淺談如何在國(guó)土空間規(guī)劃編制中找準(zhǔn)縣級(jí)市的空間發(fā)展格局
——以龍口市為例

胡由之，王勇，劉德成

(龍口市自然資源和規(guī)劃局，山東 龍口 265701)

0 引言

國(guó)土是發(fā)展之基，民生之本?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，建立科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，是“堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段”。因此，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃編制必須把滿(mǎn)足“人民對(duì)美好生活的向往”作為規(guī)劃的最大使命，體現(xiàn)新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。目前，國(guó)土空間規(guī)劃的編制處于一個(gè)探索的階段，尤其是市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是此次規(guī)劃中最具差異性的編制主體，也在規(guī)劃編制過(guò)程中發(fā)現(xiàn)許多新的難題，這些問(wèn)題都亟待各地分享經(jīng)驗(yàn)，共同探索更加科學(xué)合理的編制方案。本文嘗試從縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)務(wù)工作開(kāi)展的要求出發(fā)，結(jié)合縣級(jí)城市龍口市的實(shí)踐，探討當(dāng)前規(guī)劃編制的定位特征、規(guī)劃編制難點(diǎn)及相關(guān)建議思考。

1 國(guó)土空間總體規(guī)劃的定位與特征

1.1 國(guó)土空間總體規(guī)劃的內(nèi)涵與功能定位

中共中央國(guó)務(wù)院于2019年5月出臺(tái)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并實(shí)施監(jiān)督的若干意見(jiàn)》,標(biāo)志著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式展開(kāi)[1]。國(guó)土空間是指國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間。從國(guó)土空間到自然資源、再到自然資源資產(chǎn)，是不可分割的整體，國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)象是國(guó)土空間、自然資源、自然資源資產(chǎn)的“三位一體”。建立“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系是黨中央作出的重大決策部署，目的是強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)其他各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)土空間規(guī)劃作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性工具，被賦予了新的重大使命，既需要繼承發(fā)揚(yáng)以往空間類(lèi)規(guī)劃的科學(xué)內(nèi)容，又要切實(shí)解決以往規(guī)劃因各不相謀而存在的諸多問(wèn)題，持續(xù)提升空間發(fā)展質(zhì)量和效益。國(guó)土空間規(guī)劃相比于既往空間類(lèi)規(guī)劃更加注重國(guó)土“大安全觀”，側(cè)重落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，更致力于提高空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，各地在編制國(guó)土空間規(guī)劃的具體實(shí)踐中，必須堅(jiān)持以人為本的原則，在“山水林田湖草?！鄙餐w理念的指導(dǎo)下,綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用“五大理念”,即以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為指引,以“以人為本、共治共享”為主線(xiàn),以“空間協(xié)同、永續(xù)利用”為手段,以“優(yōu)化配置、品質(zhì)生活”為目標(biāo),將自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)等屬性要素融入綜合保護(hù)與開(kāi)發(fā)2個(gè)維度的空間格局中[2-4],最終實(shí)現(xiàn)“合理保護(hù)、保障安全”的新時(shí)代國(guó)土空間總體格局[5-7](圖1)。

圖1 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)代特征

1.2 縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的特征與定位

縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃是在縣(市、區(qū))行政轄區(qū)內(nèi)對(duì)國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的總體安排和綜合部署，是對(duì)省級(jí)、市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的細(xì)化落實(shí)?？h級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，既要貫徹落實(shí)上位規(guī)劃要求，又要充分考慮發(fā)揮好城市的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)本行政區(qū)域開(kāi)發(fā)保護(hù)做出具體安排，就需要側(cè)重實(shí)施性和操作性。中國(guó)地域幅員遼闊，區(qū)域差異明顯，市縣的發(fā)展不能簡(jiǎn)單復(fù)制粘貼，重點(diǎn)在于落實(shí)好實(shí)際實(shí)施的能力，要能切實(shí)解決本區(qū)域內(nèi)具體的空間治理和空間發(fā)展要求。在具體編制過(guò)程中應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容:以國(guó)土空間規(guī)劃政策文件涉及的指標(biāo)體系和第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，既整合既往城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，又要認(rèn)真研判地方的特色資源，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)；既落實(shí)上位規(guī)劃的各項(xiàng)要求，又要充分發(fā)揮地方的比較優(yōu)勢(shì)，激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；既高度重視規(guī)劃的可操作性和實(shí)施性，又要運(yùn)用先進(jìn)的城市設(shè)計(jì)手段，形成能夠上下貫通、動(dòng)態(tài)更新的一張大底圖，支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制和監(jiān)督管理。

