綏芬河自貿(mào)片區(qū)加快構(gòu)建 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局的對(duì)策建議

■ 莊艷華

中國(guó)（黑龍江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綏芬河片區(qū)（以下簡(jiǎn)稱綏芬河自貿(mào)片區(qū)），是黑龍江省重要的對(duì)俄口岸，是加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要抓手和有力支撐。經(jīng)過(guò)兩年多實(shí)踐，綏芬河自貿(mào)片區(qū)以綏芬河市4.3%的面積，集聚了80%的企業(yè)，貢獻(xiàn)了80%的稅收和82%的進(jìn)出口總額，示范作用不斷增強(qiáng)。

新時(shí)代，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，綏芬河自貿(mào)片區(qū)需要破解發(fā)展瓶頸，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、綏芬河自貿(mào)片區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）上下聯(lián)動(dòng)構(gòu)建高效運(yùn)行機(jī)制。綏芬河自貿(mào)片區(qū)構(gòu)建了市縣聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)、片區(qū)、園區(qū)“三區(qū)”管理機(jī)構(gòu)合一。黑龍江省政府及30 余個(gè)部門先后出臺(tái)多項(xiàng)措施，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。在落實(shí)好省級(jí)配套政策的基礎(chǔ)上，地市級(jí)層面不斷加大行政審批權(quán)下放力度，綏芬河自貿(mào)片區(qū)根據(jù)發(fā)展實(shí)際出臺(tái)了《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持辦法》《支持企業(yè)發(fā)展21條措施》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境78 條》等政策，初步形成了政策體系。

（二）先行先試高效落實(shí)試點(diǎn)任務(wù)。加快各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)，發(fā)揮好改革“試驗(yàn)田”作用。綏芬河自貿(mào)片區(qū)積極承接黑龍江省自貿(mào)區(qū)總體方案中60 項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)，實(shí)施率達(dá)到100%。圍繞貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國(guó)際化等領(lǐng)域，全國(guó)改革試點(diǎn)任務(wù)復(fù)制推廣率達(dá)到98%，為黑龍江省及全國(guó)沿邊開放提供了有益參考和借鑒。

（三）大膽探索推動(dòng)制度創(chuàng)新。圍繞從商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，積極探索更具競(jìng)爭(zhēng)力的制度安排。在互市貿(mào)易、口岸通關(guān)、跨境結(jié)算、優(yōu)化服務(wù)等領(lǐng)域形成了70 項(xiàng)制度創(chuàng)新案例。在已經(jīng)完成評(píng)審的40 項(xiàng)案例中，互市貿(mào)易全流程監(jiān)管模式、對(duì)俄特色醫(yī)療旅游模式等19 項(xiàng)為全國(guó)首創(chuàng)，29 項(xiàng)入選省級(jí)創(chuàng)新實(shí)踐案例，為擴(kuò)大沿邊開放提供了新經(jīng)驗(yàn)、新模式。設(shè)立全國(guó)首個(gè)中俄互貿(mào)交易結(jié)算中心，開通了全國(guó)首個(gè)鐵路互貿(mào)交易市場(chǎng)，占全省互貿(mào)市場(chǎng)總量的85%。在全國(guó)首次推出俄籍自然人跨境人民幣支付、代理人辦理跨境人民幣支付、代理邊民支付外匯等金融服務(wù)，率先開通了盧布現(xiàn)鈔陸路跨境調(diào)運(yùn)通道，開辟了中小微企業(yè)拓寬融資渠道新途徑，為探索中俄金融合作新模式和金融國(guó)際化奠定了良好基礎(chǔ)。

