唐 博

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海200042)

網(wǎng)絡(luò)空間的跨地域性、虛擬性、泛眾性等固有屬性，極大地改變了物理空間中的犯罪形態(tài)，使得犯罪對(duì)象、犯罪客體、犯罪手段、犯罪工具、行為方式等犯罪構(gòu)成要素具有了質(zhì)的變更，也即傳統(tǒng)犯罪的網(wǎng)絡(luò)異化現(xiàn)象[1]。網(wǎng)絡(luò)犯罪日益呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化、鏈條化的趨勢(shì)(1)根據(jù)2019年11月22日最高人民法院發(fā)布的司法大數(shù)據(jù)專題報(bào)告之網(wǎng)絡(luò)犯罪的特點(diǎn)和趨勢(shì)顯示：2016年到2018年，網(wǎng)絡(luò)犯罪案件已審結(jié)4.8萬(wàn)余件，案件量及在全部刑事案件總量中的占比均呈逐年上升趨勢(shì)，2018年案件量顯著增加，同比增幅為50.91%。平均每件網(wǎng)絡(luò)犯罪案件涉及2.73名被告，超四成網(wǎng)絡(luò)犯罪案件為兩人及以上團(tuán)伙犯罪。，同時(shí)表現(xiàn)出由國(guó)內(nèi)犯罪不斷向跨境犯罪發(fā)展的勢(shì)頭，嚴(yán)重影響了我國(guó)及周邊地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)安全。無(wú)論是刑法還是刑訴法都面臨著從治理傳統(tǒng)犯罪到應(yīng)對(duì)新型網(wǎng)絡(luò)犯罪的重大轉(zhuǎn)型任務(wù)，囿于我國(guó)現(xiàn)有的訴訟程序規(guī)定仍然是依據(jù)傳統(tǒng)犯罪特點(diǎn)所制定，且在管轄方面相關(guān)制度尚不完善，導(dǎo)致傳統(tǒng)的地域管轄和審判管轄制度在網(wǎng)絡(luò)犯罪時(shí)代出現(xiàn)了很大程度的“水土不服”，管轄問(wèn)題的解決已成為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪訴訟程序問(wèn)題的首要任務(wù)，因此下面對(duì)相關(guān)管轄爭(zhēng)議略述己見(jiàn)，以期對(duì)問(wèn)題的解決有所裨益。

一、網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄的突出問(wèn)題

(一)傳統(tǒng)管轄模式的失靈與低效

最高司法機(jī)關(guān)自2010年以來(lái)接連出臺(tái)了數(shù)部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)犯罪司法解釋和案件辦理規(guī)定，目前主要有六個(gè)法律文件明確涉及網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄問(wèn)題(2)分別是：(1)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的解釋》(簡(jiǎn)稱《刑訴法解釋》)；(2)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《公安部規(guī)定》)；(3)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見(jiàn)》；(4)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《辦理網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪案件意見(jiàn)》)；(5)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見(jiàn)》)；(6)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部辦理跨境賭博犯罪案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《辦理跨境賭博犯罪案件意見(jiàn)》)。，然而由于網(wǎng)絡(luò)犯罪不同于傳統(tǒng)犯罪的跨地域性和非接觸性，依據(jù)現(xiàn)有管轄規(guī)定辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件時(shí)常面臨法律適用競(jìng)合或法律依據(jù)不足的窘境，造成以犯罪地為主的管轄模式屢屢失靈?！缎淌略V訟法》第24條雖然明確了我國(guó)以犯罪地管轄為主、犯罪嫌疑人居住地管轄為輔的管轄原則，《刑訴法解釋》第2條、《公安部規(guī)定》第16條以及《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見(jiàn)》第2條的列舉式管轄卻導(dǎo)致了嚴(yán)重的問(wèn)題。