2 縣級(jí)空間總體規(guī)劃的編制難點(diǎn)

縣級(jí)空間總體規(guī)劃仍有部分難點(diǎn)尚待突破。一方面，縣級(jí)空間總體規(guī)劃是銜接目標(biāo)戰(zhàn)略和上位規(guī)劃的關(guān)鍵。但自2020年自然資源部印發(fā)《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》以來(lái)，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃均在編制過(guò)程中，且縣級(jí)城市之間差異較大，技術(shù)上評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系較為復(fù)雜，思路、原則、技術(shù)方法尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。如何突出縣級(jí)空間總體規(guī)劃在用地規(guī)模和布局上的作用，空間管制的理念較為薄弱，還需進(jìn)一步規(guī)范。另一方面，國(guó)土空間是生態(tài)系統(tǒng)提供供給、調(diào)節(jié)、文化以及支持等功能的空間載體[8]，涉及規(guī)劃、生態(tài)、地理、環(huán)境、水文等多學(xué)科的交叉，將過(guò)去分散在各個(gè)職能部門(mén)的工作在空間上統(tǒng)籌起來(lái)，未來(lái)服務(wù)于山水林田湖草一體化的保護(hù)管控，綜合性強(qiáng)，如何進(jìn)行多學(xué)科科學(xué)統(tǒng)籌使規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榍袑?shí)的可操作性工具還需要探討。

3 龍口國(guó)土空間總體規(guī)劃格局

3.1 總體規(guī)劃編制存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

(1)近年來(lái)，龍口市的城市建設(shè)步伐逐年加快，能級(jí)不斷增強(qiáng)，但隨著城鎮(zhèn)發(fā)展速度加快，導(dǎo)致了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，造成土地、環(huán)境等資源緊張，產(chǎn)業(yè)用地配置不合理，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量低效用地。在國(guó)家“三區(qū)三線(xiàn)”劃定規(guī)則日趨收緊的情況下，核減保護(hù)任務(wù)、拓展開(kāi)發(fā)邊界的可能性較小。如何進(jìn)一步優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、強(qiáng)化節(jié)約集約利用土地水平，亟需在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中深入思考和解決。

(2)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接不到位，城市布局有待優(yōu)化。在機(jī)構(gòu)改革前，土地利用總體規(guī)劃的主管部門(mén)是國(guó)土部門(mén)，規(guī)劃主要方向是規(guī)劃期內(nèi)耕地和其他主要農(nóng)用地保有量，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制規(guī)模和占用耕地?cái)?shù)量；城市規(guī)劃的主管部門(mén)是規(guī)劃部門(mén)，規(guī)劃編制目標(biāo)則側(cè)重于研究明確城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，確定城市規(guī)劃區(qū)范圍，擬定分期建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面。由于兩項(xiàng)規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想和方法不同、編制的時(shí)間不同、編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同等歷史原因，兩項(xiàng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)用地規(guī)模、范圍、用地類(lèi)型、期限以及空間落實(shí)等方面規(guī)劃結(jié)果存在不一致。因此，在編制國(guó)土空間總體規(guī)劃初期，需要提前解決好城市建設(shè)用地布局和用地規(guī)模方面“兩規(guī)”嚴(yán)重脫節(jié)的問(wèn)題，開(kāi)展兩規(guī)一致性調(diào)整，協(xié)調(diào)做好兩規(guī)的銜接。

