雷萬鵬 張子涵

(華中師范大學 教育學院， 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

改革開放以來，我國經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平發(fā)生了巨大變化。從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，從靜態(tài)的人口管制到人口流動社會的形成，推動著我國現(xiàn)代化發(fā)展水平和質(zhì)量不斷提升。1978年我國城鎮(zhèn)化率為17.92%，2021年城鎮(zhèn)化率達到64.72%，人口與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷催生了鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化與大規(guī)模人口流動改變了人口在城鄉(xiāng)之間的分布狀況。相比于農(nóng)村居民，農(nóng)民工是占有一定城市資源的群體；相比于城市居民，農(nóng)民工又是被排斥在城市居民之外的非正式城市群體，農(nóng)民工市民化成為中國式現(xiàn)代化發(fā)展必須要解決的重大戰(zhàn)略議題。

2020年我國流動人口規(guī)模達到3.76億人，其中有2億左右的農(nóng)民工群體。有研究表明，我國以農(nóng)民工為主體的人口流動呈現(xiàn)出兩種增強趨勢，一是家庭化流動，二是跨省流動。研究表明，我國人口流動大致要經(jīng)歷以下四個階段：個人外出流動、夫妻共同流動、核心家庭流動和擴展家庭流動，目前我國流動人口家庭化發(fā)展正處于從第二階段向第三階段過渡的時期，這意味著今后將會有更多的兒童加入到流動人口行列(1)參見段成榮、呂利丹、鄒湘江：《當前我國流動人口面臨的主要問題和對策——基于2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口研究》2013年第2期。。伴隨家庭化人口流動增多，跨省流動人口比例也呈增長趨勢。研究顯示，1982-2020 年間，跨省流動人口比例上升了16.78個百分點。人口流動方向主要是從中西部欠發(fā)達地區(qū)流向東部發(fā)達地區(qū)，各省流入人口規(guī)模和流入強度呈現(xiàn)出“大者恒大”“強者恒強”的模式(2)參見王桂新：《中國人口流動與城鎮(zhèn)化新動向的考察——基于第七次人口普查公布數(shù)據(jù)的初步解讀》，《人口與經(jīng)濟》2021年第5期。。2020年農(nóng)民工隨遷子女規(guī)模最大的省份仍然是廣東、江蘇、浙江等發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民工隨遷子女流動趨勢與流動人口在全國各省區(qū)的分布基本一致(3)參見教育部發(fā)展規(guī)劃司：《2022全國教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析》， 2021年，第240頁。。

“望子成龍，望女成鳳”是中國普通家庭最真實最樸素的期盼，在儒家社會，子女教育永遠是家庭最重要的牽掛。在城鎮(zhèn)化進程中，如何優(yōu)先保障農(nóng)民工隨遷子女教育，通過解決好農(nóng)民工隨遷子女教育問題帶動農(nóng)民工的社會融入，從而推動農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，這是實現(xiàn)社會共同富裕，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然趨勢。本文基于華中師范大學研究團隊20年來的研究成果及相關文獻，從教育公平的視野探討農(nóng)民工隨遷子女教育發(fā)展問題、相關政策演變及未來政策制定和實施中亟須關注的議題。

二、農(nóng)民工隨遷子女教育公平之審視

圍繞農(nóng)民工隨遷子女教育問題，學者們從人口學、心理學、社會學等不同學科視角進行了深入研究，如人口學采用人口遷移理論、推-拉理論、托達羅模型等理論模型，心理學則采用身份認同理論、人格特征理論、心理適應理論等分析框架，社會學主要運用社會排斥理論、社會資本理論、社會分層理論等展開分析。上述研究對我們深入思考農(nóng)民工隨遷子女教育政策問題有重要參考價值。本文立足教育公平理論透視農(nóng)民工隨遷子女教育政策實施狀況及其演變特征，同時借助人口學和社會學相關理論探討農(nóng)民工隨遷子女教育政策研究需要關注的議題。

教育公平與教育平等、教育正義密切關聯(lián)，事實上三者既有區(qū)別也有聯(lián)系。從三者的區(qū)別看，“公平”是一個程序和過程的概念，是社會制度的首要原則；“平等”是一個狀態(tài)或結(jié)果的概念，指向的是人類最基本的權利；而“正義”本質(zhì)上是一個應然的概念，是人類社會之首善(4)參見俞可平：《重新思考平等、公平和正義》，《學術月刊》2017年第4期。。從三者的聯(lián)系看，羅爾斯關于公平的觀點集中體現(xiàn)在他提出的兩個正義原則之中：(1)平等的自由原則，主要規(guī)范公民的基本自由；(2)公平的機會平等原則和差別原則，主要調(diào)節(jié)社會和經(jīng)濟的不平等以及機會的公平分配(5)參見約翰·羅爾斯：《正義論(修訂版)》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社，2009年，第47頁。。因此，按照公平的原則分配資源，其結(jié)果不是追求數(shù)量上的絕對平等，而是成比例的相等(6)參見亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館，1965年，第132頁。。教育公平不僅要確保所有人享有受教育權利，而且要保證受教育機會平等地向所有人開放，并對弱勢群體提供補償教育。從操作性定義看，本文重點從教育起點公平、過程公平、結(jié)果公平探討農(nóng)民工隨遷子女教育發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，此操作路徑基本遵循了科爾曼和胡森等學者對于教育公平或教育機會均等問題的探究思路。

