農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理的常見問題及解決途徑

高春陽(yáng)

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽(yáng) 110032）

農(nóng)村土地承包制度是保障國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，是在長(zhǎng)期實(shí)踐中去蕪存菁，不斷優(yōu)化而總結(jié)出的生產(chǎn)模式。農(nóng)村土地承包具有極高的實(shí)踐價(jià)值，受到廣大農(nóng)民群體的歡迎、認(rèn)可。實(shí)施農(nóng)村土地承包制度，能從源頭保障農(nóng)民群體的利益，為新農(nóng)村的建設(shè)做好鋪墊，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村土地承包制度意義重大，但在工作實(shí)踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理依然存在一些常見問題。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理的常見問題

1.法治觀念欠缺

法治觀念欠缺是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理中最為常見的現(xiàn)狀，同時(shí)也是最大的弊端。

一方面是因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)證的四至登記不清，這種情況沒有及時(shí)反饋，沒有向村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出調(diào)解申請(qǐng)或者是到當(dāng)?shù)氐耐恋爻邪俨媒Y(jié)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。

另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程腳步加快，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力離開農(nóng)村而進(jìn)入城鎮(zhèn)。農(nóng)戶外出務(wù)工，家里的土地私自流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，由于沒有完善的書面土地流轉(zhuǎn)合同，同時(shí)也沒有在村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府留下備案，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)糾紛。當(dāng)農(nóng)戶外出務(wù)工回來后，往往發(fā)現(xiàn)自己流轉(zhuǎn)出去的土地已然變得面目全非。

為了更好地控制成本，提高耕作效率、管理效率，土地集中連片是十分必要的。但農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地時(shí)沒有對(duì)自家承包的土地進(jìn)行清晰登記，甚至連土地面積也模棱兩可。日長(zhǎng)月久，當(dāng)土地打亂連成一片后，已然無法還原出每家每戶承包土地的情況。

2.監(jiān)管力度不夠

眾所周知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理是十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖虑?，?yīng)加大監(jiān)管力度，及時(shí)開展檢查工作。然而，農(nóng)村地區(qū)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)管理的覆蓋力十分有限，監(jiān)管機(jī)制無法發(fā)揮出有效約束力。比如，農(nóng)戶之間換地經(jīng)營(yíng)是十分普遍的情況，出于交通、生產(chǎn)、水源等各方面條件的考量，不少農(nóng)戶會(huì)與他人進(jìn)行換地。換地初衷是為了便于種植，發(fā)展生產(chǎn)，但由于農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管力度不夠，換地后有些農(nóng)戶非法在他人的承包地上挖窯、建房，或者是建設(shè)其他構(gòu)筑物用于非農(nóng)生產(chǎn)。

因換地而引發(fā)的糾紛，一是農(nóng)戶本身法律意識(shí)淡薄，換地合同中沒有詳實(shí)明確雙方的權(quán)責(zé)，沒有就土地的使用途徑標(biāo)注清楚。二是反映出農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管力度不足，房屋、構(gòu)筑物等建設(shè)活動(dòng)，不是一日之功，難以短期內(nèi)所能完成，而之所以出現(xiàn)違法占用他人耕地的現(xiàn)象，主要有關(guān)部門人手不足，難以對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化、持續(xù)化的監(jiān)管。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理的解決途徑

1.加強(qiáng)宣傳力度

解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理中的常見問題，需循其本，從加強(qiáng)宣傳力度，提高農(nóng)村群眾的法律意識(shí)這一源頭處切入。

客觀來說，在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的年輕人群體很占比較低，且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，年輕人群體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的數(shù)量持續(xù)減少。廣大農(nóng)村地區(qū)，不少持有農(nóng)村戶口的年輕人，或者因?yàn)橥獬鰧W(xué)習(xí)、工作，或者是因?yàn)樽灾鲃?chuàng)業(yè)，或者是因?yàn)楦篙叧邪耐恋乇粐?guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如電力、天然氣等能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；供水管網(wǎng)、自來水廠等供排水設(shè)施建設(shè)；修路、建橋、航空等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及園林綠化、垃圾填埋等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，征用、征收了自家承包的土地，這樣一來，相當(dāng)一部分年輕人群體手里的可種土地大幅減少，因而也就選擇了外出務(wù)工?？梢哉f，無論是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)還是家庭農(nóng)場(chǎng)，都主要依賴于中老年農(nóng)民群體。由于這一群體年齡偏大，文化水平普遍較低，法律意識(shí)淡薄，雖然作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，卻存在分不清、理不順、不明白自己應(yīng)該享有的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不清楚個(gè)人應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，在客觀上增大了土地承包經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)問題的概率。反之，倘若農(nóng)民群體擁有一定的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，以法律捍衛(wèi)自己的權(quán)利，遵紀(jì)守法，就能極大減少土地承包經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)糾紛的情況。

