淺談四川丘區(qū)撂荒地現(xiàn)狀及對策建議
——以N區(qū)為例

唐仕姍，陳競天，余 瑞，王海鵬

(1.四川省內(nèi)江市市中區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 內(nèi)江 641000；2.四川省內(nèi)江市農(nóng)業(yè)科學院，四川 內(nèi)江 641000)

我國面臨人均耕地少、耕地質(zhì)量整體下降、耕地后備資源不足的現(xiàn)狀[1]，撂荒地是加劇以上現(xiàn)象重要因素之一。根據(jù)調(diào)研，中國 25個省份、135 個山區(qū)縣耕地撂荒情況抽樣調(diào)查結(jié)果，全國山區(qū)縣耕地撂荒率達到14.32%，高達78.3%的村莊都存在耕地撂荒現(xiàn)象[2]。近幾年，隨著農(nóng)資價格上漲增幅大、農(nóng)戶收入多樣化、比較效益較差及大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工等因素，部分地方出現(xiàn)嚴重的撂荒現(xiàn)象[3]。撂荒地對社會經(jīng)濟的影響極為深刻，主要體現(xiàn)在地區(qū)性糧食或農(nóng)副產(chǎn)品短缺影響國家糧食安全，對整個社會產(chǎn)生長期不利影響[4]。撂荒將對農(nóng)村耕地的景觀美學、農(nóng)耕文化傳承產(chǎn)生不利的影響，導致鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)土情結(jié)熱情減弱，進一步對國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施設(shè)置障礙。撂荒地對環(huán)境也存在較大影響，比如增加火災風險、減少生物多樣性、水土荒漠可能性加大等諸多不利因素。

丘陵區(qū)地形復雜、機械化程度低、勞動力析出等是導致撂荒成為高發(fā)區(qū)主要因素。為了探尋解決四川丘陵區(qū)耕地撂荒的有效對策，文章以具有典型丘陵地貌特點的N區(qū)撂荒地為研究對象，分析其撂荒現(xiàn)狀和原因，對治理撂荒提出對策建議，以期能為四川丘陵區(qū)撂荒地治理提供參考。

1 土地撂荒現(xiàn)狀

1.1 有關(guān)概述

N區(qū)位于四川盆地中部,沱江中下游以西。全區(qū)幅員面積348km2，耕地11.22×104hm2(土地承包面積)，轄1個涉農(nóng)街道辦事處，7個鎮(zhèn)，84個行政村，總?cè)丝?2.37萬人，其中農(nóng)業(yè)人口20.93萬人，人均耕地約600m2，屬于典型的淺丘地區(qū)。近幾年，農(nóng)村勞動力大量外出，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)村家庭收入中的比重大幅度降低，農(nóng)民對耕地的依賴程度逐漸降低，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象逐漸突出，極大的影響和制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

2.2 撂荒地現(xiàn)狀

截止2021年2月，全區(qū)撂荒耕地172hm2，占耕地總面積的1.4%。其中，1年以內(nèi)季節(jié)性撂荒面積為34hm2，撂荒地1年以上2年以內(nèi)的面積為46.33hm2，撂荒2年以上的面積為91.8hm2。按照不同原因來看，因外出打工或家中無勞力導致撂荒的有84.01hm2，占撂荒總面積的47.7%，因農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件差導致撂荒的有82.07hm2，占撂荒總面積的46.6%，因災害損毀或生態(tài)退化導致撂荒的有1.97hm2，占撂荒總面積的1.1%，因工商大戶流轉(zhuǎn)后導致撂荒的有2.08hm2，占撂荒總面積的1.2%，其他原因(舉家外遷后村集體未及時收回承包經(jīng)營權(quán))導致撂荒的有5.8hm2，占撂荒總面積的3.4%。