首先，管轄權(quán)競(jìng)合嚴(yán)重。雖然“犯罪行為發(fā)生地和結(jié)果地”填補(bǔ)了網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄地的遺漏，但如此之多的管轄地反而帶來(lái)了管轄權(quán)競(jìng)合問(wèn)題。而借助網(wǎng)絡(luò)工具或者在網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)施的犯罪行為幾乎不受空間限制，行為地點(diǎn)帶有極大的不確定性，僅僅依靠擴(kuò)大犯罪地只會(huì)使得管轄權(quán)愈發(fā)模糊，競(jìng)合問(wèn)題更加嚴(yán)重，同時(shí)也造成了司法資源的極大浪費(fèi)。數(shù)個(gè)擁有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)互相之間與案件的關(guān)聯(lián)程度不盡相同，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器所在地以及網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)者所在地的公安機(jī)關(guān)與案件的聯(lián)系強(qiáng)度就遠(yuǎn)不如犯罪地公安機(jī)關(guān)，“沾邊就管”不利于收集證據(jù)并及時(shí)抓捕，這極大降低了偵查效率，阻礙了對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪團(tuán)體的高效打擊。

其次，盡管《公安部規(guī)定》和《刑訴法解釋》規(guī)定了“最初受理地”原則和“主要犯罪地”原則，但網(wǎng)絡(luò)犯罪的主要犯罪地和最初受理地往往極難認(rèn)定。不論是涉眾型網(wǎng)絡(luò)犯罪或是鏈條型上下游犯罪，公安機(jī)關(guān)在偵查過(guò)程中時(shí)常會(huì)發(fā)現(xiàn)自己的所在地并不是犯罪組織主要的活動(dòng)地點(diǎn)，與該案件的聯(lián)系只是存在個(gè)別的被害人，造成管轄權(quán)存疑。而且當(dāng)存在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)設(shè)備地、被害人所在地等多個(gè)管轄地時(shí)，此時(shí)究竟確定何者為主要犯罪地尚無(wú)法律作出明確規(guī)定，在實(shí)踐中也未能形成統(tǒng)一意見(jiàn)。即使單純適用最初受理地原則，通常也難以準(zhǔn)確認(rèn)定各個(gè)機(jī)關(guān)接警立案的時(shí)間，不利于提升訴訟效率和集中力量偵查。

(二)指定管轄制度的混亂和失范

1.指定管轄具體規(guī)范的缺失

指定管轄缺乏明確的程序規(guī)定，報(bào)告和決策程序隨意性較大。盡管《公安部規(guī)定》第22條第一款規(guī)定：“對(duì)管轄不明確或者有爭(zhēng)議的刑事案件，可以由有關(guān)公安機(jī)關(guān)協(xié)商。協(xié)商不成的，由共同的上級(jí)公安機(jī)關(guān)指定管轄。對(duì)情況特殊的刑事案件，可以由共同的上級(jí)公安機(jī)關(guān)指定管轄?！薄掇k理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見(jiàn)》明確指出指定管轄的基本原則是“有利于查清犯罪事實(shí)、有利于訴訟”，但具體規(guī)范建設(shè)仍然不完善。

第一，基本原則過(guò)于模糊。兩個(gè)“有利于”不足以指導(dǎo)上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄裁決，上級(jí)公安機(jī)關(guān)的決策程序表現(xiàn)出不透明、不公開(kāi)的明顯特征，行政化色彩極其濃厚。在司法實(shí)踐中上級(jí)公安機(jī)關(guān)一般根據(jù)下級(jí)機(jī)關(guān)偵辦網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的能力、經(jīng)驗(yàn)及其技術(shù)手段的豐富程度決定具體的管轄機(jī)關(guān)，一旦遭遇跨省、跨國(guó)等特殊和重大刑事案件則很難保證指定科學(xué)有效。比如2014年徐州“5·28”跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)賭博案(3)http://news.cpd.com.cn/n3559/c26248627/content.html，2021年 2月15日訪問(wèn)。，犯罪行為人在國(guó)外架設(shè)服務(wù)器和終端設(shè)備向國(guó)內(nèi)被害人提供賭博服務(wù)，主要辦案機(jī)關(guān)、證據(jù)收集地、人員抓捕地集中在南方各省份，但公安部指定江蘇省徐州市公安局偵查；再比如徐玉玉案中，受害人以及犯罪行為地、犯罪結(jié)果地也是主要集中在南方，但由于當(dāng)事人徐玉玉的死亡引發(fā)巨大輿論關(guān)注，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)最終成為偵辦此案的主要力量。由于在取證、抓捕等方面面臨的巨大困難，致使該案的偵辦進(jìn)度始終不如人意，嚴(yán)重影響了辦案效率。