為此，作為相關(guān)工作人員，在當(dāng)前的工作中，應(yīng)當(dāng)深入農(nóng)村，深入群體，以言簡(jiǎn)意賅、形象生動(dòng)的方式，積極開展宣傳活動(dòng)，確保農(nóng)民群眾知道相關(guān)的法律和政策。比如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的基本權(quán)利，就包括依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性，不能被任意剝奪。農(nóng)民群眾的承包地被違法占用、收回后，可以要求返還。權(quán)利與義務(wù)互為一體，農(nóng)民群眾享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的有關(guān)權(quán)利，自然也需要履行相應(yīng)的義務(wù)，如妥善使用承包的土地，不能進(jìn)行建窯、蓋房等掠奪性經(jīng)營(yíng)，按承包合同交付相應(yīng)的收益，確保地力，不棄耕拋荒等等。

2.完善流轉(zhuǎn)機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制高度發(fā)展的今天，農(nóng)村土地資源作為重要的生產(chǎn)資源，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。當(dāng)前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多人想回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，開啟規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以農(nóng)業(yè)為創(chuàng)業(yè)的重心。投資人、資本和技術(shù)涌入農(nóng)村，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變得頻繁和普遍，此時(shí)，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制是保障農(nóng)民群體利益，減少土地承包經(jīng)營(yíng)管理問題的必要舉措。

首先，根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》，確立了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”和農(nóng)村土地登記制度。三權(quán)分置指的是土地所有權(quán)，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地所有權(quán)歸村民集體所有，而不是歸個(gè)人。村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員才是個(gè)人，也就是農(nóng)戶。農(nóng)戶享受農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以，土地流轉(zhuǎn)指的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而且流轉(zhuǎn)以后，受讓人也即是農(nóng)戶，同時(shí)也可以獲得保障權(quán)力?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地最長(zhǎng)承包期為30年，期滿后，可再延長(zhǎng)30年。草地最長(zhǎng)承包期限是20~50年，林地承包期為30~70年，特殊林木的林地承包期，在經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)承包期可以延長(zhǎng)。

其次，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，可從中總結(jié)出以下幾點(diǎn)：第一，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，并長(zhǎng)久不變。只要簽訂了合法的土地承包經(jīng)營(yíng)合同，就具備穩(wěn)定性。承包期內(nèi)，任何人都沒有權(quán)利對(duì)合法承包的土地強(qiáng)行收回。如果有類似強(qiáng)行收回的做法，土地承包經(jīng)營(yíng)人可以直接向有關(guān)部門舉報(bào)或者向法院提出訴訟。第二，土地是否流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)人自己說了算。在有的地方，農(nóng)戶認(rèn)為“少數(shù)服從多數(shù)”，村里可以把大家的土地直接統(tǒng)一的租出去，給自己租金就行了，不用經(jīng)過大家同意。現(xiàn)在，《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)過承包人同意，而且要和大家簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，才算生效成立，不得強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。第三，鼓勵(lì)大家出租閑置土地進(jìn)行規(guī)?；N植，放開土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，大家可以采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)土地。比如，可以把自己的土地租給大型農(nóng)場(chǎng)主或種植戶，通過收租金或入股分紅的方式來獲取收益。

3.及時(shí)開展檢查

因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)節(jié)解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解，或者協(xié)商、調(diào)解不成立的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。任何組織和個(gè)人侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。及時(shí)開展檢查工作，并不定期進(jìn)行檢查，才能更好的維護(hù)農(nóng)民群體的切身利益。

檢查重點(diǎn)從以下方面展開：干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；違反農(nóng)村土地承包法規(guī)定收回、調(diào)整承包地；強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由，收回承包度搞招標(biāo)承包；將承包地收回抵頂欠款；剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；其他侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。