（四）多式聯(lián)運(yùn)提升互聯(lián)互通水平。積極參與“一帶一路”建設(shè)，深化中俄“監(jiān)管互認(rèn)”“過(guò)境貨物不開箱、不查驗(yàn)”等通關(guān)便利化改革措施，承運(yùn)中歐班列和“哈綏俄亞”班列，依托俄羅斯符拉迪沃斯托克港口實(shí)現(xiàn)“借船出海”，與我國(guó)17個(gè)沿海主要港口合作建立了“東出西聯(lián)、南上北下”的口岸集疏運(yùn)體系。在俄建設(shè)7 個(gè)境外園區(qū)和70 個(gè)投資項(xiàng)目，總投資額16.7 億美元，木業(yè)、糧食、水產(chǎn)等商品回運(yùn)加工常態(tài)化運(yùn)行，口岸過(guò)貨占全省陸路進(jìn)出口貨運(yùn)量的87%左右。

（五）再造流程全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。持續(xù)深化“放管服”改革，實(shí)行多規(guī)合一、多評(píng)合一、多圖合一、聯(lián)審聯(lián)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，推?6項(xiàng)“一件事”主題式服務(wù)清單，開通商事登記“跨通辦”，實(shí)現(xiàn)綏芬河與東寧工商注冊(cè)異地互辦。成立綏芬河片區(qū)行政審批局，實(shí)施以“一口受理、一網(wǎng)服務(wù)、一枚印章管審批”為核心的行政許可權(quán)改革，發(fā)布1247 項(xiàng)“辦事不求人”清單、1236 項(xiàng)“最多跑一次”清單。創(chuàng)新“不見面”招商方式，2021年集中簽約項(xiàng)目141個(gè)，綏芬河自貿(mào)片區(qū)實(shí)際利用內(nèi)資同比增長(zhǎng)413%，利用外資同比增長(zhǎng)122%。

（六）貿(mào)工一體加快振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐、項(xiàng)目帶動(dòng)導(dǎo)向，堅(jiān)持貿(mào)工一體、雙鏈融合，以產(chǎn)業(yè)賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。加快產(chǎn)業(yè)集聚，一批“頭在境外、尾在境內(nèi)”的全產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目加快發(fā)展。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)木材加工企業(yè)達(dá)182 家，闊葉單板年產(chǎn)量1500 萬(wàn)平方米，占全國(guó)市場(chǎng)份額70%。啟動(dòng)總投資102.6億元、占地480萬(wàn)平方米的進(jìn)出口加工產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。結(jié)合國(guó)家跨境電商綜試區(qū)政策，開通了“9610”和“1210”跨境電商服務(wù)端口。

此外，綏芬河自貿(mào)片區(qū)廣泛交流打造聯(lián)動(dòng)發(fā)展平臺(tái)。與俄羅斯方面就疫情防控、跨境設(shè)施改造、優(yōu)化通關(guān)環(huán)境等方面達(dá)成廣泛共識(shí)；與深圳前海片區(qū)、廣東、河南等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)建立合作；與南沙、黑河、德宏、紅河、崇左片區(qū)簽訂沿邊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議；與東北林業(yè)大學(xué)、哈爾濱商業(yè)大學(xué)、黑龍江大學(xué)推進(jìn)校地共建。

二、綏芬河自貿(mào)片區(qū)發(fā)展的瓶頸

（一）片區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足。綏芬河自貿(mào)片區(qū)作為縣級(jí)市承載的片區(qū)，城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)較小，財(cái)稅渠道相對(duì)較窄，口岸受疫情影響制約較大，影響了建設(shè)發(fā)展必要投入。同時(shí)，受產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、體制機(jī)制制約，投資、貿(mào)易、金融等方面層次、領(lǐng)域深度和廣度還有差距。比如，在金融方面，綏芬河自貿(mào)片區(qū)的金融機(jī)構(gòu)除中國(guó)銀行為分行外，其余均為市地級(jí)下設(shè)支行，在評(píng)級(jí)授信、貸款審批、國(guó)際結(jié)算、貿(mào)易融資等方面缺少權(quán)限。