(一)教育起點公平

教育起點公平，指學生受教育權利平等和入學機會平等，使來自不同社會背景的學生有機會進入同樣質(zhì)量的學校(7)參見褚宏啟：《教育公平的原則重構(gòu)與制度重組——兼論什么樣的教育不平等是公平的》，《教育學報》2020年第5期。。起點公平是實現(xiàn)教育公平的前提條件，體現(xiàn)的是“有教無類”的思想。當前，農(nóng)民工隨遷子女在義務教育階段的起點公平取得了巨大成就，但是在部分地區(qū)農(nóng)民工隨遷子女在城市就學還面臨較高的“入學門檻”，遭遇各種顯性與隱性的教育不公。有學者運用文本分析方法，分析了全國117個地區(qū)政策文本中設置的“入學門檻”(8)參見雷萬鵬、汪傳艷：《農(nóng)民工隨遷子女“入學門檻”的合理性研究》，《教育發(fā)展研究》2012年第24期。，其特點為：(1)入學所需材料種類繁多、權重不一；(2)“門檻”設置存在區(qū)域差異。珠三角地區(qū)“入學門檻”相對較高，長三角地區(qū)“入學門檻”相對偏低，省會城市和直轄市“入學門檻”高于縣(市、區(qū))級城市；(3)顯性“門檻”與隱性“門檻”并存。有64個地區(qū)將中央規(guī)定的“就近入學”解釋為在“定點學校”或“指定學?！本妥x(占54.7%)；與此同時，約10%的地區(qū)將“入學”曲解為“非轉(zhuǎn)學”，僅接收小學一年級和初中起始年級學生?？梢?，對于經(jīng)濟收入低、學歷低、居住時間短的農(nóng)民工而言，城市暫住證、戶口簿、居住合同、勞務合同、社會保險證明、學籍檔案等一系列入學材料都會增加其隨遷子女就讀公立學校的難度。一項基于對46個地級市及以上城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北上廣深農(nóng)民工隨遷子女獲得教育公平的難度明顯高于全國其他地區(qū)。調(diào)查顯示，上述地區(qū)62.87%的隨遷子女在公辦學校就讀，比全國平均水平低9.98個百分點；16.10%的隨遷子女在政府購買學位的民辦學校就讀，比全國平均水平高出9.54個百分點(9)參見李曉琳：《進一步完善農(nóng)民工隨遷子女教育政策——基于對46個地級及以上城市的問卷調(diào)查》，《宏觀經(jīng)濟管理》2022年第6期。。

針對隨遷子女異地高考政策的分析發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的“高考門檻”存在差異。其中，發(fā)達地區(qū)(如上海、北京、廣州等)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)(如新疆、青海、甘肅等)以實行“高門檻政策”為主，而其余大部分省市實行相對的“低門檻政策”。從各地的政策方案來看，異地“高考門檻”各有高低，大不相同，但有相當一部分地區(qū)將“高考門檻”設置與隨遷子女家長身份掛鉤。例如，北京市隨遷子女異地高考政策要求，農(nóng)民工(1)持有有效期內(nèi)的北京市居住證、居住登記卡或工作居住證；(2)有合法穩(wěn)定住所和職業(yè)；(3)連續(xù)繳納一定年限的社會保險；(4)其子女有本市學籍且已連續(xù)就讀高中3年。但是，符合上述資格的考生僅可申請參加高等職業(yè)學校招生考試。

(二)教育過程公平

如果說教育起點公平強調(diào)的是學生受教育權利和受教育機會，那么教育過程公平則是在保障所有學生平等權利的同時，尊重不同學生之間的差異和多樣性，是一種“有差異的平等”(10)參見楊小微：《為促進教育過程公平尋找合適的“尺度”》，《探索與爭鳴》2015年第5期。。在現(xiàn)有的教育公平評價指標中，教育過程公平指標往往被學業(yè)成績、受教育年限等教育產(chǎn)出指標所遮掩，沒有得到足夠的重視。事實上，教育過程公平涵蓋了教育教學的全過程，包括學生的分班分組、課程教學、同伴交往、師生關系、學校文化等多個層面，追求教育過程公平，能夠保障來自不同社會背景的學生在教育過程中受到公平的對待。