承包合同中，違背承包方意愿或者違反法律、行政法規(guī)有關(guān)不得收回、調(diào)整承包地等強(qiáng)制性規(guī)定的約定無效，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)，或履行義務(wù)不符合約定的，應(yīng)依法承擔(dān)違約責(zé)任。任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，該互換、轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)無效。任何組織和個(gè)人擅自截留、扣繳土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、互換、轉(zhuǎn)讓或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益的，應(yīng)當(dāng)退還。

違反土地管理法規(guī)，非法征收、征用、占用土地，或者貪污、挪用土地征收及征用補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償?shù)蓉?zé)任。承包方、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府，有關(guān)主管部門依法予以處罰。承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求賠償由此造成的損失。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕、拋荒連續(xù)兩年以上，給土地造成嚴(yán)重?fù)p害，或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害，應(yīng)當(dāng)予以賠償。

4.創(chuàng)新管理方法

扶貧濟(jì)困，鄉(xiāng)村振興，引導(dǎo)小農(nóng)走上現(xiàn)代化發(fā)展軌道，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理工作的重點(diǎn)。

一是將重點(diǎn)放在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面。利益當(dāng)前，許多人都會(huì)迷失自我，而土地流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)戶的切身利益卻難以得到保障?，F(xiàn)實(shí)生活中，有的農(nóng)村將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但沒有經(jīng)過村民委員會(huì)組織的公開招投標(biāo)，對(duì)投資人和投資企業(yè)的實(shí)際情況知之甚少。這樣一來，一些投資者雖然極具冒險(xiǎn)精神，敢闖敢拼，但受限于個(gè)人或企業(yè)的實(shí)力，在拿到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，卻未能履行對(duì)農(nóng)戶許下的承諾，未能執(zhí)行流轉(zhuǎn)合同中的相應(yīng)條例。比如說，投資者流轉(zhuǎn)了農(nóng)村上百畝土地用于種植辣椒，規(guī)?；a(chǎn)的同時(shí)，吸納了農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力，一舉兩得。但是，雖然進(jìn)行了規(guī)?；a(chǎn)，可企業(yè)對(duì)市場(chǎng)行情的把握，對(duì)生產(chǎn)方式的革新，以及對(duì)銷售環(huán)節(jié)的保障都沒有做到位。這種情況下，一旦遭遇惡劣天氣，如持續(xù)不斷的秋雨，或者是遭遇蟲害，又或者是銷路受阻等，都會(huì)導(dǎo)致企業(yè)沒有收益，血本無歸，一蹶不振。從農(nóng)戶的角度出發(fā)，農(nóng)戶也知道企業(yè)沒有盈利，企業(yè)管理者承諾第二年一起補(bǔ)償農(nóng)戶。那么，擺在眼前的問題是，是否還要繼續(xù)土地流轉(zhuǎn)？對(duì)于農(nóng)村不富裕的家庭來說，土地生產(chǎn)是生活來源的基礎(chǔ)保障，而土地流轉(zhuǎn)后顆粒無收，這對(duì)農(nóng)戶造成的影響不可小覷。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理，創(chuàng)新管理機(jī)制，需要從自我做起。作為工作人員，應(yīng)保持清醒的頭腦，對(duì)農(nóng)村的土地質(zhì)量，地力情況，水利條件，交通狀況，市場(chǎng)動(dòng)態(tài)等，均應(yīng)該深入了解。做到統(tǒng)籌兼顧，知己知彼，才能減少盲目且沖動(dòng)的行為，保障農(nóng)戶的利益。

二是要激活農(nóng)村的資源要素，引領(lǐng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、生態(tài)農(nóng)場(chǎng)等，加強(qiáng)綠色農(nóng)業(yè)科技宣傳，提高農(nóng)戶的種植熱情。

三、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理有著必然的聯(lián)系。做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理工作，切實(shí)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的常見問題。農(nóng)戶法治觀念淡薄，文化水平不高，農(nóng)村地區(qū)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)管力度不足，以及隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村土地承包缺乏年輕人群體等問題，亟待解決。具體工作中，應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，深入農(nóng)村和農(nóng)民群眾中，宣傳相關(guān)的法律法律，為農(nóng)戶講解政策，提升農(nóng)戶的法律意識(shí)。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障農(nóng)民切身利益。及時(shí)開展檢查工作，核對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同，政府做好備案工作。創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理的方法，優(yōu)化配置農(nóng)村資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。