第二，指定管轄的內(nèi)部性阻礙了當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使。司法機(jī)關(guān)指定管轄程序并不對(duì)外公開(kāi)，基本屬于內(nèi)部的行政指令，而《刑事訴訟法》以及司法解釋也并沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人可以對(duì)來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)的指定管轄提出異議，現(xiàn)行法律沒(méi)有設(shè)計(jì)任何保障雙方當(dāng)事人的程序權(quán)益的正當(dāng)途徑。同時(shí)，即便指定主要犯罪地的公安機(jī)關(guān)管轄，仍然會(huì)遇到眾多受害人無(wú)法及時(shí)主張權(quán)利和無(wú)法被納入案件的情況，遍及全國(guó)的被害人應(yīng)訴、出庭、舉證存在諸多不便，嚴(yán)重阻礙著被害人行使訴訟權(quán)利。

2.公檢法機(jī)關(guān)重復(fù)指定管轄

公檢法機(jī)關(guān)的指定管轄主要分為兩種情況。一種是跨省重大案件需要公安部會(huì)商兩高后指定某地機(jī)關(guān)啟動(dòng)追訴程序，如《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見(jiàn)》第6條和《辦理網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪案件意見(jiàn)》第4條的規(guī)定。但“在實(shí)踐中，公檢法三機(jī)關(guān)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的管轄問(wèn)題有時(shí)會(huì)意見(jiàn)不一，甚至?xí)霈F(xiàn)互不承認(rèn)彼此指定管轄的法律效力”[2]。重大疑難案件通常牽涉人員極多，異地抓捕頻繁，證據(jù)收集固定十分困難，追繳贓款贓物的任務(wù)繁重，偵查持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，由高層級(jí)的司法機(jī)關(guān)互相協(xié)商辦理本身并無(wú)不妥，但缺少相應(yīng)的長(zhǎng)效溝通機(jī)制，管轄決定常常科學(xué)性不足，影響了追訴程序的順利開(kāi)展。

另一種是上級(jí)公安機(jī)關(guān)指定管轄，移送審查起訴后該地檢察院、法院再次指定管轄。根據(jù)《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見(jiàn)》第8條規(guī)定，偵查與審查起訴、審判可能存在多次指定管轄，檢法機(jī)關(guān)常常借指定管轄重新計(jì)算羈押期限回避超期羈押的風(fēng)險(xiǎn)。司法機(jī)關(guān)之間因移送程度繁瑣造成的延宕，無(wú)形中延長(zhǎng)了犯罪嫌疑人的羈押時(shí)間。因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有規(guī)定犯罪嫌疑人的具體救濟(jì)手段和司法化的救濟(jì)程序，也未允許律師深度介入(4)盡管《辦理網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪案件意見(jiàn)》第4條規(guī)定：律師在發(fā)現(xiàn)被移送審查起訴的檢察院或者進(jìn)入審判程序的法院沒(méi)有管轄權(quán)時(shí)可以提出管轄權(quán)異議，但最終還是仍由上級(jí)機(jī)關(guān)指定下級(jí)接手，并未設(shè)計(jì)出律師介入的足夠制度空間，律師在其中發(fā)揮的作用實(shí)際上極其有限。，被追訴人很難獲得正當(dāng)?shù)某绦蚓葷?jì)，最終不可避免地作為“訴訟客體”處于被支配地位。

