海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃管控的踐行與思考

史慧婷

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院，廣州 510060）

1 引言

海綿城市是習(xí)近平總書記提出的推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是基于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施支撐的生態(tài)型城市。2015年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號），在建設(shè)海綿城市的過程中，可通過排、凈、蓄等方式盡量降低建設(shè)開發(fā)城市對生態(tài)環(huán)境造成的影響，同時給出了建設(shè)目標(biāo)，要求利用和就地消納的降雨需要達(dá)到70%，2030年達(dá)到目標(biāo)要求的面積需要超過80%。

在技術(shù)水平、基礎(chǔ)條件等因素的影響下，各地區(qū)在建設(shè)海綿城市方面取得的規(guī)劃成果并不相同，而在建設(shè)海綿城市的過程中，管控規(guī)劃屬于較為重要的內(nèi)容與核心，因此，本文梳理在海綿城市規(guī)劃管控方面的踐行與思考，供城市建設(shè)和管理者借鑒。

2 海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃在現(xiàn)行規(guī)劃體系中的地位

建設(shè)海綿城市主要指在建設(shè)管控城市規(guī)劃的過程中，通過對城市雨水進(jìn)行系統(tǒng)管理的方式，確保其可以自然滲透和自然積存，促使城市在發(fā)展過程中可以做到自然凈化雨水。從本質(zhì)上看，其并非簡單地建設(shè)市政設(shè)施，需要在轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃要求與理念的同時，將水資源、水安全以及水生態(tài)等因素考慮在內(nèi)，確保城市建筑在有機(jī)銜接各要素（如綠地、廣場與道路）的過程中，通過相互配合的方式實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行。

海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃的核心是綜合管理雨水，主要通過結(jié)合灰色設(shè)施、綠色設(shè)施等方式協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃末端、過程與源頭，使相關(guān)問題（如水體黑、城市內(nèi)澇等）得到有效解決。因此，在專項(xiàng)規(guī)劃過程中，需要隨排水防澇、城市水資源、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等進(jìn)行評估，基于評估結(jié)果開展統(tǒng)籌研究后，向相關(guān)規(guī)劃部門反饋規(guī)劃要點(diǎn)，并根據(jù)要求落實(shí)上述規(guī)劃方案。若城市已制訂規(guī)劃，但缺少指導(dǎo)性或質(zhì)量不高，或并未制訂相應(yīng)規(guī)劃方案，則需對相關(guān)內(nèi)容予以完善，或?qū)ο鄳?yīng)規(guī)劃進(jìn)行補(bǔ)充編制。海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系，如圖1所示。

3 海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系的要點(diǎn)

將海綿城市建設(shè)要求的規(guī)劃內(nèi)容納入修建性、控制性的詳細(xì)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中，同時根據(jù)相關(guān)要求逐步、逐層落實(shí)相關(guān)工作。在此過程中，可以將其基本原則——“總規(guī)定目標(biāo)、控規(guī)定指標(biāo)”凸顯出來，在開展各層級規(guī)劃的過程中，將海綿城市目標(biāo)要求作為主要內(nèi)容。

3.1 國土空間規(guī)劃編制要點(diǎn)

從國土空間規(guī)劃層面上看，可以將海綿要點(diǎn)歸納為下述幾點(diǎn)：

1）生態(tài)空間格局納入四區(qū)劃定。在城市規(guī)劃中，可以對生態(tài)資源（如湖、林、水等）進(jìn)行分析，同時將生態(tài)敏感區(qū)（如溝渠、濕地、湖泊等）作為分析和識別重點(diǎn)，并在限建區(qū)、封禁區(qū)等非建設(shè)用地納入分析內(nèi)容。

2）規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建。主要指在國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系中納入關(guān)于海綿城市如年徑流總量控制等指標(biāo)。與此同時，可基于城市發(fā)展目標(biāo)確定各階段的目標(biāo)值，如遠(yuǎn)期、中期和近期目標(biāo)值。

3）用地空間布局。在城市規(guī)劃中，可將存在內(nèi)澇風(fēng)險的區(qū)域避開，不得在此類區(qū)域中建設(shè)重要用地類型，如主交通干道、政府辦公、醫(yī)院或者學(xué)校等。根據(jù)實(shí)際情況布局污染控制設(shè)施，如城市雨水調(diào)蓄設(shè)施、泵站等，并將用地需求落實(shí)到位。

4）豎向規(guī)劃。為了保證城市豎向規(guī)劃和排澇、防控等相協(xié)調(diào)，在具體規(guī)劃時要綜合考慮年均降雨量、水文條件與地形特點(diǎn)等，同時根據(jù)要求將雨水徑流通道預(yù)留出來。