隨遷子女進入城市學校后，面臨新的生活環(huán)境和人際關系，能否盡快適應和融入學校成為衡量其教育過程公平的重要指標。有學者指出，農(nóng)民工隨遷子女不僅面臨“入學門檻”的限制，伴隨父母工作地點的轉(zhuǎn)換，部分隨遷子女還面臨頻繁轉(zhuǎn)校的問題。由于轉(zhuǎn)入校和轉(zhuǎn)出校在師生交往、課程教學、校園文化、教育質(zhì)量、社區(qū)環(huán)境等方面存在差異，隨遷子女學習適應難度增加，形成“弱勢積累”效應(11)參見鄔志輝、李靜美：《農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務教育的現(xiàn)實困境與政策選擇》，《教育研究》2016年第9期。。從縱向弱勢積累看，頻繁轉(zhuǎn)學不利于學生掌握扎實的知識和培養(yǎng)良好的學習習慣；從橫向弱勢積累看，某一課程薄弱會影響到其他課程的學習。華中師范大學課題組采用張大均等編制的《青少年心理健康素質(zhì)調(diào)查表》之適應分量表，從“身體適應”“情緒適應”“人際適應”“學習適應”“社會適應”“生活適應”六個維度對全國六市(區(qū)、縣)的學生進行學校適應性調(diào)查(12)參見徐璐：《公平視野下農(nóng)民工隨遷子女教育問題研究》，華中師范大學博士學位論文，2017年。。研究發(fā)現(xiàn)，隨遷子女學校適應性存在以下四個方面的差異：(1)性別差異。雖然男生和女生在總體學校適應性上沒有顯著差異，但男生在情緒適應上優(yōu)于女生。(2)家庭差異。在隨遷子女群體內(nèi)部，獨生子女與非獨生子女的學校適應性有顯著差異，獨生子女在情緒適應、人際適應、學習適應、社會適應和生活適應幾個維度上均高于非獨生子女。(3)學校差異。在公辦學校就讀的隨遷子女的學校適應性優(yōu)于民辦學校的隨遷子女。在公辦學校就讀的隨遷子女在身體適應、情緒適應、社會適應和生活適應等方面優(yōu)于民辦打工子弟學校學生。(4)流動類型差異?？缡×鲃拥碾S遷子女學校適應性比省內(nèi)流動的隨遷子女更好，且存在顯著差異?？缡×鲃拥碾S遷子女在情緒適應、人際適應上比省內(nèi)流動的更好。

圍繞農(nóng)民工隨遷子女學校適應不良問題，越來越多的學者開始關注家庭、學校和社會在隨遷子女成長中的協(xié)同作用。研究發(fā)現(xiàn)，來自父母和朋友的支持能顯著提高隨遷子女情緒適應和行為適應的發(fā)展，其中，良好的親子關系能夠有效緩解各種壓力事件對隨遷子女親社會行為的消極作用，而積極的同伴關系能有效保護隨遷子女免于遭受壓力事件帶來的消極情緒體驗(13)參見王暉、熊昱可、劉霞：《親子關系和朋友支持對流動兒童情緒和行為適應的保護作用》，《心理發(fā)展與教育》2018年第5期。。對北京市隨遷子女的追蹤調(diào)查顯示，增加公立學校學習機會、降低流動頻率和提高心理彈性等舉措能減少隨遷子女的孤獨感(14)參見葉枝等：《流動性、教育安置方式和心理彈性對流動兒童孤獨感的影響：一項追蹤研究》，《心理發(fā)展與教育》2017年第5期。。還有研究指出，社會支持能顯著調(diào)節(jié)隨遷子女對負面生活事件的感知，從而保持健康的心理發(fā)展(15)參見楊會芹、劉暉、周寧：《社會支持在城市流動兒童生活事件與心理健康關系中的調(diào)節(jié)效應》，《中國臨床心理學雜志》2016年第6期。。

(三)教育結(jié)果公平

教育結(jié)果公平指的是“讓所有學生在發(fā)展水平上都達到基本標準”(16)褚宏啟：《新時代需要什么樣的教育公平：研究問題域與政策工具箱》，《教育研究》2020年第2期。。結(jié)果公平是農(nóng)民工隨遷子女教育公平的最終目標。隨遷子女的教育結(jié)果公平實際受到兩種力量的支配：一是來自政府的政策安排，即從制度上降低或扭轉(zhuǎn)隨遷子女的教育機會不公平；二是來自流入地學校教育水準以及隨遷子女家庭教育參與能力(17)參見盧偉、褚宏啟：《基于結(jié)構(gòu)方程模型的隨遷子女學業(yè)成績影響因素研究：起點、條件、過程、結(jié)果的全納視角》，《教育研究與實驗》2019年第2期。。從教育結(jié)果看，隨遷子女學業(yè)成績是教育產(chǎn)出的重要衡量指標。有學者指出，不僅在民辦與公辦學校就讀的隨遷子女之間存在較大成績差距和心理發(fā)展差距(18)參見王蕊：《城市隨遷子女能力發(fā)展及其影響因素：不同就讀條件下的實證分析》，《全球教育展望》2020年第5期。，城市兒童與隨遷子女在學業(yè)成績上也有顯著差異(19)參見朱斌、王元超：《流動的紅利：兒童流動狀況與學業(yè)成就研究》，《人口與發(fā)展》2019年第6期。。

華中師范大學課題組基于對湖北和廣東兩省農(nóng)民工隨遷子女的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨遷子女學業(yè)成績上存在群體差異，語文、數(shù)學和英語成績差異來自學生個體及家庭的因素分別為57%、59%和38%，來自班級和學校的因素分別為43%、41%和62%(20)參見徐璐：《公平視野下農(nóng)民工隨遷子女教育問題研究》，華中師范大學博士學位論文，2017年。。具體來說，在個體及家庭層面，女生在語文和英語成績上優(yōu)于男生，男生數(shù)學成績更優(yōu)；轉(zhuǎn)學次數(shù)和跨省流動均對成績有負向影響；親子溝通和交流對語文、數(shù)學和英語成績有顯著促進作用；家長的陪伴時間與子女的語文和英語成績成正比；家長教育期望越高，子女的語文成績越好。在班級和學校層面，班級中隨遷子女占比與語文和英語成績顯著負相關，教師接納度對語文成績有顯著正向影響，就讀于公辦學校的隨遷子女，其語文和數(shù)學成績顯著高于打工子弟學校學生。