(3)建設(shè)用地總規(guī)模超標(biāo)、耕地后備資源有限(以下數(shù)據(jù)僅為本文研究使用)。龍口市全域總面積共計(jì)約2025.83km2，其中：陸域總面積約902.09km2；海域總面積約1123.74km2。農(nóng)林用地占陸域62%；建設(shè)用地占陸域31%；自然保留地占陸域7%；各類(lèi)用海面積占海域12%；其他海域面積占海域88%。從“三區(qū)三線(xiàn)”試劃情況看，當(dāng)前城市布局不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需求，農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率亟待提升、工業(yè)用地?zé)o序擴(kuò)張，種種矛盾亟待在編制國(guó)土空間總體規(guī)劃中集中整合?？h級(jí)層面，是國(guó)土空間布局優(yōu)化的關(guān)鍵，體現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，把需要長(zhǎng)期控制的結(jié)構(gòu)性要素穩(wěn)定下來(lái)。統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線(xiàn)”是確立城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間保護(hù)的整體關(guān)系，是從城鎮(zhèn)化發(fā)展的環(huán)境出發(fā)優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部形態(tài)相結(jié)合的過(guò)程。在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制語(yǔ)境下，需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，確立城市相對(duì)穩(wěn)定的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。

3.2 龍口市資源稟賦優(yōu)勢(shì)和發(fā)展定位的確定

龍口市位于膠東半島西北部、渤海灣南岸，與遼東半島隔海相望。是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈南部重要支點(diǎn)、煙臺(tái)都市區(qū)西部副中心城市，列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第十位，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、歷史文化豐厚沉淀、山海生態(tài)基底優(yōu)越,具備較好的規(guī)劃基礎(chǔ)。針對(duì)龍口市的地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)區(qū)位，城市定位與規(guī)模應(yīng)為：海洋城市——建設(shè)環(huán)渤海海洋生態(tài)文明的示范城市；開(kāi)放城市——塑造開(kāi)放通達(dá)的半島空間平臺(tái)，打造技術(shù)涌流的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)；文旅勝地——綻放齊魯文化底蘊(yùn)和新時(shí)代精神，建設(shè)多彩的文旅度假目的地；生態(tài)城市——踐行以人為本，綠色發(fā)展的新發(fā)展觀，提升城鄉(xiāng)幸福宜居指數(shù)。