2021年N區(qū)針對撂荒地專項整治，主要通過以下幾種途徑措施:①創(chuàng)新撂荒地治理方式，包括引導承包戶自行耕種、引進經(jīng)營主體代行耕種、發(fā)動集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一耕種。②依法打擊撂荒耕地行為，嚴格執(zhí)行《土地管理法》，禁止任何單位和個人閑置荒蕪耕地。③強化政策支持，充分發(fā)揮種糧政策的引導作用，進一步完善農(nóng)業(yè)保險政策，安排財政專項補貼資金，加強涉農(nóng)項目資金的支持力度。通過嚴格保障措施，撂荒地治理得到顯著改善。

2 撂荒原因

2.1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

丘陵區(qū)撂荒地主要存在交通不便、水源不通、墑情不足、蔭蔽嚴重、土地碎塊化等問題。具體體現(xiàn)在地塊較居住地較遠，不利于農(nóng)用物資運輸及機械化；灌溉水源和渠系配套均較差，不能有效保障農(nóng)作物生長基本用水；存在個別地塊土壤肥力差，肥水吸收率和養(yǎng)分轉(zhuǎn)化率不高，土地有效收入低；離山林較近的耕地被林木遮擋導致農(nóng)作物不能正常生長減少收入；存在小塊且不規(guī)則農(nóng)田，不利于機械化，浪費大量工時。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱是丘陵區(qū)撂荒地形成關(guān)鍵因素之一。

2.2 農(nóng)村勞動力大量外流

隨著經(jīng)濟社會和城市化持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。城鄉(xiāng)收入差距刺激青壯年勞動力普遍外出打工，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象十分突出，普遍出現(xiàn)“九九、三八、六一”式勞力結(jié)構(gòu)，耕作人通常是心有余而力不足。農(nóng)村勞動力大量外流無人種地導致撂荒地現(xiàn)象不斷增加。

2.3 農(nóng)民經(jīng)營土地效益低

傳統(tǒng)糧油產(chǎn)業(yè)效益低、投入大、風險高、勞動密集，直接影響農(nóng)戶種田積極性。丘陵區(qū)人地矛盾突出，沒有形成規(guī)模效益，商品轉(zhuǎn)化率低，難以直觀感受到種田的經(jīng)濟效益。大型農(nóng)機難以推廣運用，單個農(nóng)戶地塊零碎、分散，大型機械入田難度大，廣泛依靠肩挑背磨，人力物力投入居高不下。農(nóng)資價格逐年上漲(例如2021年尿素的價格上漲幅度最高達50%以上)，種糧價格平穩(wěn)，收益和支出形成巨大的反差，抑制了種糧積極性。

2.4 農(nóng)地經(jīng)營獎懲制度缺乏

農(nóng)地經(jīng)營獎懲制度相對缺乏是農(nóng)村耕地撂荒的誘因。耕地地力保護補貼政策普惠制全面兌現(xiàn)，農(nóng)戶耕地是否種植均能享受相關(guān)補貼，導致農(nóng)戶缺乏種田積極性。各級政府、相關(guān)部門對撂荒土地行為的認定、制止和懲戒難度大，進一步助推撂荒撂荒風氣。同時，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)撂荒地發(fā)展糧油產(chǎn)業(yè)扶持政策缺乏或者力度不夠，沒有從根本上激發(fā)經(jīng)營主體的積極性。

2.5 農(nóng)民護地思想難以改變

當前，雖然農(nóng)民對土地的依賴性逐漸降低，但由于幾千年來形成的土地是農(nóng)民“命根子”的思想觀念根深蒂固，短時間內(nèi)還難以改變，從而造成大部分農(nóng)民情愿讓自己名下的承包地季節(jié)性撂荒甚至常年撂荒，也不愿意交給別人代耕或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，更不肯出讓承包權(quán)。

2.6 撂荒地復耕成本高

土地撂荒后，復耕成本高，風險大。丘陵區(qū)根據(jù)地塊位置和撂荒年限導致復耕成本在500～1000元之間，在效益本較低情況下經(jīng)營主體復耕動力不足。同時，存在復耕土地肥力水平差異導致不適合種植預期作物等情況，進一步消弱復耕積極性。復耕成本是撂荒地治理首要攔路虎。

