區(qū)域差異化綜合績(jī)效考核路徑探索*

□ 邢益新

與傳統(tǒng)考核相比，差異化考核突破了原有的“一套指標(biāo)”和“一張標(biāo)尺”的簡(jiǎn)單考核體系，按照“一事一策”“分類考核”的特殊評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)考核辦法、內(nèi)容、評(píng)價(jià)流程等作出了相應(yīng)的分類調(diào)整與規(guī)范，差異化考核具有更強(qiáng)的導(dǎo)向性、實(shí)效性、激勵(lì)性。

｜概念及意義

區(qū)域差異化綜合績(jī)效考核管理模式是一個(gè)把差異性因素納入地方考評(píng)的方法。這些“差異”既可以反映在不同地區(qū)的考核內(nèi)容、指標(biāo)權(quán)重和記分方式上，也可以反映在不同地區(qū)的考評(píng)方法和成果使用情況上，以求較為準(zhǔn)確、公正客觀地評(píng)估各地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)和社會(huì)工作績(jī)效。

（一）優(yōu)化綜合考核工作的現(xiàn)實(shí)需求

考核作為檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)的標(biāo)尺，其根本特點(diǎn)是“客觀、公正、準(zhǔn)確”。在整體綜合性考評(píng)過(guò)程中，由于被考評(píng)的各個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面都具有顯著不同，對(duì)如何考準(zhǔn)考實(shí)造成了一些障礙。因此唯有在強(qiáng)調(diào)共性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，針對(duì)各個(gè)地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)、區(qū)域優(yōu)勢(shì)和功能定位，采取對(duì)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、賦分權(quán)重、評(píng)價(jià)方式等方面不同評(píng)價(jià)的方式，才能實(shí)現(xiàn)既保證面上地區(qū)整體工作的正常開展，又突出地方實(shí)踐，確保考準(zhǔn)考實(shí)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)，從而進(jìn)一步提高整體綜合性考評(píng)的科學(xué)性和規(guī)范性。

（二）推進(jìn)中心工作的有效抓手

考核是政府推動(dòng)落實(shí)、助推工作的有力措施，重要目的是充分發(fā)揮好“圍著核心、服務(wù)工作大局”的功能。在地方黨委和政府績(jī)效考核中，根據(jù)各地的不同狀況，要推進(jìn)的核心任務(wù)也不盡相同，通過(guò)采取差別化考評(píng)的方式，可使各地黨委、政府的決策部署和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃“化整為零”，引導(dǎo)激勵(lì)所轄地區(qū)立足自己現(xiàn)實(shí)、推進(jìn)特色發(fā)展，高效地充分調(diào)動(dòng)起地方干部創(chuàng)新、圖謀開發(fā)的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的目標(biāo)，以各地方的特色建設(shè)經(jīng)驗(yàn)帶動(dòng)全域的建設(shè)步伐，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)核心任務(wù)的高效推動(dòng)和政策建議的高效推進(jìn)。

（三）樹立新發(fā)展政績(jī)觀的制度保障

實(shí)行區(qū)域差異化綜合績(jī)效考核，最終目的是以考核確立方向標(biāo)、形成良好的發(fā)展導(dǎo)向，通過(guò)采取立足現(xiàn)實(shí)、注重特點(diǎn)、強(qiáng)調(diào)個(gè)性的地方差別化全面政績(jī)工程考評(píng)方法，有利于各級(jí)地方黨委、政府建立起“立足地方資源優(yōu)勢(shì)、立足特點(diǎn)創(chuàng)新發(fā)展”的發(fā)展觀和顯績(jī)潛績(jī)并重的政績(jī)觀。

｜無(wú)錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面差異化考核實(shí)例分析

近年來(lái)，無(wú)錫市按照上級(jí)關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核要求，結(jié)合實(shí)際，對(duì)整體績(jī)效考核結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化。在總結(jié)地方共性績(jī)效特點(diǎn)的基本上，遵循“因地制宜、因時(shí)制宜、凸顯優(yōu)勢(shì)、綜合發(fā)展”的指導(dǎo)原則，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展前景、功能定位和綜合發(fā)展優(yōu)勢(shì)等，對(duì)地方差異化的績(jī)效考核制度作出了積極探索與嘗試。

（一）考核內(nèi)容“靈活設(shè)置”

