農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛實(shí)地化解策略探析
——以山東省萊州市農(nóng)村調(diào)研為例

邵彥敏， 趙業(yè)程， 戰(zhàn) 戈

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130012 )

一、 研究背景

伴隨我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及一系列惠農(nóng)政策的持續(xù)出臺(tái)，農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益大幅提升，土地資本化也將成為日后農(nóng)村發(fā)展的破局點(diǎn)所在。黨的十九大報(bào)告中明確指出“完善承包地‘三權(quán)分置’制度”，“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》對“三權(quán)分置”進(jìn)行立法確認(rèn)， 2021年1月1日正式施行的《民法典》和3月1日起正式實(shí)施的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》更是為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有力的制度保障。截至目前，我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作已基本完成，約有15億畝承包地確權(quán)到戶[1]，為土地流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)在于鞏固農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、優(yōu)化調(diào)配農(nóng)業(yè)資源，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)給廣大農(nóng)民帶來收入的同時(shí)，也圍繞土地價(jià)值的利益分配衍生出相應(yīng)的矛盾糾紛。土地作為農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)戶獲取經(jīng)濟(jì)來源的重要資源，一旦產(chǎn)生糾紛問題無法及時(shí)有效處理，極易造成民事糾紛、行政糾紛，甚至引發(fā)更為嚴(yán)重的糾紛問題。如何合理化解當(dāng)下面臨的土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益，建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛有效化解機(jī)制，是亟待破解的重要課題。

總體來看，不同學(xué)科門類針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決對策各有側(cè)重，但建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛的多元化解機(jī)制在學(xué)界已基本達(dá)成共識。法學(xué)主要強(qiáng)調(diào)法制體系的鞏固完善、方法適用，通過對司法裁決數(shù)據(jù)的研判與分析對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行類型化的構(gòu)建，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)糾紛化解步入法治化、制度化軌道[2]；強(qiáng)化司法治理的功效運(yùn)用，架構(gòu)土地流轉(zhuǎn)糾紛獨(dú)立認(rèn)識體系，全面合理地解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛[3]；規(guī)范訴訟和非訴訟糾紛解決方式，明晰糾紛化解機(jī)制的基本原則，建立多元化解糾體系[4]。社會(huì)學(xué)的關(guān)注重點(diǎn)則在于村莊社會(huì)秩序的規(guī)范和社會(huì)關(guān)系的疏導(dǎo)，主張優(yōu)化政府治理技術(shù)方式，積極構(gòu)建合作共治平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從壓制治理向間接疏導(dǎo)的化解機(jī)制轉(zhuǎn)變[5]；強(qiáng)調(diào)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自治組織、農(nóng)戶三個(gè)維度來處理土地流轉(zhuǎn)帶來的相應(yīng)問題，建立多元糾紛矛盾化解機(jī)制[6]。但由于我國農(nóng)村地廣物博，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及不同歷史階段的土地流轉(zhuǎn)制度背景均存在諸多差異，土地流轉(zhuǎn)糾紛實(shí)地化解面臨地域性、歷史性的問題，因此有必要對農(nóng)村具體地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行實(shí)證研究，建立健全常研常新的糾紛實(shí)地化解機(jī)制。以山東省萊州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)研為實(shí)例，探析時(shí)下土地流轉(zhuǎn)糾紛現(xiàn)狀，完善村莊土地流轉(zhuǎn)糾紛的實(shí)地化解策略，目的是為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛處理提供相應(yīng)參考借鑒。

二、 萊州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況及糾紛特點(diǎn)

萊州市位于山東省東北部，連續(xù)多年入圍全國百強(qiáng)縣市，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展水平位居山東各縣市前列，農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移造成土地資源有待重新整合利用。自改革開放以來，萊州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：一是在鄉(xiāng)土固本情結(jié)、農(nóng)村稅費(fèi)改革影響下，以替耕代種、田戶互換為主要流轉(zhuǎn)形式的自由發(fā)展期；二是在國家土地流轉(zhuǎn)鼓勵(lì)政策出臺(tái)形勢下，以出租、轉(zhuǎn)包、股份合作多種流轉(zhuǎn)形式結(jié)合的蓬勃發(fā)展期，三是以出租作為主要流轉(zhuǎn)形式、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社為流轉(zhuǎn)主體的穩(wěn)定發(fā)展期。近年來，山東省全省上下積極探求創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，萊州市17處鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道成立土地流轉(zhuǎn)中心，大力推動(dòng)“黨支部領(lǐng)辦合作社”，本著“依法自愿、合理有償”的工作原則，貫徹“因地制宜、妥善規(guī)范、逐步完善”的工作方法，深入推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務(wù)，充分發(fā)揮土地集約優(yōu)勢和綜合效應(yīng)。但土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的增大也導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛常態(tài)化，通過對其分析發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1. 糾紛類型呈現(xiàn)多樣化，表現(xiàn)形式多元