(1)因地制宜、適宜發(fā)展——找城市資源稟賦和發(fā)展定位。梳理龍口城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)，2011年批復(fù)的《龍口市城市總體規(guī)劃(2011—2020)》，已確定龍口市域城鎮(zhèn)空間布局為“兩區(qū)，一軸”。經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展，龍口市的城鎮(zhèn)空間演變趨勢(shì)是南部拓展、西向延伸、東西連接、沿海展開(kāi)，組團(tuán)式發(fā)展?，F(xiàn)狀龍口市域城鎮(zhèn)空間布局為“兩區(qū)，一軸”，“兩區(qū)”是東西城，“一軸”是聯(lián)系東城區(qū)和西城區(qū)的港城大道產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸線(xiàn)。本次國(guó)土空間規(guī)劃編制，上級(jí)要求挖潛閑置土地，盤(pán)活批而未供土地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)“零增長(zhǎng)”。因此，規(guī)劃在全市范圍內(nèi)實(shí)施遷村并點(diǎn)工作，將零散布局的規(guī)模較小、交通閉塞的村莊遷并至有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、交通便捷的村莊，建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)。在三區(qū)三線(xiàn)劃定方面，上級(jí)要求，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界包括三部分：一是城鎮(zhèn)建設(shè)集中區(qū)，二是城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，三是特別用途區(qū)。結(jié)合城鎮(zhèn)布局現(xiàn)狀情況，龍口市自然資源和規(guī)劃局積極與上對(duì)接，緊抓政策機(jī)遇做好兩規(guī)一致性調(diào)整，優(yōu)化全域農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間布局；強(qiáng)化龍口市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特色定位，持續(xù)改革創(chuàng)新促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，本著東西城區(qū)融合發(fā)展、南山東海貫通聯(lián)系的發(fā)展思路，劃定并嚴(yán)控城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，在確定的約束性和預(yù)期性指標(biāo)下指導(dǎo)城市發(fā)展切實(shí)“轉(zhuǎn)思想、轉(zhuǎn)腳板”，加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作研究探索，盤(pán)活存量、做優(yōu)增量，科學(xué)配置縣域內(nèi)各類(lèi)資源的合理使用方式，強(qiáng)化對(duì)各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的空間管制，全面提高國(guó)土空間治理能效，努力構(gòu)建以國(guó)土空間總體規(guī)劃為總綱領(lǐng)，以區(qū)域規(guī)劃為法定依據(jù)，各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為支撐的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、層級(jí)分明、協(xié)調(diào)一致的規(guī)劃體系。通過(guò)分析龍口市發(fā)展歷史和空間演變規(guī)律，可以看出龍口城市用地近年主要沿港城大道向西延伸，北部沿海展開(kāi)與龍口經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)相連，東城區(qū)向南部蔓延，城市用地增長(zhǎng)趨緩。近年來(lái)，龍口市東西城區(qū)之間的港城大道沿線(xiàn)城鎮(zhèn)加速融合，北部海濱旅游服務(wù)帶已逐漸建成。龍口市定位的關(guān)鍵詞是中等規(guī)模城市，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)新材料產(chǎn)業(yè)先行區(qū)、海洋裝備制造為主的先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)，現(xiàn)代化港口城市。因此，適應(yīng)龍口發(fā)展新趨勢(shì)，在未來(lái)的城市規(guī)劃建設(shè)中，凝練出龍口市國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)的總格局：北海南山，生態(tài)筑屏；多廊貫穿，藍(lán)綠融城；兩軸一帶，雙心多組。北海、南山筑起龍口南北生態(tài)屏障由北部海域生態(tài)保護(hù)區(qū)、南部芝萊山大飄山生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)筑起全域南北兩道生態(tài)屏障。強(qiáng)化黃水河、泳汶河、北馬南河、八里沙河四條連通南山北海的藍(lán)綠生態(tài)廊道，通過(guò)水環(huán)境治理、沿河景觀打造等實(shí)現(xiàn)山、海、城、田的有機(jī)串聯(lián)與融合。構(gòu)建兩軸一帶、雙心多組城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)?！皟奢S”指東西聯(lián)系軸和南北聯(lián)系軸。是串聯(lián)全域空間、促進(jìn)各功能區(qū)聯(lián)動(dòng)互動(dòng)的重要城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展軸。“一帶”指陸海統(tǒng)籌發(fā)展帶。“雙心”指東城與西城兩個(gè)綜合服務(wù)中心。“多組”指東城區(qū)、西城區(qū)、濱海組團(tuán)、裕龍石化產(chǎn)業(yè)組團(tuán)、重點(diǎn)鎮(zhèn)及一般鎮(zhèn)等多個(gè)產(chǎn)城融合組團(tuán)(圖2)。這種多心多層、組團(tuán)式、網(wǎng)格化的高質(zhì)量城市發(fā)展格局，易于塑造龍口市個(gè)性鮮明的地域文化特色。

圖2 龍口市國(guó)土開(kāi)發(fā)總格局

(2)底線(xiàn)控制、綠色發(fā)展(以下數(shù)據(jù)僅為本文研究使用)——構(gòu)建功能融合、安全韌性的城鄉(xiāng)發(fā)展空間。龍口市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定，主要依據(jù)城鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)用地布局，綜合發(fā)展評(píng)價(jià)研究，主要選取適宜建設(shè)區(qū)域進(jìn)行劃定，確定龍口市域城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的圍合總面積為26238.19hm2，其中城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積24535.07hm2，城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積1130.26hm2，特別用途區(qū)面積572.86hm2。以保護(hù)與發(fā)展并重為原則，劃分6大類(lèi)13小類(lèi)分區(qū)。其中保護(hù)類(lèi)分區(qū)包括生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然保留區(qū)、永久基本農(nóng)田區(qū)，總面積66433.61hm2，占比32.79%；發(fā)展類(lèi)分區(qū)，包括城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)及海洋發(fā)展區(qū)，總面積136149.47hm2，占比67.21%(圖3)。在開(kāi)展龍口市資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先識(shí)別城鎮(zhèn)發(fā)展的限制因素和突出問(wèn)題，確定建設(shè)用地與非建設(shè)用地的比例結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和避讓生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和永久基本農(nóng)田。在國(guó)土空間可以承載的城鎮(zhèn)建設(shè)容量之內(nèi)，完善城鎮(zhèn)功能的區(qū)域邊界，綜合確定規(guī)劃期內(nèi)城市的主要發(fā)展方向，保護(hù)現(xiàn)有的生態(tài)格局，自南向北保護(hù)生態(tài)山林、農(nóng)林、海域，促進(jìn)形成山水林田湖草與城鄉(xiāng)之間和諧共生的格局。