3.公安決定管轄，檢法消極被動(dòng)

雖然《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見(jiàn)》《辦理網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪案件意見(jiàn)》中規(guī)定了特殊情況下公安部應(yīng)與兩高協(xié)商共同指定管轄，但《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見(jiàn)》卻規(guī)定了特殊情況下公安機(jī)關(guān)僅需向同級(jí)檢察院、法院“通報(bào)”即可，這理所當(dāng)然地回避了來(lái)自外部機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。盡管該司法解釋文義上的法律效力局限于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件，但鑒于目前網(wǎng)絡(luò)犯罪案件中詐騙案件占比最大，因此實(shí)際上成為了公安機(jī)關(guān)主要遵循的辦案規(guī)則。況且“實(shí)踐中公檢法機(jī)關(guān)協(xié)商指定管轄的意見(jiàn)也并非總能達(dá)成一致，公檢法機(jī)關(guān)互不承認(rèn)相對(duì)方指定管轄的效力，甚至拒絕受理相對(duì)方指定管轄的案件等情形大量存在”[3]。此時(shí)三機(jī)關(guān)之間的齟齬進(jìn)一步弱化了公檢法機(jī)關(guān)的相互制約，損害了司法機(jī)關(guān)之間的良好合作關(guān)系。

(三)并案?jìng)刹橄魅鯔z法制約、監(jiān)督

“網(wǎng)絡(luò)案件的并案?jìng)刹槭侵富诰W(wǎng)絡(luò)犯罪的表現(xiàn)形態(tài)復(fù)雜多樣，同一犯罪嫌疑人可能在不同地方實(shí)施多個(gè)網(wǎng)絡(luò)犯罪，或者以共同犯罪的形態(tài)出現(xiàn)并存在層級(jí)關(guān)系或關(guān)聯(lián)關(guān)系，從而對(duì)存在關(guān)聯(lián)的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)犯罪一并打擊的方式或策略。”[4]《公安部規(guī)定》實(shí)際明確了兩種情形：一人數(shù)罪案件和多人共同犯罪案件，造成不論是涉眾型的網(wǎng)絡(luò)犯罪，例如開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)罪、非法吸收公眾存款罪或破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪，還是多層級(jí)鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪都存在啟動(dòng)并案?jìng)刹榈目赡堋?/p>

而當(dāng)前并案?jìng)刹槌绦蛑饕嬖诘膯?wèn)題有兩點(diǎn)。其一，并案?jìng)刹槭恰翱梢浴倍恰皯?yīng)當(dāng)”或“必須”，屬于公安機(jī)關(guān)的職權(quán)而非義務(wù)，在辦案中是否并案?jìng)刹?、何時(shí)并案等都是由公安機(jī)關(guān)決定，檢察院和法院無(wú)法介入。假如公安機(jī)關(guān)不聽(tīng)從檢察機(jī)關(guān)的分案起訴的建議啟動(dòng)并案?jìng)刹?，一旦發(fā)生程序倒流，則會(huì)降低訴訟效率，浪費(fèi)寶貴的司法資源。由于網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的鏈條化和集團(tuán)化，此類情況時(shí)常發(fā)生，故而應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。其二，法檢的監(jiān)督制約作用不足。公安機(jī)關(guān)在辦案中的強(qiáng)勢(shì)地位使得檢察機(jī)關(guān)常常處于沒(méi)有監(jiān)督途徑和手段的尷尬境地?！掇k理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見(jiàn)》規(guī)定：“經(jīng)人民檢察院通知，有關(guān)公安機(jī)關(guān)根據(jù)案件具體情況，可以對(duì)犯罪嫌疑人所犯其他犯罪并案?jìng)刹椤！痹撘?guī)定盡管一定程度上照顧到了檢察院的監(jiān)督職能，但“可以”和“根據(jù)案件具體情況”意味著最終決定權(quán)掌握在公安機(jī)關(guān)手中，檢察院只被允許提出技術(shù)性監(jiān)督建議，而缺乏剛性的約束手段，檢察院制約力度較差，不能真正彰顯檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者地位和在訴前程序中的中心地位。

