(chuàng)新體系建設的學習和討論平臺，通過社會學習以及開放與民主的社會對話，調和科技決策與社會爭議，重塑政府、專家學者、公民團體以及公眾之間的溝通和信任渠道，建構伙伴關系。通過開放性問題設置和討論，激發(fā)民眾參與，聽取民眾意見，營造全民重視并參與科技創(chuàng)新的社會氛圍，促進公眾實質性參與科技創(chuàng)新的過程和決策；三是激發(fā)包括公眾主體在內的多主體活力釋放。通過鼓勵公眾參與，開展趣味有效的科普活動等，提高公眾的科學素養(yǎng)，激發(fā)公眾參與國家創(chuàng)新體系建設的熱情。在全社會范圍內旗幟鮮明崇尚科學家和企業(yè)家精神，明確科學家和企業(yè)家價值，充分激發(fā)和釋放公眾、年輕學者、女性學者等長尾創(chuàng)新活力，在全社會范圍內儲備科學家和企業(yè)家后備力量。

（二）完善以民主協商為特征的系統(tǒng)協同機制

構建更加民主、法制、多主體協同尋求共識的國家創(chuàng)新體系。一是強化制度協同，推進弱勢群體平等話語權。構建有利于國家創(chuàng)新體系建設多主體參與民主協商的制度體系，將科技政策指導引導朝著系統(tǒng)化制度體系以及科技公共治理法制化方向轉變。建立公眾參與科技科學研究的通道，傾聽公眾的聲音，建立公眾問題導向機制，切實解決社會民眾需求，確?？茖W研究來源于生活和群眾。推翻論資排輩科技話語權傳統(tǒng)，打破唯帽子僵局，鼓勵年輕科學研究者和女性科學研究者平等參與對話，有效激發(fā)長尾創(chuàng)新力；二是強化協商共識，建立多主體對話平臺。充分調動和發(fā)揮多主體平等、民主地參與國家創(chuàng)新體系建設，最大可能地聽取各類主體的建議和意見，形成良性互動氛圍，增強在科技創(chuàng)新政策制定和落地等問題上的民主協商，提升多主體之間的行動一致性。同時，形成協同基礎上的重點突破。在基于民主協商基礎上，統(tǒng)一國家創(chuàng)新體系多主體民主意志，同步參與全球科技治理體系建設，集中重點資源，利用新型舉國體制在卡脖子等重大課題方面協同突破；三是科技政策民主化，抑制科技政策尋租。丹麥技術委員會在網頁上開展公民峰會、表決會議、咖啡討論會、國會聽證會等，英國《科學與社會》報告則確認了公眾參與形式可以至少包括協商、公民評審團、共識會議等。而荷蘭采取的“建設性科技評估”模式，則是在技術研發(fā)階段，就將公眾潛在用戶的意見納入進來。通過民主對話和協商，推進建立公開透明科技政策運行體系，抑制科技尋租行為的發(fā)生。

（三）培育以價值共創(chuàng)為特征的創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展機制

構建更加融合、高效、共生的生態(tài)型國家創(chuàng)新體系。一是培育內外部競合共生的生態(tài)思維。逐步轉軌為生態(tài)體系特征的國家創(chuàng)新體系建設，促進多主體共生、多主體與環(huán)境融合共創(chuàng)的包容性、多樣性、更加開放的生態(tài)思維的形成；二是建立核心價值明確的創(chuàng)新生態(tài)體系。生態(tài)領導者需要通過發(fā)現核心價值主張、開放生態(tài)系統(tǒng)邊界、平衡競爭與合作來使系統(tǒng)不斷發(fā)展演化過程，并強調了生態(tài)參與者與來自不同領域參與者之間的戰(zhàn)略相互依賴關系。糾正企業(yè)家短視和博弈價值思維，強化科學家回歸勇攀高峰的科學探索價值體系，建立政府官員可持續(xù)發(fā)展正確創(chuàng)新政績觀。轉變社會風尚，引導樹立顛覆性技術和卡脖子關鍵核心技術攻關的核心價值體系，以機制體制創(chuàng)新驅動生態(tài)競合效率提升，以逐步完善的政策與法律框架保障生態(tài)系統(tǒng)良好運轉；三是建立新時代生態(tài)連接。利用數字化手段，通過互聯網、大數據和人工智能等技術，打通知識、技術、區(qū)域、軍民融合和科技服務等創(chuàng)新體系邊界，探索建立去中心化、價值共創(chuàng)的新時代科技創(chuàng)新生態(tài)。

（四）構建以風險防范為特征的科技倫理體系

構建更具防范風險、負責任研究與創(chuàng)新的國家倫理體系。一是強化科技倫理治理組織體系建設。建立政府頂層主導，專業(yè)機構中層支撐，科技人員全面輻射，社會公眾參與決策的新時代科技倫理治理組織框架。新時代，我國將建立新型科技舉國體制，攻關重點科技項目，發(fā)揮政府主導作用，組建國家治理委員會，制定國家標準和規(guī)范，主導科技倫理治理。同時引導建立各領域專業(yè)委員會，針對不同技術進行專業(yè)指導；二是強化科技倫理治理制度體系設計。建立以《憲法》為根本保障、《刑法》《民法》《知識產權法》等法律法規(guī)為輔助體系，各專業(yè)委員會專業(yè)技術標準規(guī)范制定為補充的科技倫理制度體系。強化科技倫理治理制度體系設計，為科技人員的道德底線兜底。我國當前關于科技倫理的法制建設中，僅《涉及人的生物醫(yī)學研究倫理審查辦法》出臺于2016年，其他相關文件均出臺于20世紀 90 年代，現有的制度體系已很難適應科技發(fā)展的現實需要。應建立由中央治理領導小組牽頭，立法司法行政高效配合落實的從根本法、到專業(yè)法以及專門技術規(guī)范、標準的一整套完備制度體系；三是強化科技倫理治理監(jiān)管體系構建。建立國家、省市和機構多級聯動科技倫理治理監(jiān)管體系。加強科技倫理治理監(jiān)管體系全過程監(jiān)督管理，強化源頭科研人員的倫理意識，中端科技轉化的風險意識，以及應用過程中科技倫理規(guī)范和意識，做到特別強調應用監(jiān)管的全過程監(jiān)管。

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＊基金項目：國家社科基金重大項目“建設人才強國背景下激發(fā)科技人才創(chuàng)新活力研究”（21ZDA014）；江蘇高校哲學社會科學項目“社會信用體系下高?？蒲姓\信建設研究”（2020SJA0190）。

（作者單位：鄭翼，南京信息工程大學、中國社會科學院大學；唐昆，東南大學附屬中大醫(yī)院；李偉，南京信息工程大學）