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛一定程度上是由于流轉(zhuǎn)雙方因?yàn)橥恋睾霞s的解除亦或是履行過程中涉及經(jīng)營權(quán)和費(fèi)用問題所引發(fā)而成。土地收益凸顯，當(dāng)下隨之而來的是各方利益的博弈和爭奪，其中萊州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛就牽涉土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)糾紛，承包地、承包期、承包費(fèi)糾紛，土地出租、土地賠償糾紛等各方面內(nèi)容。土地流轉(zhuǎn)糾紛頻繁發(fā)生的同時(shí)，糾紛類型呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展局勢。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，糾紛類型除了常見的土地收益提高后農(nóng)民要求提高流轉(zhuǎn)價(jià)款或者解除合同造成的土地流轉(zhuǎn)價(jià)款糾紛、受流轉(zhuǎn)方不能按約支付承包款引發(fā)訴訟帶來的流轉(zhuǎn)合同違約糾紛、農(nóng)村土地被征用或轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后釀成的征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛、流轉(zhuǎn)方式不明帶來的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛等之外，流轉(zhuǎn)方因受流轉(zhuǎn)方改變土地農(nóng)業(yè)用途要求解除合同造成的更改土地用途糾紛，流轉(zhuǎn)土地因他人侵權(quán)獲取賠償如何分配帶來的侵權(quán)賠償款分配糾紛，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等非家庭承包方式獲得承包經(jīng)營權(quán)在抵押過程中帶來的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押糾紛等也是糾紛的新類型。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城郊表現(xiàn)為征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)多表現(xiàn)為承包、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓合同糾紛。同時(shí)，常見的流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)爭端、非法無效流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)、村集體行政干預(yù)強(qiáng)行流轉(zhuǎn)以及機(jī)動(dòng)地和“四荒”地流轉(zhuǎn)問題等表現(xiàn)形式依然存在。

2. 糾紛群體性矛盾明顯，處理難度加大

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本就涉及群體眾多，流轉(zhuǎn)過程中既牽扯村民與村組、村干部與地方政府的干群關(guān)系，也涵蓋同一塊土地的多個(gè)承包人、承包戶以及相應(yīng)企業(yè)等多方利益主體。土地流轉(zhuǎn)糾紛參與主體關(guān)系復(fù)雜、涉面廣泛，其法律關(guān)系在涉及一般民事合同行為的同時(shí)，又涉及侵權(quán)行為甚至是行政行為，極易上升到激烈的群體性矛盾沖突，加劇問題的局勢演變和處理難度。近年來，由于國家土地流轉(zhuǎn)政策的推動(dòng)以及其他工商資本因素嵌入，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化態(tài)勢明顯的同時(shí)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)牽涉更廣、影響更大、參與人數(shù)更多。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)全市范圍內(nèi)群體性土地流轉(zhuǎn)訴訟在土地流轉(zhuǎn)糾紛中占據(jù)較大比重，一個(gè)糾紛案件少則幾戶多達(dá)幾十戶，或者存在少數(shù)人起訴、其他人密切關(guān)注訴訟結(jié)果而后決定自己是否起訴的狀況。雖然糾紛當(dāng)事人的表面構(gòu)成情況似乎并不復(fù)雜，但由于背后觀望人數(shù)眾多，此類糾紛問題的處理往往有較強(qiáng)的引導(dǎo)和規(guī)范作用，在某種程度上加大了糾紛的處理難度，處理過程務(wù)必要穩(wěn)妥認(rèn)真、慎之又慎。同時(shí)土地被農(nóng)戶視為賴以生存的最主要生產(chǎn)資料，土地流轉(zhuǎn)糾紛牽涉廣大農(nóng)民的切身利益，若糾紛當(dāng)事人不滿、對立情緒較為激動(dòng)，對調(diào)解工作極不配合，采用非法違規(guī)途徑甚至造成群體性事件，糾紛的實(shí)地化解難度也將進(jìn)一步加大。