二、管轄難題的成因

(一)立法思路不科學(xué)

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪呈現(xiàn)出的泛眾化特征，司法機(jī)關(guān)始終試圖通過(guò)盡可能擴(kuò)大解釋“犯罪地”的涵攝范圍來(lái)解決管轄上可能的缺漏，但“法律上的管轄是以某種相對(duì)穩(wěn)定的聯(lián)系作為基礎(chǔ)的，一旦網(wǎng)絡(luò)法律行為與這些傳統(tǒng)的管轄基礎(chǔ)失去了聯(lián)系，如何將物理空間的管轄權(quán)規(guī)則適用于網(wǎng)絡(luò)空間就成了一道難題”[5]。以設(shè)備所在地為例，雖然服務(wù)器所在地相對(duì)穩(wěn)定，但每一次犯罪行為其實(shí)都是以多次訪問(wèn)不同的互聯(lián)網(wǎng)節(jié)點(diǎn)和操作不同的應(yīng)用軟件完成的，單一設(shè)備所在地僅僅提供了犯罪可能的渠道，并不必然與犯罪行為產(chǎn)生實(shí)際聯(lián)系，也不符合犯罪地管轄為主的原則。司法實(shí)踐中也絕少由司法機(jī)關(guān)以服務(wù)器所在地為管轄地提起訴訟(5)例如《最高人民法院發(fā)布電信網(wǎng)絡(luò)詐騙典型案例》，2019年11月19日發(fā)布，訪問(wèn)網(wǎng)址：http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-200671.html，最后訪問(wèn)日期2021年2月15日。，相關(guān)規(guī)定實(shí)際上處于休眠狀態(tài)。

其次，存在“犯罪地中心主義”和“犯罪人中心主義”的爭(zhēng)論。盡管有關(guān)法律和司法解釋明確規(guī)定管轄?wèi)?yīng)以犯罪地為主，但實(shí)踐中由于各種各樣的現(xiàn)實(shí)因素影響，司法機(jī)關(guān)普遍認(rèn)可以犯罪人的羈押場(chǎng)所所在地作為管轄地的做法。理論上亦存在“犯罪人中心主義”和“犯罪地中心主義”，前者主張將犯罪人所在地也列入管轄，“由于網(wǎng)絡(luò)的分散特點(diǎn)，犯罪地常常并不是犯罪嫌疑人本人所在地；犯罪嫌疑人居無(wú)定所，也為確定犯罪地帶來(lái)一定難度。所以，居住地也可以成為地域管轄的一個(gè)地點(diǎn)”[4]；而后者主張“繼續(xù)遵循‘以犯罪地為主，以居住地為輔’的地域管轄原則。這是地域管轄的基礎(chǔ)性原則，是解決網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄權(quán)競(jìng)合問(wèn)題應(yīng)當(dāng)牢牢把握的前提”[6]。

(二)外部監(jiān)督不足

雖然三機(jī)關(guān)在法律上是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的平等關(guān)系，但是基于我國(guó)偵查中心主義帶來(lái)的公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位卻時(shí)刻影響后續(xù)訴訟進(jìn)程。網(wǎng)絡(luò)犯罪指定管轄的原則是兩個(gè)“有利于”，但相關(guān)解釋權(quán)卻牢牢掌控在公安機(jī)關(guān)手中，公安機(jī)關(guān)在指定管轄時(shí)往往只是抽象地表述為“兩個(gè)有利于”，但具體如何有利于偵查工作和訴訟程序推進(jìn)卻語(yǔ)焉不詳，后續(xù)檢法機(jī)關(guān)即便發(fā)現(xiàn)了指定管轄或并案?jìng)刹闆Q定存在法律錯(cuò)誤或科學(xué)性不足，為盡快結(jié)案或者迫于上級(jí)指定的壓力，也只能“將錯(cuò)就錯(cuò)”， 無(wú)法以管轄不科學(xué)的理由進(jìn)行干預(yù)監(jiān)督，進(jìn)一步削弱了本就不強(qiáng)的制約力度。