本文從起點公平、過程公平和結(jié)果公平三個維度對農(nóng)民工隨遷子女教育公平問題進行了梳理，基本結(jié)論如下：第一，在隨遷子女教育起點公平方面，我國義務教育基本實現(xiàn)了隨遷子女“有學上”的目標，但“上好學”的目標還遠未實現(xiàn)。雖然異地中高考政策有所松動，但隨遷子女“多上學”(義務教育后就地升學)的訴求未根本滿足，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、城市間“以鄰為壑”的制度壁壘還未消除。第二，在隨遷子女教育過程公平方面，隨遷子女與本地兒童的學校適應性存在差異，在公辦與民辦學校就讀的隨遷子女間學校適應性也有差異，前者優(yōu)于后者。第三，在隨遷子女教育結(jié)果公平方面，在公辦與民辦學校就讀的隨遷子女間學業(yè)成績存在差異，前者優(yōu)于后者。總體來看，農(nóng)民工隨遷子女教育取得了顯著成效，但從教育公平視野看，農(nóng)民工隨遷子女教育在起點公平、過程公平和結(jié)果公平方面還有待改進。農(nóng)民工隨遷子女教育，不單單是一個教育問題，更是一個社會問題。經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域差異、社會分層等因素都會對農(nóng)民工隨遷子女教育政策產(chǎn)生重要影響，農(nóng)民工隨遷子女教育政策不是一蹴而就的，而是有一個清晰的歷史演變過程。

三、農(nóng)民工隨遷子女教育政策演變

從政策演變過程看，20多年來我國農(nóng)民工隨遷子女教育政策可以劃分為以下四個階段，參見表1。

第一，嚴格限制階段(1998-2000年)。1998年，國家教委聯(lián)合公安部發(fā)布《流動兒童少年就學暫行辦法》，規(guī)定“流動兒童少年就學以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可入民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班(組)以及專門招收流動兒童少年的簡易學校接受義務教育”，但與此同時，受城鄉(xiāng)戶籍制度的制約，該政策嚴格控制義務教育階段學齡兒童的外流規(guī)模，只有符合一定條件的流動兒童方能在流入地獲得就學機會。面對學齡段隨遷子女的失學現(xiàn)象，我國政府以部門法規(guī)的形式對之做出較為明確的規(guī)定，體現(xiàn)了政府對隨遷子女義務教育訴求的回應和對教育問題的積極干預。但是，這一時期隨遷子女只能以借讀或擇校的方式繳費進入公辦學?；蛸|(zhì)量較差的民辦學校就讀，不僅借讀費較高，而且入學條件較為嚴格。

第二，“兩為主”階段(2001-2013年)。2001年，國務院出臺了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，首次提出了“兩為主”政策，即以“流入地政府管理”和“全日制公辦中小學”為主，該政策明確了承擔隨遷子女教育的責任主體。2003 年，教育部等六部門印發(fā)《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》，要求進一步落實“兩為主”政策，并在政府責任、行政規(guī)章、接收渠道、經(jīng)費保障、教育費用、民辦學校扶持等方面做了具體規(guī)定。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，不僅要確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育，還要研究制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試的辦法。2012年，教育部等四部門印發(fā)《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》，向各省市提出“因地制宜制定隨遷子女升學考試具體政策”、“統(tǒng)籌做好隨遷子女和流入地學生升學考試工作”的要求。同年，國務院《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》首次增加了“在公辦學校不能滿足需要的情況下，可采取政府購買服務等方式保障進城務工人員隨遷子女在依法舉辦的民辦學校接受義務教育”的規(guī)定，回應了公辦學校無法容納全部隨遷子女的問題。整體來看，上述政策體現(xiàn)了以下特點：其一，要求流入地政府協(xié)調(diào)教育、公安、財政等部門做好隨遷子女義務教育工作，體現(xiàn)了流入地政府從“嚴格限制”階段的“被動應對”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蔀橹鳌彪A段的“主動接納”。其二，在評優(yōu)獎勵、入隊入團、課外活動等方面，要求全日制公辦中小學做到對隨遷子女與城市學生一視同仁，突顯了政府對隨遷子女教育起點、教育過程和教育結(jié)果的關注。其三，加強了政府對以接收隨遷子女為主的民辦學校的扶持和管理，以政府為主導購買市場服務，增加了隨遷子女家庭能夠選擇的學校種類和數(shù)量，以滿足規(guī)模日益龐大的隨遷子女異地就學需求。