3 對策建議

各地要嚴格貫徹執(zhí)行《土地管理法》《土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，出臺補助政策，因地制宜開展撂荒地專項治理，逐步消除撂荒地現(xiàn)象，保障糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供。

3.1 改善基礎(chǔ)設(shè)施條件

改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地地力和綜合生產(chǎn)能力是解決撂荒地問題的重要措施。對符合條件的撂荒地，高標準農(nóng)田建設(shè)、“五良”融合宜機化改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目應向其傾斜，集中資金對撂荒地進行田型調(diào)整、改良土壤，修建排灌渠、機耕道、山坪塘、蓄水池等，逐步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高宜機化作業(yè)率，同時加強工程建成后的管理和保護，確保工程永續(xù)利用，長久發(fā)揮效益。

3.2 培育新型經(jīng)營主體

充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營上的天然優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度是解決耕地撂荒問題的重要途徑[5]。各級政府應整合相關(guān)涉農(nóng)政策積極培育壯大家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導其依法流轉(zhuǎn)撂荒土地進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.3 創(chuàng)新撂荒治理方式

撂荒地成因復雜多變，在治理方式上，優(yōu)先鼓勵農(nóng)戶自行復耕或鄰里幫耕，對于農(nóng)村勞動力不足的情況，相關(guān)部門要積極引進社會化服務(wù)組織開展托管、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治等進行全程或關(guān)鍵時期的生產(chǎn)服務(wù)。對不愿意自行復耕的，逐步引導農(nóng)戶流轉(zhuǎn)(或入股)土地給經(jīng)營主體，由經(jīng)營主體進行復耕，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。對無經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營的，村集體應統(tǒng)一將撂荒地進行復耕，盤活土地資資源，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟。

3.4 健全農(nóng)技推廣體系

充分利用各級農(nóng)業(yè)機構(gòu)充實壯大基層農(nóng)技服務(wù)隊伍的力量，在撂荒地集中的區(qū)域，農(nóng)技人員應采取蹲點包村的方式，開展有針對性的技術(shù)指導服務(wù)，推廣適合丘陵地區(qū)的小型農(nóng)機具，采取免耕法、直播、統(tǒng)防統(tǒng)治等新技術(shù)和新模式，盡量減輕農(nóng)民的勞動強度，提高耕作效率和生產(chǎn)能力。對一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能弱的農(nóng)戶，開展“一對一”幫扶。針對不同區(qū)域撂荒地選擇適應農(nóng)作物及配套栽培技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)差異化高效發(fā)展。

3.5 分類推進撂荒地治理

丘陵地區(qū)應堅持“宜糧則糧，宜經(jīng)則經(jīng)”的基本原則。對已撂荒土地要科學分析、合理規(guī)劃、精準施策，不能搞“一刀切”。綜合考慮當?shù)氐匦蔚孛?、土壤理化指標分析等因素來建議最佳農(nóng)作物種植，實現(xiàn)復耕土地效益最大化。不能種植常規(guī)農(nóng)作物的撂荒地應優(yōu)先考慮種植食用菌、飼草、綠肥等對土地肥力要求低的產(chǎn)業(yè)，完全不能復耕的撂荒地應作為生態(tài)緩沖地或劃補成一般耕地。

3.6 加強宣傳，提高認識

組織鎮(zhèn)村社干部認真學習《土地管理法》和《土地承包法》，充分認識農(nóng)村土地承包管理工作的意義，切實把當前撂荒地整治作為一項打基礎(chǔ)、管長遠的重要工作來抓，形成鎮(zhèn)村社齊抓共管的工作格局。通過入村入戶、村廣播、新媒體向農(nóng)戶講解相關(guān)政策及撂荒地治理重要意義。要求黨員干部等在撂荒地復耕上起到帶頭示范作用。示范獎補一批撂荒地治理好的區(qū)域，曝光一批撂荒反面典型。