不僅是檢法機(jī)關(guān)在管轄問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)偏弱，當(dāng)事人及其訴訟代理人、辯護(hù)人在國(guó)家追訴權(quán)面前也顯得軟弱無(wú)力?？鐓^(qū)域、多層級(jí)鏈條的重大網(wǎng)絡(luò)犯罪案件中，公安機(jī)關(guān)的存在感頗為強(qiáng)大，被害人和被告人的程序請(qǐng)求就變得相對(duì)無(wú)足輕重?！缎淌略V訟法》及其司法解釋僅僅賦予了辯護(hù)律師和訴訟代理人會(huì)見(jiàn)權(quán)、閱卷權(quán)、通信權(quán)等與當(dāng)事人溝通以及適當(dāng)了解案件基本情況的權(quán)利，但辯護(hù)方和控告方向公安機(jī)關(guān)提出程序利益訴求卻缺乏相關(guān)法律保障，沒(méi)有異議權(quán)、申訴權(quán)，當(dāng)事人及律師處于十分被動(dòng)的地位，更遑論對(duì)公安機(jī)關(guān)的管轄失范予以制約了。

三、改進(jìn)管轄的進(jìn)路

針對(duì)以上提出的管轄問(wèn)題和原因，建議從以下三方面予以改進(jìn)，完善我國(guó)管轄制度。

(一)堅(jiān)持以犯罪地為中心的管轄思路

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以犯罪地為主的基本管轄原則，保持地域管轄制度的穩(wěn)定性和可期性。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以犯罪嫌疑人所在地作為標(biāo)準(zhǔn)確定實(shí)際上的管轄地，原因在于實(shí)施網(wǎng)絡(luò)犯罪的犯罪嫌疑人常常與主要犯罪地沒(méi)有重合，給抓捕、審訊、勘驗(yàn)工作都帶來(lái)了不小的困難，以其所在地為管轄地將會(huì)更便于查清事實(shí)打擊犯罪，而且犯罪嫌疑人所在地與網(wǎng)絡(luò)設(shè)備地常常具有同一性，也可以借助現(xiàn)行法律文件規(guī)定找到管轄的法律依據(jù)，屬于有法可依[7]。顯然該理論存在一些不容忽略的缺點(diǎn)。首先，根據(jù)刑訴法及司法解釋的規(guī)定，犯罪嫌疑人所在地包括戶籍地和居住超過(guò)一年的居所地，如果行為人在自己的慣常居所或戶籍地進(jìn)行犯罪活動(dòng)，則公安機(jī)關(guān)只需依照原有法律規(guī)定進(jìn)行管轄即可，即使犯罪嫌疑人在暫住地實(shí)施網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)也完全可以歸結(jié)為犯罪行為地，無(wú)需另辟蹊徑專門(mén)規(guī)定犯罪嫌疑人所在地作為管轄地。其次，由于國(guó)內(nèi)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)犯罪的打擊力度越來(lái)越大，部分犯罪分子在國(guó)內(nèi)的生存空間被極大壓縮，而國(guó)外空間相對(duì)寬松，造成了相當(dāng)一部分從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的犯罪分子到國(guó)外架設(shè)服務(wù)器、租用廠房設(shè)備專門(mén)針對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。如果以犯罪嫌疑人所在地為主要管轄地，就會(huì)帶來(lái)引渡、委托調(diào)查、當(dāng)?shù)仄鹪V等等一系列復(fù)雜的國(guó)際司法協(xié)助工作，反而不利于警方對(duì)置身國(guó)外的犯罪分子的大規(guī)模打擊，也不利于構(gòu)建與東南亞國(guó)家共同打擊犯罪的合作關(guān)系。