（二）缺乏人才人口的支撐力。綏芬河地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，人口基數(shù)小、流動(dòng)性較大，加之疫情沖擊等因素影響，人員外流加劇，勞動(dòng)力、消費(fèi)力、智力等方面難以形成有力支撐。綏芬河自貿(mào)片區(qū)內(nèi)沒有高等院校、研究機(jī)構(gòu)、專家智庫(kù)，且引進(jìn)貿(mào)易、金融、電商、法律、管理等方面優(yōu)秀人才相對(duì)困難。

（三）溢出效應(yīng)體現(xiàn)不明顯。從總體方案任務(wù)看，目前雖然綏芬河自貿(mào)片區(qū)實(shí)施率已達(dá)到100%，但部分改革試點(diǎn)任務(wù)只實(shí)現(xiàn)政策暢通，受體量規(guī)模限制，缺少適合的市場(chǎng)主體，市場(chǎng)運(yùn)行成效不明顯。綜保區(qū)、邊保區(qū)、互貿(mào)區(qū)等特殊功能區(qū)體制機(jī)制改革尚待深化，改革效應(yīng)尚未完全釋放。

（四）中俄跨境通道不暢。在鐵路運(yùn)轉(zhuǎn)方面，綏芬河至俄羅斯格羅迭科沃口岸，全線26公里鐵路為寬標(biāo)軌混合跨設(shè)、客貨車共線行駛，設(shè)計(jì)最高運(yùn)量750 萬(wàn)噸，目前實(shí)際運(yùn)量在1000 萬(wàn)噸左右，處于飽和狀態(tài)，亟須改造升級(jí)。在公路運(yùn)轉(zhuǎn)方面，俄方對(duì)應(yīng)口岸因建設(shè)資金問(wèn)題，改造已停滯9 年，中俄雙方口岸設(shè)施、查驗(yàn)通關(guān)能力不均衡。

三、綏芬河自貿(mào)片區(qū)發(fā)展對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，建設(shè)自貿(mào)引領(lǐng)創(chuàng)新高地。以可復(fù)制、可推廣為基本要求，注重首創(chuàng)性、差異化、特色化探索，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)上海、前海、蘇州和粵港澳大灣區(qū)，加快并推動(dòng)更深層次、更寬領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。進(jìn)一步深化“自貿(mào)+”模式，將自貿(mào)優(yōu)勢(shì)延伸到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的每個(gè)角落。要繼續(xù)深化“自貿(mào)+境外園區(qū)”模式，將政策創(chuàng)新不斷地由國(guó)內(nèi)“單邊試驗(yàn)”向境外“嵌入發(fā)展”；深化“自貿(mào)+落地加工”模式，發(fā)揮好綜合保稅區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作用，在俄糧加工、木材加工等方面不斷壯大；深化“自貿(mào)+互市貿(mào)易”模式，積極探索壯大互市貿(mào)易模式，最大限度釋放政策效應(yīng)；深化“自貿(mào)+跨境金融”模式，加大金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)力度，擴(kuò)大人民幣跨境使用，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)外開放，支持“走出去”企業(yè)融資安排，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化。

（二）著力做強(qiáng)做優(yōu)產(chǎn)業(yè)鏈，筑牢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展平臺(tái)。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，發(fā)揮綏芬河自貿(mào)片區(qū)“一區(qū)引領(lǐng)”，綜保區(qū)、邊合區(qū)、互貿(mào)區(qū)等“多區(qū)聯(lián)動(dòng)”作用，充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，引入優(yōu)質(zhì)增量，向供應(yīng)鏈前端、產(chǎn)業(yè)鏈終端、價(jià)值鏈高端延伸，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力。重點(diǎn)圍繞木業(yè)產(chǎn)業(yè)、食品加工、糧食加工、能源加工等領(lǐng)域推動(dòng)貿(mào)易與加工發(fā)展良性互動(dòng)，由以貿(mào)易為主向貿(mào)工并舉格局轉(zhuǎn)變，培育和壯大產(chǎn)業(yè)集群。進(jìn)一步加快互貿(mào)加工產(chǎn)業(yè)園、集疏運(yùn)物流園、清潔能源產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)建設(shè)，著力推進(jìn)貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、合作、服務(wù)“四個(gè)轉(zhuǎn)型”，以產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和未來(lái)口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展新支點(diǎn)。