5）藍(lán)線、綠線劃定。在規(guī)劃原水管渠、水庫以及重要河流的過程中，要將水生態(tài)敏感區(qū)（如滯洪區(qū)、濕地等因素）以及山水生態(tài)格局考慮在內(nèi)，在此基礎(chǔ)上確定的藍(lán)線控制寬度更為合理。在城市綠線的規(guī)劃制定中，注意保護(hù)城市河湖水系及其周邊對于生物多樣性保護(hù)和水環(huán)境保障有重要作用綠地。

3.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃編制要點(diǎn)

在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，可以將海綿要點(diǎn)歸納為下述幾點(diǎn)：

1）明確各地塊的海綿城市控制指標(biāo)。通常情況下，可按照城市用地分類基本特點(diǎn)與比例對相應(yīng)的控制指標(biāo)進(jìn)行分解分類細(xì)化。在條件允許的情況下，利用水文模型進(jìn)行模擬計(jì)算，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對地塊中低影響指標(biāo)的優(yōu)化[1]。

2）合理組織地表徑流，不得人為破壞匯水分區(qū)。對開發(fā)區(qū)域內(nèi)的綠地、道路、建筑等進(jìn)行合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃，促使道路、地塊的徑流和按照預(yù)期要求流入城市水系和周邊綠地系統(tǒng)中，進(jìn)而與城市中的超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)和雨水管渠系統(tǒng)進(jìn)行有效對接，將海綿城市設(shè)施功能有效發(fā)揮出來。

3）統(tǒng)籌落實(shí)和銜接各類海綿設(shè)施。對塊內(nèi)的海綿城市設(shè)施規(guī)模和類型進(jìn)行明確劃分，將各地塊的設(shè)施設(shè)備進(jìn)行有效對接，并對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的海綿設(shè)施區(qū)域進(jìn)行合理分布。

4）做好關(guān)于海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃工作，其中，不僅包含城市生態(tài)設(shè)施規(guī)劃工作，而且也包含城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃工作?；谒Y源、水安全等多方面管控要求下，合理劃分和配置重大工程設(shè)施，確定集中式調(diào)水池、污水處理廠等相關(guān)設(shè)施設(shè)備的規(guī)模和要求，明確截污干管等設(shè)施布局。在遵循水資源、水安全等多方面管控要求的基礎(chǔ)上，制定生態(tài)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，合理分布濕地、大型公園綠地的基建設(shè)施，并提出相應(yīng)的管控要求。

4 海綿城市規(guī)劃管控機(jī)制

結(jié)合海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃，對年徑流總量控制指標(biāo)進(jìn)行分解，細(xì)化到地塊規(guī)劃管理控制單元，使其要求和指標(biāo)成為區(qū)域建設(shè)的法定組成部分，將要求指標(biāo)全面納入《法定圖則》。

4.1 融入現(xiàn)有國土規(guī)劃管理體系

結(jié)合現(xiàn)行管理體制，在不增加許可環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，將海綿城市建設(shè)主要指標(biāo)體系（雨水年徑流總量控制率等指標(biāo)）納入“一書兩證”管控流程，構(gòu)建區(qū)域海綿城市管理機(jī)制。

1）在制定建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求時，要從建設(shè)海綿城市要求角度出發(fā)。在出讓土地條件的制定上，國土部要將建設(shè)和控制海綿城市的規(guī)劃明確到土地出讓合同或相關(guān)公告中。

2）在發(fā)放“一書兩證”的過程中，要嚴(yán)格按照建設(shè)海綿城市的有關(guān)要求。為了更好地實(shí)現(xiàn)“一書兩證”表述方法的對接，城鄉(xiāng)規(guī)劃部要在建設(shè)許可證、建設(shè)選址意向書中增加管控要求和相關(guān)指標(biāo)，如年徑流總總量控制等指標(biāo)。

當(dāng)所處階段為工程規(guī)劃建設(shè)許可階段時，要計(jì)算年徑流總控制率等指標(biāo)，如果所得結(jié)果并未達(dá)到相關(guān)要求，則不可發(fā)放建設(shè)許可證。對于海綿化建設(shè)不符合經(jīng)審查通過的施工圖設(shè)計(jì)文件，應(yīng)當(dāng)定位不合格，不予辦理規(guī)劃驗(yàn)收合格證。規(guī)劃國土部門對建設(shè)項(xiàng)目不同階段的海綿管控要點(diǎn)，如圖2所示。

4.2 多部門聯(lián)合，全過程管控

4.2.1 多部門全流程審批

在審查方案設(shè)計(jì)技術(shù)時，同樣要將海綿城市內(nèi)容納入其中。在審查海綿城市建設(shè)內(nèi)容時，要由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門主導(dǎo)，交通、環(huán)保等部門作為配合部門一同進(jìn)行。

審查方法要具備模型化、定量化的特征，同時要構(gòu)建易操作、高精準(zhǔn)的計(jì)算模型，以此計(jì)算年徑流總控制率等指標(biāo)，檢驗(yàn)結(jié)果是否滿足規(guī)劃條件和要求。