3. 糾紛潛在問題較多，法律適用較難

一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛不同于一般的糾紛問題，書面憑證或是單純的文字依據(jù)往往難以查清案件事實(shí)，潛在歷史、人文、政治因素較為復(fù)雜。絕大部分糾紛處理需要實(shí)地勘測、現(xiàn)場摸排、調(diào)查走訪，由于時(shí)間推移、自然因素改變或是人為破壞爭議土地現(xiàn)場等問題，都會(huì)給糾紛處理帶來較大困難。二是化解土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，除了要正確保障農(nóng)民合法權(quán)益、發(fā)揮好基層自治組織效力以及維護(hù)基層政府公信力之外，更要注重集體利益與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)平衡，實(shí)現(xiàn)政治效果、律法效果以及社會(huì)效果的和諧統(tǒng)一。三是法律適用問題。 建國以來特別是改革開放后我國農(nóng)村土地制度的頻繁變動(dòng)也致使法律法規(guī)、政策安排缺乏連貫性，概念模糊、法律適用不一致造成糾紛觀點(diǎn)混亂、裁決難統(tǒng)一。另外在土地流轉(zhuǎn)中由于抵押、入股、土地信托等創(chuàng)新機(jī)制的應(yīng)用，涉及金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保等潛在問題，流轉(zhuǎn)新型模式在系統(tǒng)性、成熟性、穩(wěn)定性上較為欠缺，試點(diǎn)階段的法律依據(jù)尚不足，一旦發(fā)生糾紛，涉及問題將更復(fù)雜，加大糾紛的處理難度。

三、 萊州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛成因分析

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，萊州市農(nóng)村地區(qū)除收益分配不均引發(fā)糾紛爭端、流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)糾紛問題外，基層政府土地規(guī)模征用冒進(jìn)式推行、承租大戶經(jīng)營不善棄耕毀約、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不完善、土地流轉(zhuǎn)后續(xù)監(jiān)管不力等問題也誘發(fā)新形勢下的土地流轉(zhuǎn)糾紛，在損害部分農(nóng)民利益的同時(shí)嚴(yán)重影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展和社會(huì)和諧，成為農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)的發(fā)展障礙。為了妥善處理農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛問題，必須從其成因入手，探析問題產(chǎn)生的本質(zhì)根源。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的成因有很多，主要總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1. 土地資源價(jià)值提升，引發(fā)收益分配爭端

國家惠農(nóng)政策的大力推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模發(fā)展，使得土地資源的效益價(jià)值不斷提升，由此引發(fā)的土地利益之爭是土地流轉(zhuǎn)糾紛的實(shí)質(zhì)所在。[7]一方面農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不斷落實(shí)完善，土地資源收益不斷提高。2019年山東省農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中小麥補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為125元/畝，通過齊魯惠民“一本通”直接發(fā)放到戶，農(nóng)民土地收入不斷增加。同時(shí)，近年來萊州市借助城郊地理優(yōu)勢大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，近郊農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)保障功能、生態(tài)景觀功能和文化服務(wù)功能顯著增強(qiáng)，農(nóng)村土地綜合效益提升的同時(shí)糾紛矛盾增多。在此形勢下，出現(xiàn)棄耕的土地被人爭相耕種、已發(fā)包的土地被迫解約、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民返鄉(xiāng)承包等現(xiàn)象，來獲取更多利潤，導(dǎo)致大量流轉(zhuǎn)糾紛。另一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛和土地征收補(bǔ)償相伴而生，高額土地征收補(bǔ)償也帶來了利益分配爭端。在國家級引黃調(diào)水工程萊州市段經(jīng)由部分村莊、礦山開采征用農(nóng)村地段往往是土地流轉(zhuǎn)糾紛高發(fā)區(qū)域。高額的征地補(bǔ)償使得土地流轉(zhuǎn)人要求收回承包土地進(jìn)行利益重新分配，補(bǔ)償款分配過程中也極易引發(fā)一些列糾紛問題。