第三，“兩納入”階段(2014-2015年)。2014年國務院先后出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《關于進一步做好為農(nóng)民工服務工作的意見》，從國家戰(zhàn)略層面對農(nóng)民工隨遷子女的教育責任、教育融入和教育需求等方面的問題給予了高度重視。這一階段政策的特點為：一是將隨遷子女的義務教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇(簡稱“兩納入”)，通過強調(diào)各級政府及其教育職能部門在隨遷子女教育中的責任，解決地方政府事權與財權不對稱問題，并進而突破隨遷子女在流入地接受義務教育的瓶頸；二是保障隨遷子女接受義務教育以公辦學校為主，并與城鎮(zhèn)戶籍學生混合編班，統(tǒng)一管理，這打破了以往城市戶籍學生與隨遷子女分校就讀、分班就讀的隔離現(xiàn)象，促進了隨遷子女的教育融合與城市融入；三是完善和落實了隨遷子女在流入地接受普惠性學前教育和參加升學考試的政策。在隨遷子女平等接受義務教育得到保障后，政策的關注點逐步向義務教育學段的兩端延伸，涵蓋了學前教育、異地中考和異地高考。

第四，“兩統(tǒng)一”階段(2016年至今)。2016年國務院出臺《關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，要求統(tǒng)一建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學政策，統(tǒng)一推動“兩免一補”資金和生均公用經(jīng)費基準定額資金可隨學生流動(簡稱“兩統(tǒng)一”)，通過強化中央政府的分擔責任，緩解地方政府的管理壓力。2017年《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》將隨遷子女在公辦學校和政府購買服務的民辦學校的就讀比例(不低于85%)，作為衡量縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要指標。2020年《關于進一步加強控輟保學工作健全義務教育有保障長效機制的若干意見》要求做好隨遷子女就學工作，保障適齡隨遷子女接受義務教育的權利。在這一階段，隨遷子女教育政策更關注過程公平和結(jié)果公平，政府在教育中的作用不僅是提供充足的教育服務，更要保障教育資源的有效配置和公平配置。

從政策演變歷程看，農(nóng)民工隨遷子女教育已取得了重大成就，主要有以下六個方面的特點：(1)流入地政府從“被動應對”到“主動接納”。從2001年之前嚴格限制義務教育階段適齡兒童外流，到形成“農(nóng)民工子女向城流動是必然趨勢”的共識，隨遷子女教育政策從“兩為主”“兩納入”到“兩統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了國家對隨遷子女教育問題積極應對的政策設計思路。(2)政策對象從泛化到精準化。從2001年之前的“流動人口子女”到2003年起政策對象確定為“農(nóng)民工隨遷子女”，政策話語從泛化到精準化，表明國家對隨遷子女教育問題的關注不斷加強。(3)從保障入學機會到關注教育過程與教育結(jié)果。新時代，我國義務教育發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的優(yōu)質(zhì)教育需要與不平衡、不充分的教育發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過幾十年發(fā)展，隨遷子女“有學上”的需求已基本得到滿足，未來隨遷子女教育政策必須適應教育供求關系變化，關注隨遷子女教育過程公平和教育結(jié)果公平。(4)從義務教育學段向?qū)W前教育和高中教育延伸。在“兩為主”階段，隨遷子女教育政策重心在義務教育學段，到“兩納入”階段，我國已經(jīng)開始關注隨遷子女接受普惠性學前教育以及普職分流的問題。(5)政府主導與市場機制的互補性。在政策早期，我國以市場自發(fā)解決隨遷子女教育問題為主，到“兩為主”階段，流入地政府的隨遷子女教育責任不斷凸顯，強調(diào)以政府購買服務等方式保障隨遷子女的受教育權利。(6)農(nóng)民工群體分化與教育融合。隨著我國農(nóng)民工群體規(guī)模日益龐大，新生代農(nóng)民工引起了社會的廣泛關注。該群體與第一代農(nóng)民工相比，不僅在成長環(huán)境、社會認知等方面存在顯著差異，而且其對子女接受優(yōu)質(zhì)義務教育的需求更為強烈。從各地的典型做法看，探索隨遷子女教育融合機制已成為隨遷子女教育發(fā)展的重要問題。

表1 農(nóng)民工隨遷子女教育政策演變(1998-2020年)

四、農(nóng)民工隨遷子女教育政策之反思

從推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與社會共同富裕的戰(zhàn)略視野來看，我國農(nóng)民工隨遷子女教育政策亟須變革，以下七方面的問題是制定與實施相關政策時必須關注的議題。

第一，“入學門檻”合理性問題?！叭雽W門檻”的設置反映了人口流動與屬地化教育管理之間的矛盾。《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年全國農(nóng)民工總量29251萬人，其中，外出農(nóng)民工17172萬人，比上年外出務工人數(shù)增長1.3%。農(nóng)民工家庭化遷移特征使得大量隨遷子女涌入城市就學，城市教育容量與隨遷子女教育需求之間的供求矛盾不斷凸顯。依據(jù)人口學“推-拉理論”，雖然流入地城市優(yōu)質(zhì)的教育資源對農(nóng)民工及其子女的融入產(chǎn)生了強大的拉力，但是流入地城市設置得過高“門檻”也使得相當部分農(nóng)民工及其子女未能融入城市。究其根本，這是多方利益主體相互博弈的結(jié)果。在政策設計的過程中，義務教育被視為一種社會福利，只有滿足城市經(jīng)濟社會發(fā)展的“理想居民”才能享受當?shù)氐慕逃＠?21)參見余暉：《農(nóng)民工隨遷子女入學門檻緣何提高? ——多源流模型的視角》，《基礎教育》2018年第5期。。以此觀之，政府設定的“入學門檻”無異于一種新的篩選機制，不僅將弱勢的農(nóng)民工群體排斥在城市公共服務之外，而且在隨遷子女內(nèi)部帶來了新的教育不平等。從教育公平的視角來看，各地方政府有必要創(chuàng)造條件不斷降低隨遷子女“入學門檻”，甚至取消“入學門檻”，保障農(nóng)民工隨遷子女的合法權益，促進社會流動和社會融合。