作為前置條件的海綿城市建設(shè)要求，其主要影響國土和規(guī)劃部門的兩項(xiàng)工作，一項(xiàng)為項(xiàng)目建設(shè)與規(guī)劃許可，另一項(xiàng)為城市土地出讓，同時要將海綿城市建設(shè)的剛性指標(biāo)和要求納入“一書兩證”審核范圍。

在海綿城市建設(shè)項(xiàng)目審查上，由水務(wù)、住建等部門作為審查主體，整個審查工作要按照建設(shè)要求來開展；在工程竣工驗(yàn)收后，各審查主體還要驗(yàn)證工程措施是否按照要求落實(shí)。

4.2.2 強(qiáng)化施工及驗(yàn)收管理

要求施工圖審查中，施工圖審查單位應(yīng)按規(guī)劃建設(shè)主管部門要求，將與海綿城市工程有關(guān)內(nèi)容作為核查的主要內(nèi)容，同時根據(jù)城市建設(shè)要求提出相應(yīng)的核查建議。在審查工作過程中，由交通、環(huán)保等相關(guān)部門作為審查主體。

在招投標(biāo)工作完成且施工圖通過核查后，即可獲得施工許可證。施工許可發(fā)證機(jī)關(guān)，在發(fā)放許可證書后要立即制定相應(yīng)的監(jiān)察機(jī)制，如果施工單位的施工行為并未如實(shí)按照海綿城市施工要求，則可勒令進(jìn)行整改。對于參與施工的各主體，要嚴(yán)格按照施工職責(zé)履行各自任務(wù)，不僅要做到全過程監(jiān)督，而且也要確保施工行為如實(shí)按照施工圖紙進(jìn)行。

基于海綿城市建設(shè)的階段性要求，在工程規(guī)劃建設(shè)的不同階段（規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、施工階段、竣工運(yùn)行階段），要實(shí)行差異化的驗(yàn)收方式和計(jì)劃。當(dāng)所處階段為規(guī)劃設(shè)計(jì)階段時，因?yàn)轫?xiàng)目尚未實(shí)施，所以，可利用模型方式進(jìn)行核查；當(dāng)所處階段為施工階段時，可利用抽查方式配以輔助模型來進(jìn)行項(xiàng)目核查；當(dāng)所處階段為竣工驗(yàn)收階段時，要將驗(yàn)收工作分為兩部分進(jìn)行，其中一部分是在竣工后進(jìn)行，查驗(yàn)項(xiàng)目工程質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，另一部分是在竣工后的首個雨季進(jìn)行，查驗(yàn)實(shí)際情況與模型計(jì)算是否相符，從而了解項(xiàng)目是否滿足相關(guān)要求。規(guī)劃國土、建設(shè)、水務(wù)、審圖機(jī)構(gòu)全過程管理流程圖，如圖3所示。

4.3 完善制度機(jī)制，保障規(guī)劃實(shí)施

從組織、制度、資金、技術(shù)保障和能力建設(shè)5個方面提出了具體的措施和實(shí)施建議，促進(jìn)各項(xiàng)政策的出臺，保障規(guī)劃的有效落地實(shí)施。

組織保障方面，應(yīng)建立海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、制定建設(shè)任務(wù)分解表、建立信息報送制度、落實(shí)工作目標(biāo)責(zé)任制。

制度保障方面，應(yīng)建立城市河湖水系的保護(hù)與管理，低影響開發(fā)控制和雨水調(diào)蓄利用、城市防洪和排水防澇應(yīng)急管理、自然海綿體的保護(hù)與管理、規(guī)劃建設(shè)管控制度、績效考核、規(guī)范運(yùn)作模式、項(xiàng)目監(jiān)管等長效體制機(jī)制。

資金保障方面，應(yīng)建立健全融資機(jī)制、持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制。

技術(shù)保障方面，規(guī)劃和建設(shè)海綿城市時要利用評估、監(jiān)測等多項(xiàng)技術(shù)手段來進(jìn)行，然而我國目前在這些技術(shù)領(lǐng)域上的發(fā)展水平一般。因此，應(yīng)積極開展教育宣傳、強(qiáng)化推行公眾監(jiān)督[2]。

能力建設(shè)方面，應(yīng)在應(yīng)急能力建設(shè)、技術(shù)能力建設(shè)、監(jiān)測評估能力建設(shè)和教育宣傳方面加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

5 結(jié)語

在建設(shè)與規(guī)劃海綿城市過程中，因?yàn)樯婕笆姓⑺榷囗?xiàng)專業(yè)，所以，各個主管部門間的相互配合與協(xié)調(diào)尤為重要。因此，海綿城市規(guī)劃需從管控機(jī)制和保障措施方面加強(qiáng)統(tǒng)籌，才能確保實(shí)施效果綜合效益最大化，避免項(xiàng)目間的矛盾沖突。