2. 流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識缺乏，管控機(jī)制不健全

培育新型經(jīng)營主體是推動(dòng)農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營、深化農(nóng)村改革的重要環(huán)節(jié)。近年來，國家大力扶持培育以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但規(guī)?；募薪?jīng)營面臨的往往是更高的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。首先，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有的弱質(zhì)性，較長的生產(chǎn)周期以及供給調(diào)節(jié)滯后于市場的機(jī)制，使其應(yīng)對自然災(zāi)害、抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。其次，規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地多用來發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后建設(shè)投資回收期較長、維護(hù)費(fèi)用較高、投入成本較大等問題，土地租金彈性的缺乏使得流轉(zhuǎn)運(yùn)營難度加大。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事方普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制不健全，在經(jīng)營主體的資質(zhì)實(shí)力、經(jīng)營項(xiàng)目以及資金規(guī)模等關(guān)鍵環(huán)節(jié)欠缺風(fēng)險(xiǎn)管理，造成土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)新隱患。一旦土地經(jīng)營不善難以為繼便會(huì)導(dǎo)致棄租毀約、退耕拋荒等后果，引發(fā)部分企業(yè)或個(gè)人退田毀約、農(nóng)民損失無法得到合理賠償、土地原貌無法恢復(fù)等一系列連鎖反應(yīng)。再者，工商資本在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的介入，資本逐利性帶來的土地用途改變，“非農(nóng)”“非糧”建設(shè)造成風(fēng)險(xiǎn)隱患擴(kuò)大化，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，損害農(nóng)民的切實(shí)利益，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也帶來了糾紛矛盾。

3. 基層組織錯(cuò)位，監(jiān)管力度較弱

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在組織方面部分地區(qū)為響應(yīng)國家推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的政策形勢，盲目追求土地流轉(zhuǎn)率，求快求大、冒進(jìn)推動(dòng)等現(xiàn)象多有出現(xiàn)。一是部分村委會(huì)干部在農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作中并沒有正確履責(zé)，重形式輕內(nèi)容，更有甚者做出在未征得村民同意的情況下強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地、擅自簽署流轉(zhuǎn)合同以及利用職權(quán)干涉流轉(zhuǎn)價(jià)格和期限等行為。二是由于部分村委會(huì)賬務(wù)不規(guī)范或承包手續(xù)的不完備，常出現(xiàn)賬外發(fā)包誘發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛，模糊管理造成多方矛盾的局面時(shí)有發(fā)生。不少村委會(huì)追求短期承包，同一地塊承包人時(shí)有時(shí)無，前后承包人的權(quán)屬矛盾也極易發(fā)生紛爭。在監(jiān)管方面，一是缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制，受人員安排和經(jīng)費(fèi)調(diào)撥的影響，土地流轉(zhuǎn)全面監(jiān)督不足的同時(shí)也未能充分利用好基層群眾監(jiān)督，存在土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督流于表面化的問題。二是對于土地流轉(zhuǎn)糾紛也沒有系統(tǒng)的協(xié)調(diào)處理程序，部分村干部在土地流轉(zhuǎn)糾紛化解中以人際關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏作為依據(jù)，表現(xiàn)出功利化傾向，使得協(xié)調(diào)結(jié)果有失公允，均為利益驅(qū)使下基層組織管理服務(wù)意識的嚴(yán)重失范，不能從基礎(chǔ)上根除流轉(zhuǎn)糾紛的同時(shí)也給基層組織的公信力帶來不良影響。