圖3 龍口市全域規(guī)劃分區(qū)

(3)總體控制、指標(biāo)指引——科學(xué)謀劃、高質(zhì)量發(fā)展，分階段繪制城市發(fā)展“藍(lán)圖”。結(jié)合“兩規(guī)”一致性調(diào)整與國(guó)土“三調(diào)”成果，通過(guò)梳理現(xiàn)狀與存量(包括批而未供、低效閑置)建設(shè)用地，龍口市現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積222.80km2，其中：城鎮(zhèn)用地160.76km2；村莊用地62.04km2。本著集約高效、增減掛鉤的原則，科學(xué)劃定“三區(qū)三線(xiàn)”，引導(dǎo)形成新時(shí)代國(guó)土空間保護(hù)和開(kāi)發(fā)格局，拉開(kāi)新一輪中心城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)新框架，著力提升城市能級(jí)和輻射帶動(dòng)能力。堅(jiān)持“土地要素跟著項(xiàng)目走”，配置精準(zhǔn)、集約高效的土地要素保障體系。完善功能筑牢支撐，通過(guò)研究龍口市各功能片區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已批控規(guī)，梳理中心城區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展訴求，明確發(fā)展方向，豐富功能區(qū)分類(lèi)體系，在總量約束的前提下進(jìn)行空間資源分配，安排不同時(shí)期的重點(diǎn)。落實(shí)生態(tài)紅線(xiàn)管控要求，針對(duì)岸線(xiàn)周邊的海陸功能區(qū)，以生態(tài)優(yōu)先為原則，制定嚴(yán)格的管控措施，實(shí)現(xiàn)陸?？臻g生態(tài)功能統(tǒng)籌。重點(diǎn)從梳理完善公共服務(wù)設(shè)施體系提高城市服務(wù)水平、增加綠地開(kāi)敞空間提升環(huán)境品質(zhì)、加強(qiáng)居住用地存量挖潛并控制居住用地比例、完善城市道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和布局、劃定彈性發(fā)展區(qū)域，充分考慮城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的可能機(jī)遇。

4 縣級(jí)空間總體規(guī)劃編制的思考與建議

(1)首先應(yīng)找準(zhǔn)縣級(jí)城市資源稟賦和發(fā)展定位?？h級(jí)城市編制國(guó)土空間總體規(guī)劃要將“向上爭(zhēng)取”與“自身挖潛”相結(jié)合[9]，積極對(duì)接上位國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，在上位國(guó)土空間規(guī)劃及“十四五”規(guī)劃中將本縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)格局中統(tǒng)籌，厘清自身的資源稟賦和發(fā)展定位，突出自身潛質(zhì)和特色，找準(zhǔn)地域的資源稟賦，對(duì)城市產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)空間布局等適當(dāng)拓展，提高縣域資源要素配置效率，為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理的空間格局。所謂資源稟賦指的是一定地域內(nèi)擁有或能用的各種生產(chǎn)要素，包括自然資源、人力資源、物質(zhì)資本、知識(shí)資源等，最基本的三類(lèi)資源稟賦就是土地、勞動(dòng)和資本?？h級(jí)城市只有根據(jù)自身城市的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)分工，才能揚(yáng)長(zhǎng)避短，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從發(fā)展定位角度來(lái)說(shuō)，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制首先要將國(guó)家戰(zhàn)略落細(xì)落實(shí)，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，提升空間環(huán)境治理能力，適應(yīng)當(dāng)前新發(fā)展趨勢(shì)，謀劃高質(zhì)量發(fā)展。重點(diǎn)是科學(xué)有序劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、高水平優(yōu)化國(guó)土空間的整體布局，塑造優(yōu)美的城市形態(tài)，營(yíng)造宜人場(chǎng)所和活力空間，同步建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)[10]，使規(guī)劃能夠推進(jìn)落實(shí)，切實(shí)塑造長(zhǎng)遠(yuǎn)藍(lán)圖和美好未來(lái)。