第二，“流動”還是“留守”。“流動”還是“留守”是農(nóng)民工父母外出務工時必須為孩子做出的選擇。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的背景下，舉家遷移是農(nóng)民工市民化的關鍵，有助于避免家庭離散和家庭教育功能弱化。從父母外出的影響效應來看，農(nóng)村留守兒童會首先受到父母照料缺失的負面影響，隨后才會獲得父母收入增加的正向影響(22)參見高玉娟等：《正負效應的先來后到：父母外出對留守兒童學業(yè)表現(xiàn)的影響研究》，《勞動經(jīng)濟研究》2018年第3期。。從兩類農(nóng)村兒童的發(fā)展狀況來看，相比于留守子女，隨遷子女的家庭文化環(huán)境更優(yōu)，且認知能力發(fā)展水平更高(23)參見俞韋勤、胡浩：《隨遷與留守子女認知能力及影響因素差異——基于中國教育追蹤調(diào)查2013-2014年數(shù)據(jù)》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第6期。。事實上，在現(xiàn)實生活中，子女隨遷與否需要農(nóng)民工父母多方權衡利弊，隨遷子女的個體特征、家庭背景和流入地的政策都會影響農(nóng)民工對其子女的隨遷選擇。在眾多因素中，農(nóng)民工父母能否為子女提供物質(zhì)保障、子女就學的難易程度是影響其決策的最主要因素(24)參見楊舸、段成榮、王宗萍：《流動還是留守：流動人口子女隨遷的選擇性及其影響因素分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第3期。。因此，為避免“拆分型”家庭模式對農(nóng)村兒童的不利影響，政府應通過制度變革的方式，提高農(nóng)民工社會保障水平，取消歧視性教育政策，為農(nóng)民工家庭化遷移決策提供有利條件。

第三，兩端延伸與異地中高考。城鎮(zhèn)化進程中人口的大規(guī)模流動，不僅帶來了隨遷子女義務教育問題，還有隨遷子女接受學前教育和異地中高考問題。在隨遷子女接受學前教育的機會方面，雖然隨遷子女與戶籍兒童的在園概率沒有顯著差別，但是隨遷子女進入公立幼兒園的概率遠低于戶籍兒童，僅有后者的38%；進一步的分析表明，隨遷子女接受學前教育的機會受到了戶籍制度和教育制度的雙重排斥(25)參見楊菊華、謝永飛：《流動兒童的學前教育機會：三群體比較分析》，《教育與經(jīng)濟》2015年第3期。。圍繞不同特征的隨遷子女家庭的研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)戶籍、跨省流動家庭的隨遷子女入園機會更低；父母學歷高、有家庭教育儲蓄的隨遷子女入園機會顯著更高(26)參見邢蕓、胡詠梅：《流動兒童學前教育選擇：家庭社會經(jīng)濟背景及遷移狀況的影響》，《教育與經(jīng)濟》2015年第3期。?？梢姡瑧艏允侵萍s隨遷子女入園的關鍵因素。各地隨遷子女異地中高考政策的出臺為隨遷子女在流入地的升學問題提供了解決方案，保護了隨遷子女的受教育權利。但是，從公共政策合理性的視角看，流入地政府設置的異地高考政策還存在諸多不合理的地方，具體表現(xiàn)為：一是部分地區(qū)的家長準入條件不合理。如某些地區(qū)將家長具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所以及參加社會保險年限作為準入條件。其中，前兩項規(guī)定體現(xiàn)了異地工作家長的辨識度和常住人口的基本特征，在某種程度上意在限制“高考移民”現(xiàn)象，設置較為合理；但后一項規(guī)定并未涵蓋城市中的靈活就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)人員，很顯然其子女將被異地高考政策排除在外。二是部分地區(qū)的學生準入條件不合理。在異地高考方案中，大部分省份均將學生有高中學籍且連續(xù)就讀3年作為準入條件，但有相當一部分省份還要求其有本地的初中畢業(yè)證書或中考成績，這加大了隨遷子女異地高考的“門檻”限制。三是部分地區(qū)在報考院校方面區(qū)別對待，符合準入條件的隨遷子女僅能報考高職院校，未能同當?shù)貙W生享有同等待遇。因此，一方面，政府應繼續(xù)以公平為價值取向，逐步改革現(xiàn)有的戶籍制度，在人口聚集壓力較小的城市適當放寬落戶條件，促進農(nóng)民工市民化，保障隨遷子女享有城市優(yōu)質(zhì)教育資源。另一方面，政府要填補隨遷子女學前教育政策的“空白地帶”。中央政府應建立隨遷子女學前教育經(jīng)費保障機制，同時各地方政府應科學研判未來人口分布趨勢，規(guī)范不合理的幼兒園招生政策，以確保隨遷子女的學前教育機會和權益。此外，政府還要對不合理的異地中高考政策進行修正，突出對學生“學籍”的合理要求，弱化對家長“參加社會保險”等準入條件的限制，建立“常住戶口+學籍”的異地高考制度。