筆者認(rèn)為，我國(guó)還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以犯罪地為主的管轄模式，逐步細(xì)化主要犯罪地的具體含義，將取證的便利化作為重要的參考因素；注意充分發(fā)揮指導(dǎo)案例的作用，以案例指導(dǎo)基層廣大司法機(jī)關(guān)辦理跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，及時(shí)組織網(wǎng)絡(luò)犯罪辦案流程培訓(xùn)，提高基層辦案人員對(duì)現(xiàn)行法律理解和適用水平；可以考慮取消設(shè)備地等在實(shí)踐中很少適用的管轄地，使管轄地相對(duì)集中化，服務(wù)于辦案的實(shí)際需要。

(二)完善指定管轄的程序規(guī)范

網(wǎng)絡(luò)犯罪中越來(lái)越多的案件開(kāi)始適用指定管轄[8]，但指定管轄制度尚未建立起基本的制度框架，具體規(guī)范更是付之闕如，因此完善指定管轄制度是保證管轄制度平穩(wěn)公正運(yùn)行的必要措施。

第一，明確指定管轄的范圍。刑訴法及其相關(guān)司法文件并沒(méi)有具體指明哪些案件可以指定管轄，僅僅規(guī)定管轄權(quán)有爭(zhēng)議無(wú)法協(xié)商解決時(shí)就可以上報(bào)要求指定管轄，造成了刑事案件尤其是網(wǎng)絡(luò)犯罪案件動(dòng)輒指定管轄、異地辦案的窘境。要解決指定管轄過(guò)濫的問(wèn)題，就必須將指定管轄的范圍限定在有重大社會(huì)影響、人數(shù)眾多的共同犯罪等經(jīng)常發(fā)生管轄競(jìng)合的案件上，其他類型的普通案件則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持地域管轄，盡量避免異地管轄?zhēng)?lái)的訴訟成本增加和程序風(fēng)險(xiǎn)。

第二，程序透明化、規(guī)范化，同時(shí)賦予被告人、被害人一定的異議權(quán)，保障其參與權(quán)。指定管轄的行政化傾向十分突出，最終的結(jié)果往往取決于上級(jí)機(jī)關(guān)之間的主觀判斷，所以必須將指定管轄的程序規(guī)范化、透明化。由于指定管轄往往是由公安機(jī)關(guān)決定，所以在偵查階段就應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)事人正當(dāng)?shù)墓茌牣愖h權(quán)，“其主要目的在于賦予刑事訴訟當(dāng)事人，尤其是犯罪嫌疑人、被告人一種訴訟參與權(quán)利，在于使刑事訴訟當(dāng)事人，尤其是被告人所享有的訴訟權(quán)利與公權(quán)力達(dá)到一種相對(duì)平衡的狀態(tài) ?！盵9]在偵查終結(jié)前公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式告知犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師實(shí)行指定管轄的理由和法律依據(jù)，保障其基本的知情權(quán)。同時(shí)賦予犯罪嫌疑人至少一次救濟(jì)機(jī)會(huì)，向作出指定管轄的公安機(jī)關(guān)的同級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出申訴，由檢察院再次進(jìn)行審查確認(rèn)，這樣也可以確保檢察機(jī)關(guān)在偵查階段具有提前介入的有效切入點(diǎn)，及時(shí)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