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）功能定位不同，參考省、市、縣（區(qū)）考核監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和社會(huì)管理職能，分別設(shè)置第一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、第二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和第三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三套指標(biāo)體系。全市納入監(jiān)測(cè)范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共75 個(gè)，其中第一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）34 個(gè)；第二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）17 個(gè)；第三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）24 個(gè)。三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分類依據(jù)為：根據(jù)2020 年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、限額以上批發(fā)零售業(yè)銷售總額、規(guī)模以上服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)收入數(shù)據(jù)和相對(duì)應(yīng)行業(yè)增加值率，計(jì)算工業(yè)增加值占三個(gè)業(yè)態(tài)增加值比重，對(duì)于比重大于等于50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分為第一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），指標(biāo)體系包括工業(yè)、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)、民生等24 個(gè)指標(biāo)；小于50%的列為第二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），指標(biāo)體系包括服務(wù)業(yè)、貿(mào)易、民生等22 個(gè)指標(biāo)；沒有經(jīng)濟(jì)管理職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一體的列為第三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），指標(biāo)體系包括空氣、水、管理等12 個(gè)指標(biāo)。

（二）賦分權(quán)重“高低有別”

對(duì)考核指標(biāo)，設(shè)置不同的考核權(quán)重，以考核的側(cè)重點(diǎn)體現(xiàn)出各項(xiàng)工作重要程度的差別，做到“重點(diǎn)考、考重點(diǎn)”。在對(duì)同一指標(biāo)的考核中，針對(duì)不同的地區(qū)賦予不同的分值。如限額以上單位貿(mào)易額在夏港街道、新莊街道、羊尖鎮(zhèn)、堰橋街道、胡埭鎮(zhèn)、梅村街道等34 個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主，發(fā)展的主要方向是產(chǎn)業(yè)層次提升的這一類街道中，比分賦值為5，而在澄江街道、宜城街道、崇安寺街道、河埒街道、東亭街道等17 個(gè)主城區(qū)所在或靠近主城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，貿(mào)易指標(biāo)占據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展更大比重，因此賦值為6，在沒有經(jīng)濟(jì)管理職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為一個(gè)類別，要打造新時(shí)代引領(lǐng)全市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化文明地，沒有這類指標(biāo)賦值，差異化的賦值有助于指標(biāo)更好的推動(dòng)。

（三）考核計(jì)算“量體裁衣”

監(jiān)測(cè)指標(biāo)計(jì)分則采用“排位直接計(jì)分法”，首先單個(gè)指標(biāo)的得分按照總量（水平）和增速（發(fā)展）排名分別計(jì)分，按照n 個(gè)監(jiān)測(cè)對(duì)象，第1 名計(jì)100 分，第2 名 計(jì)100-2分，以此類推，第n 名，計(jì)100-n分；其次單個(gè)指標(biāo)按照總量（水平）40%、增速（發(fā)展）60%的權(quán)重加權(quán)匯總得分；最后根據(jù)各單個(gè)指標(biāo)權(quán)重、得分計(jì)算綜合指數(shù)，進(jìn)行綜合排名。如無(wú)上年度基數(shù)，則用水平完成情況替代綜合指數(shù)。這種計(jì)算方法，重在考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與首位目標(biāo)的橫向比較，也促進(jìn)地區(qū)對(duì)自身發(fā)展的縱向比對(duì)，既能有效激勵(lì)各區(qū)市積極進(jìn)位爭(zhēng)先，“跳一跳，摘桃子”，也能最大程度地調(diào)動(dòng)相對(duì)弱勢(shì)區(qū)市的干勁，以差異化的達(dá)標(biāo)帶動(dòng)全市層面工作的整體落實(shí)。

（四）個(gè)性指標(biāo)“揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短”

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合績(jī)效考核體系中設(shè)置單獨(dú)的加減分指標(biāo)。聚焦文明城市創(chuàng)建、農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗河湖、城市精細(xì)化管理、空氣質(zhì)量、安全生產(chǎn)、疫情防控等紅黑榜情況，既引導(dǎo)構(gòu)建分工有序、互補(bǔ)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局，又形成產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升發(fā)展能級(jí)，推動(dòng)集群化、高端化發(fā)展。對(duì)上紅榜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每有一次加0.1 分，對(duì)上黑榜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每有一次扣0.1 分。同時(shí)專題考慮涉農(nóng)指標(biāo)，對(duì)涉農(nóng)地區(qū)建立專項(xiàng)個(gè)性指標(biāo)考核，涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均監(jiān)測(cè)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進(jìn)水平”指標(biāo)，如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生分類變化，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