4. 流轉(zhuǎn)程序不合規(guī)范，糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

一方面，近年來萊州市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和流轉(zhuǎn)平臺(tái)不斷發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的建立推動(dòng)流轉(zhuǎn)程序總體合理化，但在流轉(zhuǎn)細(xì)節(jié)和具體步驟方面還有待提高。土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、無效仍是造成流轉(zhuǎn)糾紛的重要原因。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同條款內(nèi)容有的過于簡明，未能明確商定轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入雙方的權(quán)利義務(wù)以及農(nóng)地用途等細(xì)節(jié)；對于土地經(jīng)營維護(hù)、租金調(diào)整、違約補(bǔ)償?shù)燃?xì)節(jié)也存在約定不明的問題，使得各方的權(quán)、責(zé)、利未得到有效保障； “圖方便”“自己人”的鄉(xiāng)土觀念造成流轉(zhuǎn)時(shí)往往通過口頭性的臨時(shí)約定進(jìn)行轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，這些流轉(zhuǎn)行為都有失規(guī)范，也為日后引發(fā)矛盾糾紛埋下隱患。另一方面，盡管近年來萊州市基層政府成立專門負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營糾紛的仲裁工作機(jī)構(gòu)，但因推廣宣傳和能力配備的不足也造成一定程度上糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生時(shí)，村委會(huì)、基層政府、人民法院等組織缺乏高效聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，難以及時(shí)化解基層矛盾，導(dǎo)致糾紛事態(tài)嚴(yán)重化。

四、 萊州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛實(shí)地化解策略

萊州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生既牽涉國家政策、制度演變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀層面，也涉及基層治理、主體利益等微觀層面。近年來，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營主體的多元化構(gòu)成、經(jīng)營方式的多樣化變遷以及利益訴求的多極化發(fā)展，使得土地流轉(zhuǎn)糾紛日益呈現(xiàn)出復(fù)雜多發(fā)的態(tài)勢。針對萊州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況、糾紛特點(diǎn)以及主要成因分析，應(yīng)從法律完善、風(fēng)險(xiǎn)防范、市場監(jiān)管、多元化解等方面建立健全實(shí)地解糾策略。

1. 健全制度化利益表達(dá)機(jī)制，完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

土地流轉(zhuǎn)是利益分配的過程，土地流轉(zhuǎn)糾紛化解實(shí)質(zhì)是利益糾紛的化解。建立健全制度化利益表達(dá)機(jī)制是實(shí)地化解土地流轉(zhuǎn)糾紛的首要環(huán)節(jié)，建立完善的利益表達(dá)機(jī)制必須要在嚴(yán)格的制度保障下進(jìn)行。從制度層面規(guī)范糾紛主體的權(quán)利和義務(wù)，要完善土地流轉(zhuǎn)決策聽證制度和政務(wù)公開制度，確保不同利益群體獲得對稱性信息。加大利益表達(dá)渠道建設(shè)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)新媒體的積極作用，大力引導(dǎo)農(nóng)民采取合法、合理的方式表達(dá)自身利益訴求，特別是對于失地農(nóng)民以及農(nóng)村地區(qū)弱勢群體，支持、幫助其建立正常、規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，避免其因土地效益的波動(dòng)造成心理失衡引發(fā)矛盾糾紛。與此同時(shí)，完善的法律體系和政策制度是規(guī)范利益選擇的前提基礎(chǔ)。要強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)糾紛的法律建設(shè)，確保法律法規(guī)政策的一致性、連貫性，增強(qiáng)《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》和《土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律條文規(guī)定的統(tǒng)一性，降低因法規(guī)沖突帶來的糾紛化解難度。要致力于實(shí)現(xiàn)法規(guī)政策與村規(guī)民約的兼容性，糾紛的化解不僅要依循國家層面法律制度的指導(dǎo)，也受到鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度的約束，從根源上遏制土地流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生。

2. 嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；l(fā)展的同時(shí)，必須建立合法有序、合理有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立土地流轉(zhuǎn)事前評估與事后調(diào)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)步驟和環(huán)節(jié)。一是嚴(yán)格依據(jù)區(qū)位條件、土地狀況、經(jīng)濟(jì)水平以及勞動(dòng)力資源等因素制定本地區(qū)規(guī)模經(jīng)營的合理標(biāo)準(zhǔn)，建立土地流轉(zhuǎn)分級備案制度，防范流轉(zhuǎn)無序帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確保土地高效流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，降低土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生率。二是加強(qiáng)有關(guān)職能部門和基層組織的審核主體職責(zé)，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資質(zhì)經(jīng)驗(yàn)、信譽(yù)履歷等嚴(yán)格審查，通過引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)對經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行前期研判，做好土地流轉(zhuǎn)的前期審查、審批及相應(yīng)的備案工作。三是強(qiáng)力規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，在推動(dòng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本應(yīng)用的同時(shí)，要結(jié)合地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的不同形式編訂對應(yīng)的規(guī)范文本，在條款中對于流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)防范和退出程序進(jìn)行合理預(yù)設(shè)，以便糾紛發(fā)生后及時(shí)協(xié)商化解。四是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金或者土地租金提前預(yù)付制度，作為經(jīng)營不善后農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失的賠償金，降低土地流轉(zhuǎn)的市場風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，降低糾紛發(fā)生的可能性。[8]