第三，探索一定程度上的集中管轄。盡管我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)可指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)堅(jiān)持一案一指定原則[10]，但是基于基層公安機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪的偵查能力和技術(shù)設(shè)施情況存在較大差異的現(xiàn)狀，公安機(jī)關(guān)雖然不能夠在事前就指定個(gè)別機(jī)關(guān)專門(mén)偵辦某類案件，但是在堅(jiān)持“兩個(gè)有利于”原則下，可以事先重點(diǎn)建設(shè)數(shù)個(gè)專司網(wǎng)絡(luò)犯罪、具有較強(qiáng)偵辦能力的辦案單位。在案件發(fā)生需要指定管轄時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮這些辦案單位，指定其中與案件關(guān)聯(lián)最為密切的機(jī)關(guān)承辦，增加上級(jí)機(jī)關(guān)在決策時(shí)的準(zhǔn)確性，保證案件偵辦的科學(xué)性和專業(yè)性。

(三)強(qiáng)化檢法機(jī)關(guān)監(jiān)督制約

要實(shí)現(xiàn)刑訴法規(guī)定的打擊犯罪和保障人權(quán)的雙重任務(wù)，科學(xué)確定管轄機(jī)關(guān)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約必不可少。具體來(lái)講可以從以下幾個(gè)方面實(shí)施。

第一，建立公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的管轄情況通報(bào)機(jī)制。公安機(jī)關(guān)在面臨管轄爭(zhēng)議并在作出最終決定前，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)情況通報(bào)本機(jī)關(guān)或共同上級(jí)機(jī)關(guān)的同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)為案件重大疑難復(fù)雜需要提前介入偵查時(shí)可以直接向上級(jí)機(jī)關(guān)提出，由上級(jí)機(jī)關(guān)一并提出指定管轄的意見(jiàn)，以便利今后訴訟程序的展開(kāi)和接續(xù)。

第二，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的剛性監(jiān)督措施?？鐓^(qū)域網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的管轄問(wèn)題紛繁復(fù)雜，很多問(wèn)題缺乏明確的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借助檢察建議等法律文書(shū)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)展開(kāi)監(jiān)督。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)正在偵辦的案件發(fā)生管轄錯(cuò)誤時(shí)，及時(shí)發(fā)出檢察建議，督促其移送有權(quán)機(jī)關(guān)管轄或者報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)指定管轄；對(duì)應(yīng)當(dāng)并案?jìng)刹槎鴽](méi)有并案?jìng)刹榛驊?yīng)當(dāng)分案卻并案?jìng)刹榈模嘘P(guān)機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議或者糾正違法通知書(shū)，應(yīng)當(dāng)立即并案或分案?jìng)刹?，而不是“可以”?/p>

第三，創(chuàng)設(shè)程序性制裁方式。當(dāng)案件進(jìn)入審查起訴階段，檢察院發(fā)現(xiàn)沒(méi)有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行使管轄權(quán)，可以通過(guò)檢察建議要求公安機(jī)關(guān)改正管轄，而“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合協(xié)助貫徹檢察建議內(nèi)容，如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)為建議不妥，可以提出異議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極聽(tīng)取原由，分析原因，及時(shí)糾正；如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察建議中確定的管轄地并未存在不妥，公安機(jī)關(guān)拒絕變更管轄地或者拖延變更的，檢察機(jī)關(guān)可以通報(bào)該公安機(jī)關(guān)的上級(jí)部門(mén)或者人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等”[2]。對(duì)法院來(lái)說(shuō)，在審判過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在管轄上的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)允許作為程序違法的理由退回檢察院，再由檢察院退回公安機(jī)關(guān)糾正管轄，呈送正確的管轄地。未來(lái)立法可以將管轄錯(cuò)誤列為上訴甚至啟動(dòng)重審的法定理由，有學(xué)者提出“對(duì)公安機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)管轄或嚴(yán)重違反指定管轄而偵查取得的證據(jù),將其評(píng)價(jià)為瑕疵證據(jù)甚至特定情形下評(píng)價(jià)為非法證據(jù)”[11]，亦不失為實(shí)用之策。