通過(guò)開展差異化的綜合績(jī)效考核，更加優(yōu)化了無(wú)錫市基層綜合績(jī)效考核工作，更為全面地發(fā)揮了績(jī)效的引導(dǎo)、激發(fā)和帶動(dòng)功能，有效引導(dǎo)了各街道積極實(shí)施地方特色創(chuàng)新發(fā)展，有力推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，為推進(jìn)構(gòu)建開放、現(xiàn)代、活力和時(shí)尚的無(wú)錫市國(guó)際大都會(huì)作出了重大貢獻(xiàn)。在實(shí)踐中我們可以看到，和傳統(tǒng)考評(píng)方法比較，差異化的考評(píng)方式有著更強(qiáng)的引導(dǎo)力、有效度、激勵(lì)力度。

｜未來(lái)路徑思考

探索區(qū)域差異化綜合績(jī)效考核路徑的最終目的是為了推動(dòng)各區(qū)域特色化發(fā)展，形成合力，促進(jìn)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。因此從考核誰(shuí)、考什么、怎么考和如何用角度發(fā)力，是開展區(qū)域差異化綜合考核的路徑保障。

（一）差異化構(gòu)建考核對(duì)象，解決“考核誰(shuí)”的問(wèn)題

近年來(lái)，各地普遍采取了統(tǒng)一考評(píng)、綜合排序方式，在考評(píng)績(jī)效和推動(dòng)全域發(fā)展等方面，均取得了一些進(jìn)展。但不可否認(rèn)，通過(guò)分組分類方式進(jìn)行統(tǒng)一考評(píng)，依然是區(qū)域差異化綜合績(jī)效考核的主要方法之一。各地在綜合績(jī)效考核工作中，可依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、社會(huì)發(fā)展前景等方面數(shù)據(jù)，通過(guò)系統(tǒng)聚類算法對(duì)被考評(píng)地區(qū)實(shí)行分組分類，或單獨(dú)開展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作，可進(jìn)一步增強(qiáng)考核評(píng)價(jià)的區(qū)分度，使考核成績(jī)更具有可比性，考核結(jié)果更加公平合理。如在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考評(píng)中，要保持在綜合考評(píng)范圍統(tǒng)一固定的基礎(chǔ)上，按照各區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)模的不同設(shè)定相應(yīng)考評(píng)項(xiàng)目和評(píng)分權(quán)重。如市內(nèi)地區(qū)要注重城市經(jīng)濟(jì)中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)物流業(yè)的考核，周邊縣市要注重生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展等的考核，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣區(qū)要注重先進(jìn)制造業(yè)的考核，高新區(qū)要注重生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)裝備制造業(yè)考核。

（二）差異化分配考核權(quán)重，解決“考什么”的問(wèn)題

根據(jù)區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，按照全國(guó)各地區(qū)的不同功能定位、自然資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在對(duì)各領(lǐng)域的具體目標(biāo)的權(quán)重和安排上有側(cè)重點(diǎn)，并采取對(duì)權(quán)重的不同劃分，以突出對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的考察要點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)“重點(diǎn)考、考重點(diǎn)”。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相對(duì)較好的地方，可增加在科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型、總部經(jīng)濟(jì)、人力資源吸引、基本公共服務(wù)、社會(huì)生活改革等領(lǐng)域的具體目標(biāo)權(quán)重，以產(chǎn)生支持和引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，并引導(dǎo)其進(jìn)一步發(fā)揮輻射引領(lǐng)的功能；經(jīng)濟(jì)位于第二層次的地方，具有很好經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新的較強(qiáng)潛力，應(yīng)把權(quán)重向規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)出、傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)發(fā)展、固定資產(chǎn)投入、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展、城市化、農(nóng)村繁榮等領(lǐng)域的重要方面傾斜，把它作為推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)綜合策略的保障能力，提高其對(duì)疆域志建設(shè)的貢獻(xiàn)率；對(duì)于受自然環(huán)境因素影響、經(jīng)濟(jì)不能高強(qiáng)度發(fā)展的地方，則應(yīng)該建立生態(tài)文明發(fā)展、節(jié)能減碳、精確幫扶等重要的指標(biāo)體系，而對(duì)于部分行業(yè)指標(biāo)則可選擇減少權(quán)重，以引導(dǎo)地方政府注重發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、突出地方優(yōu)勢(shì)，從而帶動(dòng)該地方發(fā)展作為環(huán)保、生態(tài)涵養(yǎng)的重要能力。