3. 推動(dòng)市場化流轉(zhuǎn)體系架構(gòu)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理

未來土地流轉(zhuǎn)將更多由單戶的零散模式轉(zhuǎn)向規(guī)模流轉(zhuǎn)，必須加快健全規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，打造市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效管理機(jī)制。一是要積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，在縣市級打造土地流轉(zhuǎn)信息儲(chǔ)備庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)中心，充分利用微信、微博客戶端等新媒體形態(tài)，建立完善的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)信息登記、公告發(fā)布、價(jià)格預(yù)估、政策咨詢等專項(xiàng)業(yè)務(wù)，全面發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。二是創(chuàng)設(shè)完善土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，充分利用市場機(jī)制來全面服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地資源活力，同時(shí)在政策引導(dǎo)扶持下做好土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)備案管理工作。三是在推動(dòng)市場化流轉(zhuǎn)體系架構(gòu)的同時(shí)，要科學(xué)處置好市場和政府二者之間的關(guān)系，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理。政府要履行好市場監(jiān)管角色，嚴(yán)格規(guī)范工商資本介入土地流轉(zhuǎn)行為，尤其強(qiáng)化對于土地用途的監(jiān)管督查，防止“非糧化”現(xiàn)象發(fā)生，及時(shí)制止和處理土地流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為，為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)把好關(guān)，避免潛在的農(nóng)地流轉(zhuǎn)隱患，減少糾紛矛盾的生成。

4. 建立健全多元糾紛化解機(jī)制，提升糾紛實(shí)地化解效率

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛化解機(jī)制中，首先要確保農(nóng)戶的有效申訴和拓寬權(quán)益人的申訴渠道，切實(shí)保障農(nóng)民的合法話語權(quán)；其次要充分利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛基層調(diào)解在地理位置、信息服務(wù)等方面的優(yōu)勢，搭建涉農(nóng)糾紛多元化解平臺(tái)，降低糾紛化解成本，減少糾紛矛盾的負(fù)面影響；再者要完善層級調(diào)解模式，做到糾紛化解在訴前，簡繁分流，經(jīng)由村組、村委、政府調(diào)解無果后，繼而申請仲裁直至訴訟化解。同時(shí)也要建立健全各方協(xié)同合作應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)糾紛的多元化解機(jī)制，以人民法院為主導(dǎo)統(tǒng)籌建立流轉(zhuǎn)糾紛化解體制，整合利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、公安局、司法局等各類行政資源，搭建多元主體各盡其用的土地流轉(zhuǎn)解紛體系。增強(qiáng)信息化糾紛化解手段運(yùn)用，借助智慧法庭、網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心等互聯(lián)網(wǎng)新媒體技術(shù)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)糾紛訴訟程序的智慧化、數(shù)字化改進(jìn)，建立解紛大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，做到資源共享、信息融合，提高糾紛化解的時(shí)效性和便捷性。要大力加快建設(shè)糾紛解決人才隊(duì)伍，強(qiáng)化職業(yè)調(diào)解員能力的同時(shí)也要積極吸納教師、學(xué)者以及“五老”人員擴(kuò)充特約調(diào)解組織，打造多層次的解糾隊(duì)伍，提升糾紛的實(shí)地化解效率。

當(dāng)前我國正處于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面轉(zhuǎn)向全面推行鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展階段，土地資源是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的重要因素，土地流轉(zhuǎn)糾紛的化解更是關(guān)乎農(nóng)民的切身利益、農(nóng)業(yè)發(fā)展前景以及農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。妥善處理好土地流轉(zhuǎn)糾紛問題，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源管理、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)工作。在充分意識到土地流轉(zhuǎn)糾紛多發(fā)化、復(fù)雜化、多樣化趨勢的同時(shí)，探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)糾紛多元聯(lián)動(dòng)化解機(jī)制，才能持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。