第四，家庭教育決策機制與教育需求表達。農(nóng)民工家庭化遷移是重要的公共政策活動，將家庭視角納入公共政策，更有助于完善隨遷子女教育政策。從家庭政策視角看，雖然父母與子女分離是流動家庭主動選擇的結(jié)果，但是流入地的教育阻力也是十分重要的因素(27)參見徐曉新、張秀蘭：《將家庭視角納入公共政策——基于流動兒童義務教育政策演進的分析》，《中國社會科學》2016年第6期。。家庭經(jīng)濟條件和城市戶籍的限制使得隨遷子女“上好學”的家庭教育需求難以得到滿足。從橫向來看，農(nóng)民工隨遷子女和當?shù)剡m齡兒童在家庭教育支出上存在顯著差距。在同一縣區(qū)內(nèi)，農(nóng)民工隨遷子女家庭的教育支出明顯更高，且這一差距在東部地區(qū)更為突出；從縱向來看，民辦打工子弟學校學生的家庭教育支出顯著高于公辦學校學生(28)參見周麗萍、庾紫林、吳開?。骸缎律r(nóng)民工隨遷子女義務教育財政公平探究——基于中國教育追蹤調(diào)查和實地調(diào)研》，《教育發(fā)展研究》2019年第20期。。教育決策的理性行動理論認為，個體能否接受教育取決于本人及其家庭對教育成本和收益的理性判斷，教育成本、升學概率和教育投資回報是影響家庭教育決策的重要因素(29)參見R. Breen and J. H. Goldthorpe， “Explaining Educational Differentials： Towards a Formal Rational Action Theory，” Rationality and Society， vol.9， no.3， 1997， pp. 275-305.。從社會分層理論的角度看，學歷、收入差距和職業(yè)差別使得農(nóng)民工群體內(nèi)部產(chǎn)生了社會分化，這種分化對其教育決策產(chǎn)生了重要影響(30)參見雷萬鵬、徐璐：《城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工子女就學地選擇意愿及其影響因素研究》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2016年第6期。。父母學歷高、家庭收入高、職業(yè)類型更穩(wěn)定的農(nóng)民工，其子女隨遷就讀的意愿更強。但是，流入地較高的生活成本和不利的制度阻礙了隨遷子女獲得教育公平。因此，一方面，政府應當關注弱勢農(nóng)民工家庭的教育需求，承擔“兜底”的教育保障責任；另一方面，依據(jù)利益獲得原則，流入地政府享受到流動人口紅利的同時，應該承擔相應的公共服務責任，盡力消除教育發(fā)展的制度障礙，確保隨遷子女義務教育政策更公平、更有成效。

第五，新生代農(nóng)民工隨遷子女教育問題。依據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2018》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年流動人口中，新生代流動人口所占比重為65.1%。新生代農(nóng)民工作為我國農(nóng)民工群體的主力軍，已成為現(xiàn)代化建設的重要力量。在城鎮(zhèn)化背景下，“代際效應”已成為農(nóng)民工對子女教育選擇最重要的特征。相比于第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工對子女就學地點的意愿有強烈的城市偏好，實現(xiàn)這種意愿的能力也較強(31)參見雷萬鵬、徐璐：《城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工子女就學地選擇意愿及其影響因素研究》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2016年第6期。。但是，受社會身份、經(jīng)濟地位和流入地教育資源等因素的束縛，新生代農(nóng)民工隨遷子女“上學難”“上學貴”問題日益突出，學前教育階段尤為明顯(32)參見雷萬鵬：《新生代農(nóng)民工子女教育調(diào)查與思考》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2013年第5期。。有學者認為，在城市人口政策和家庭教育決策的雙重影響下，農(nóng)民工子女頻繁在“農(nóng)村留守兒童”和“城市隨遷子女”兩種身份中轉(zhuǎn)換，形成了“鐘擺式”或“候鳥式”流動軌跡。還有學者認為，在新型城鎮(zhèn)化背景下，中小城市的落戶政策和面向農(nóng)民工子女的教育產(chǎn)業(yè)為隨遷子女教育提供了新的選擇，產(chǎn)生了兒童“離城不回鄉(xiāng)”與“回流不返鄉(xiāng)”現(xiàn)象(33)參見韓嘉玲、余家慶：《離城不回鄉(xiāng)與回流不返鄉(xiāng)——新型城鎮(zhèn)化背景下新生代農(nóng)民工家庭的子女教育抉擇》，《北京社會科學》2020年第6期。。由此看來，雖然新生代農(nóng)民工隨遷子女與第一代農(nóng)民工隨遷子女有相似的教育問題，但是在新的時代背景下又呈現(xiàn)出獨特性和復雜性。在義務教育屬地化管理的背景下，如何構(gòu)建與人口流動相適應的教育資源配置機制，成為促進新生代農(nóng)民工隨遷子女教育發(fā)展的重要議題。