（三）推動(dòng)口岸互聯(lián)互通，建設(shè)向北開放通道樞紐。積極發(fā)揮口岸通道戰(zhàn)略前沿和橋梁紐帶作用，全面增強(qiáng)對(duì)外開放、對(duì)內(nèi)集散能力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。2022 年綏芬河機(jī)場(chǎng)正式通航后，立體口岸形成，要圍繞機(jī)場(chǎng)謀劃發(fā)展航空港國(guó)際物流；進(jìn)一步做強(qiáng)“哈綏俄亞”班列、服務(wù)中歐班列，做大莫斯科至綏芬河“中俄直列”，開通與中亞國(guó)家“互貿(mào)專列”。積極爭(zhēng)取上級(jí)支持，多層面推動(dòng)俄方加快鐵路和公路口岸建設(shè)，爭(zhēng)取綏芬河至俄羅斯格羅迭科沃口岸26公里鐵路擴(kuò)能改造、俄方公路口岸等口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造升級(jí)，提升中俄口岸運(yùn)能，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展蓄力，建設(shè)集鐵路、公路、航空、陸海聯(lián)運(yùn)于一體的口岸集疏運(yùn)體系。

（四）不斷提高政策含金量，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。落實(shí)好綏芬河自貿(mào)片區(qū)紓困惠企系列政策，正確處理好創(chuàng)新與便利、實(shí)施與落實(shí)、復(fù)制與推廣、評(píng)估與評(píng)審“四個(gè)關(guān)系”，在外商投資準(zhǔn)入、涉外民商事調(diào)解、對(duì)俄金融開放等特色領(lǐng)域，測(cè)試一批壓力事項(xiàng)、破解一批創(chuàng)新壁壘，在擴(kuò)大生產(chǎn)、拓展市場(chǎng)、融資貨款等方面，提供“一企一策”的精準(zhǔn)化服務(wù)。積極對(duì)上爭(zhēng)取，對(duì)標(biāo)先進(jìn)地區(qū)自貿(mào)區(qū)，深入研究相關(guān)法律法規(guī)，從創(chuàng)新角度爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)部門給予試點(diǎn)支持，開展先行先試，當(dāng)好“試驗(yàn)田”，為全國(guó)自貿(mào)區(qū)，特別是沿邊地區(qū)自貿(mào)發(fā)展探索新路徑、貢獻(xiàn)新經(jīng)驗(yàn)。研究對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)際和國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易港、自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，積極探索貿(mào)易和投資、金融等領(lǐng)域自由化、便利化程度更高的規(guī)則和制度安排，打造國(guó)際化、法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。

（五）推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，充分釋放自貿(mào)溢出效應(yīng)。積極推動(dòng)綏芬河片區(qū)與中心城市互動(dòng)，綏（芬河）東（寧）穆（棱）互動(dòng)聯(lián)動(dòng)，加快制度創(chuàng)新成果向牡丹江空港、B型保稅物流園和經(jīng)開區(qū)推廣復(fù)制，向周邊和省內(nèi)縣市延伸拓展，促進(jìn)企業(yè)、資金、項(xiàng)目、政策等要素高效便捷流動(dòng)，進(jìn)一步提升全域全方位開放水平。

此外，圍繞發(fā)展需求，實(shí)行更具競(jìng)爭(zhēng)力的人才政策，堅(jiān)持引進(jìn)、聘用、培養(yǎng)相結(jié)合，集聚服務(wù)綏芬河自貿(mào)片區(qū)建設(shè)的專門緊缺人才。