(2)構(gòu)建功能融合、安全韌性的城鄉(xiāng)發(fā)展空間。功能合理的城鄉(xiāng)發(fā)展空間是縣級(jí)城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃背景下，要突破原有城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的城市形態(tài)控制,考慮具有底線(xiàn)約束的城鎮(zhèn)空間格局,將全域空間發(fā)展要素拓展到“山、水、林、田、湖、草、城、人”的綜合性框架體系[11]?？疾煲粋€(gè)城市首先是看規(guī)劃，“規(guī)劃科學(xué)是最大的利益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”，在當(dāng)代建設(shè)生態(tài)文明的大背景下，城市發(fā)展不能只考慮經(jīng)濟(jì)效益，還必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要和安全需要。黨的十九大報(bào)告提出，完成生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定工作。這三條控制線(xiàn)，旨在處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)的空間格局關(guān)系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)與均衡發(fā)展[12-13]。因此，如何推進(jìn)功能融合、安全韌性的城鄉(xiāng)發(fā)展空間是編制規(guī)劃的起點(diǎn)和基點(diǎn)?？h級(jí)城市在既往城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制國(guó)土空間規(guī)劃，既不是重起爐灶、推倒重來(lái)，也不能是生搬硬套、抱殘守缺，而是應(yīng)該扎根本地、結(jié)合實(shí)際，在整合原有規(guī)劃職能和架構(gòu)的基礎(chǔ)上，從實(shí)現(xiàn)美好人居環(huán)境的出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合本地的發(fā)展特征，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜做出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的謀劃。目前，一些城市存在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高的問(wèn)題，究其根本就是沒(méi)有劃定合理的城市發(fā)展空間，城市開(kāi)發(fā)邊界不明確。

(3)制定近遠(yuǎn)期目標(biāo)，分階段繪制城市發(fā)展“藍(lán)圖”。國(guó)土空間規(guī)劃，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的要求，“把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線(xiàn)”，努力探索出一條高質(zhì)量發(fā)展的新路[14-15]。鑒于此，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃必須制定近遠(yuǎn)期目標(biāo)。首輪國(guó)土空間規(guī)劃的期限是15年。短期規(guī)劃如何統(tǒng)領(lǐng)長(zhǎng)期規(guī)劃，才能發(fā)揮作用是規(guī)劃編制中的難點(diǎn)。近期規(guī)劃要對(duì)近期的規(guī)劃用地進(jìn)行安排；遠(yuǎn)期規(guī)劃是城市不斷完善的過(guò)程，需要制定合理的近遠(yuǎn)期城市發(fā)展計(jì)劃。遠(yuǎn)期規(guī)劃要對(duì)目標(biāo)年度的國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)提出明確的預(yù)期性和約束性指標(biāo)要求；近期規(guī)劃要對(duì)近期的項(xiàng)目及用地進(jìn)行安排；遠(yuǎn)景規(guī)劃要對(duì)更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的發(fā)展作出戰(zhàn)略性的謀劃。

5 結(jié)語(yǔ)

總而言之，編制國(guó)土空間總體規(guī)劃的意義在于引導(dǎo)和管控，當(dāng)前是國(guó)土空間規(guī)劃體系建立并監(jiān)督實(shí)施加快推進(jìn)的攻堅(jiān)階段，只有堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念,不斷探索新理念、新模式、新制度，優(yōu)化國(guó)土空間布局，統(tǒng)籌自然生態(tài)系統(tǒng)各要素,最終才會(huì)實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》中談到的城市化目標(biāo)——“使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”。