第六，縣鎮(zhèn)教育的“蓄水池”功能。在我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中，人口異地城鎮(zhèn)化占據(jù)主導模式，導致出現(xiàn)了一系列負面效應，如：“城市病”和“空心村”、“留守兒童”和“隨遷子女”等。為化解異地城鎮(zhèn)化帶來的經(jīng)濟、社會和環(huán)境等問題，就地城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化成為我國新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實路徑選擇?？h鎮(zhèn)作為就近、就地城鎮(zhèn)化的載體，是城市與鄉(xiāng)村的連接點。發(fā)揮縣鎮(zhèn)教育的“蓄水池”作用，有利于減少農(nóng)民工及其子女的無序流動，緩解大城市教育供求矛盾。研究發(fā)現(xiàn)，教育城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢勢不可擋，80%以上的農(nóng)村家長希望子女在城鎮(zhèn)地區(qū)讀書，對于游走在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工及其子女而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校是接納那些希望到城市讀書但缺乏足夠經(jīng)濟實力家庭學生的重要場所(34)參見雷萬鵬：《家庭教育需求的差異化與學校布局調(diào)整政策轉(zhuǎn)型》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2012年第6期。。也有學者指出，縣域經(jīng)濟的迅速發(fā)展尚無法與其人口承載能力相匹配，部分隨遷子女的父母再次外出到大城市務工，導致“流動中的留守兒童”這一新群體的出現(xiàn)，他們相比于一般隨遷子女處于更劣勢的地位，在學業(yè)表現(xiàn)、同伴關系、心理適應方面均存在不同程度的問題(35)參見杜海峰、張若晨、劉朔：《就地就近城鎮(zhèn)化背景下“流動中的留守兒童”在校狀況與適應》，《西安交通大學學報(社會科學版)》2018年第3期。。因此，在就地、就近城鎮(zhèn)化發(fā)展思路下，各地政府有必要大力提高縣鎮(zhèn)公共服務水平，推動“教育強縣”“教育強鎮(zhèn)”建設，避免“流動中的留守兒童”再次成為家庭“被迫”的理性選擇，幫助隨遷子女在家門口享受優(yōu)質(zhì)教育。

第七，中央與地方、流入地與流出地政府責任。從不同政府間的責任分擔情況來看，中央政府并沒有明確規(guī)定地方政府應盡的責任和義務，農(nóng)民工隨遷子女教育問題仍未得到有效解決。一方面，“錢隨人走”政策導致流出地政府義務教育經(jīng)費縮減，教育供給數(shù)量和質(zhì)量難以保證；另一方面，在現(xiàn)有隨遷子女入學體制下，農(nóng)民工集中流入的政府在公共產(chǎn)品供給方面經(jīng)受著巨大的財政壓力。2015年國務院《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》指出，“落實生均公用經(jīng)費基準定額所需資金由中央和地方按比例分擔，西部地區(qū)及中部地區(qū)比照實施西部大開發(fā)政策的縣為8∶2，中部其他地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)為5∶5”。按此規(guī)定，農(nóng)民工隨遷子女的可攜帶資金限定為生均公用經(jīng)費基準定額，僅能覆蓋隨遷子女生均經(jīng)費支出的一小部分。由于農(nóng)民工隨遷子女的生均教育經(jīng)費與當?shù)剡m齡兒童存在巨大差距，中央政府“以獎代補”的激勵機制難以補償流入地政府所支出的教育成本。此外，隨遷子女義務教育屬地化管理的原則導致責任主體層層下移，基層政府事權與財權不對稱，農(nóng)民工隨遷子女的義務教育不公平問題長期存在且未能完全解決。為保障隨遷子女的受教育權利，教育資源充裕的流入地政府應將全部隨遷子女納入地方教育接收范圍之內(nèi)，教育資源承載能力較弱的流入地政府應確保在城市長期居住的農(nóng)民工隨遷子女入學，而中央政府亟須對弱勢隨遷子女承擔“兜底”的教育保障責任，并實行專項教育補償。

當前，農(nóng)民工隨遷子女教育政策仍陷于“基于身份”還是“基于權利”、“基于個人”還是“基于家庭”的迷障之中，重“戶籍身份”輕“教育權利”、重“個人支持”輕“家庭支持”等不合理政策理念還未完全轉(zhuǎn)變。從教育公平視角來看，接受義務教育是每個兒童少年都應享有的基本權利，各地不能因為教育供求矛盾而剝奪農(nóng)民工隨遷子女的教育權利。從流動家庭化的基本特征來看，“只見個人不見家庭”的政策取向已難以適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展大勢(36)參見聶飛：《農(nóng)民工家庭化遷移研究——基于家庭視角下的公共政策研究》，《新疆社會科學》2021年第4期。。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的快速推進，將會有越來越多的農(nóng)民工及其子女加入到流動大軍。目前，受戶籍制度和教育制度的雙重約束，新老兩代農(nóng)民工隨遷子女依然面臨各種“制度性門檻”，這不僅有悖于教育公平與社會正義，而且制約了農(nóng)民工市民化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在推進社會共同富裕背景下，如何破解制約農(nóng)民工隨遷子女教育公平的體制機制障礙，深度推進隨遷子女教育高質(zhì)量發(fā)展，既是一個教育議題，也是一個重大的社會命題。