（三）差異化制定考核舉措，解決“怎么考”的問(wèn)題

不同的考核指標(biāo)，各地區(qū)之間的差異程度、可比程度各不相同，采用單一的考核方式，難以做到考準(zhǔn)考實(shí)。要遴選切合實(shí)際的績(jī)效指標(biāo)體系，個(gè)性化指標(biāo)任務(wù)是差異化考評(píng)的難點(diǎn)和重點(diǎn)，其篩選范圍大致分為三方面：上級(jí)部門下發(fā)的工作指標(biāo)任務(wù)，地方黨委、政府布置的重要工作任務(wù)以及地方機(jī)關(guān)在職能區(qū)域內(nèi)的主要工作任務(wù)。篩選差異化的個(gè)性指標(biāo)時(shí)，既要按照習(xí)慣，注意延續(xù)性；也要與時(shí)俱進(jìn)，符合當(dāng)前工作的重心。要制定科學(xué)的發(fā)展計(jì)劃。任務(wù)指標(biāo)必須適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求和各項(xiàng)任務(wù)的具體要求，既不降低標(biāo)準(zhǔn)、減少困難，又不任意拔高、脫離實(shí)際。對(duì)超額完成工作目標(biāo)的，要放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)工作的重大基礎(chǔ)上開展綜合比較，并按照對(duì)超額完成工作項(xiàng)目的復(fù)雜性和貢獻(xiàn)度，制定比較適宜的加分項(xiàng)目標(biāo)。對(duì)實(shí)現(xiàn)了重大跨越的技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目，從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的整體高度考慮，可設(shè)置比較固定的加分項(xiàng)目標(biāo)，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)予以加分項(xiàng)。提高公民參與的實(shí)效性，擴(kuò)大對(duì)政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)的公開知曉率，積極引導(dǎo)公民參與服務(wù)評(píng)估，定期組織對(duì)政府部門的服務(wù)評(píng)價(jià)問(wèn)卷調(diào)查，以有效提升公民的參與評(píng)價(jià)。

（四）差異化運(yùn)用考核結(jié)果，解決“如何用”的問(wèn)題

考核結(jié)果的運(yùn)用，體現(xiàn)的是一種導(dǎo)向。實(shí)施區(qū)域差異化綜合績(jī)效考核，可以比較清晰地研判出各地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、工業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、環(huán)境保障等各個(gè)領(lǐng)域的工作實(shí)績(jī)。合理使用這些評(píng)價(jià)成果，可以很大程度上起到評(píng)價(jià)的激勵(lì)導(dǎo)向效果。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)領(lǐng)域中，對(duì)不同區(qū)域分別設(shè)置單項(xiàng)獎(jiǎng)，對(duì)在某個(gè)領(lǐng)域中做出了突出貢獻(xiàn)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)明顯增長(zhǎng)的區(qū)域，可予以單項(xiàng)獎(jiǎng)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性；在地方全域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃、重大發(fā)展戰(zhàn)略部署的推動(dòng)實(shí)施等方面，對(duì)推動(dòng)快速、推進(jìn)得力、效果突出的地方政府，可予以專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，并發(fā)揮政策考核的“助推器”功能，以帶動(dòng)區(qū)域政府加速轉(zhuǎn)換思路、突出優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、致力地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。同時(shí)，切實(shí)把考核制度成果科學(xué)合理地應(yīng)用于人員選拔使用、晉升去留、監(jiān)管操作的各個(gè)階段，切實(shí)地把差別化考核制度與人員選拔使用各項(xiàng)工作有機(jī)融合起來(lái)，充分調(diào)動(dòng)考核制度的“指導(dǎo)棒”效應(yīng)，以“能者上、優(yōu)者獎(jiǎng)、庸者下、劣者汰”的準(zhǔn)確人才引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)大家做事創(chuàng)新的積極性，帶動(dòng)他們樹立正確的政績(jī)觀念和科學(xué)的發(fā)展理念。