國家高質量教育體系建設的框架結構探析
——基于教育政策內容分析的視角

孫綿濤 何偉強 吳亭燕

一、問題的提出

國家高質量教育體系建設的框架結構，指的是國家有關教育政策中所存在的高質量教育體系建設的框架結構。要說清楚這個框架結構，就需要從分析有關教育政策的內容入手。然而，我們在文獻檢索中發(fā)現(xiàn)，近年來國家高質量教育體系建設雖然已逐漸成為教育研究的熱點和重點領域，但從教育政策內容分析的視角對國家高質量教育體系建設框架結構進行研究還較少見。以“高質量教育體系建設”為關鍵詞，在知網(wǎng)上共檢索到相關文獻120余篇。通過對這些文獻進行分析發(fā)現(xiàn)，有的是從宏觀框架結構的角度，從整體上解讀如何建設國家高質量教育體系[1-10][28-30]，有的是從中觀框架結構的角度，探討各級各類高質量教育體系的建設[11-23]，還有的是從微觀框架結構的角度，研究具體要采取哪些措施進行高質量教育體系建設[24-27]等，而且即便是同一個角度的研究，不同的學者也有不同的看法。這些看法雖然角度和觀點不盡相同，但都有一個共同的特點，就是學者們所闡發(fā)的國家高質量教育體系建設的框架結構一般不是通過政策內容分析得出的，而只是學者自己的看法。我們還發(fā)現(xiàn)，國家頒布的高質量教育體系建設的政策中是有一定框架結構的。這種框架結構，有的在有關教育政策中有明確的表述，有的沒有明確的表述。由于疏于對這些教育政策中的相關表述進行研究，人們對那些說得比較清楚的框架結構也不一定有一個很清晰的認識，更何況對那些表述得不太明確的框架結構了。目前的總體狀況是，對國家有關政策中所體現(xiàn)的國家高質量教育體系建設框架結構基本上還處于一種不甚了了的狀態(tài)。因此，研究國家有關教育政策中所具有的國家高質量教育體系建設的框架結構，應是這方面研究的當務之急。明確這一框架結構，對于提升國家高質量教育體系建設的理論自覺、政策自覺和實踐水平將有著重要的意義。鑒于此，本文擬從教育政策內容分析角度，對國家高質量教育體系建設的框架結構做一嘗試性探討，以就教于對這一問題感興趣的同仁。

二、國家高質量教育體系建設框架結構分析步驟

（一）確立分析工具

政策分析由其分析工具的性質不同，可分為定性的分析、定量的分析和綜合的分析。一般來說，定性的政策分析，主要用歸納推理和演繹推理的方法去分析政策，而定量的政策分析主要以概率與統(tǒng)計推理和模糊數(shù)學來分析政策；綜合的分析則是定性的分析和定量的分析兼而有之[28-30]。本文中的教育政策分析主要是運用定性的政策分析方法。這種教育政策分析，從分析內容來說，包括教育政策的內容分析、過程分析、環(huán)境分析和價值分析；從分析的方法來說，主要運用歸納推理和演繹推理的方法；從分析步驟來說，第一步是建構分析內容的標準即框架結構，第二步是系統(tǒng)收集與分析內容有關的教育政策，第三步明確分析政策的范圍，并用建構的標準對這些范圍內的政策進行分析[31]。本文所做的教育政策分析屬于教育政策的內容分析。在分析工具確立后，以下按上述三個步驟，對有關國家高質量教育體系建設政策的內容做一分析。

（二）建構分析框架

要分析國家高質量教育體系建設的框架結構，就要明確用一個什么樣的框架結構來分析這個體系。一般說來，一個體系的建設，首先要有建設目標，目標確定后就要選擇建設路徑，有了建設路徑后就要考慮建設條件。分析建設體系的框架結構，就應該從目標、實現(xiàn)目標的路徑以及為實現(xiàn)目標和保障路徑正常運行所必需具備的條件這樣一種邏輯來進行分析。“目標-路徑-條件”這一邏輯結構中三個要素相互影響，共同構成了關于建設體系的一個分析框架。當然，這三個要素只是建設體系中三種基本的要素，有可能在某個具體體系的建設過程中，還會產生一些其它新的要素。其次，在使用確立起來的要素對建設體系進行分析并提煉概括出這一體系的要素框架結構后，還要分析這一框架結構是否囊括了這一建設體系的基本內容。如果能夠囊括，就證明這一框架結構是成立的；如果不能，就要對這一框架結構的要素進行增補或修改，以形成新的框架結構。

（三）梳理政策文件

分析國家高質量教育體系建設的政策，先要明確分析哪些有關這方面的政策。本文所要分析的政策，主要是黨的十八大以來黨中央、國務院（簡稱國家）頒布的有關重大的綜合性、全局性的高質量教育體系建設政策和其它有關教育改革政策。為了分析的連貫性和系統(tǒng)性，也會涉及黨的十八大以前國家頒發(fā)的有關教育改革的一些重要政策。經(jīng)過梳理，我們認為黨的十八大以來，涉及的重大綜合性和全局性的高質量教育體系建設的教育政策文件主要有12個（如表1所示）。

表1 十八大以來重大的綜合性和全局性高質量教育體系建設的教育政策

（四）明確分析范圍

其一，這里要分析的國家高質量教育體系建設的框架結構，是分析國家重大的綜合性、全局性的有關高質量教育體系建設政策文件中的框架結構，而不是國家某方面或某幾方面高質量教育體系建設政策文件中的框架結構。國家整個高質量教育體系建設的框架結構，是國家各級各類高質量教育體系建設框架結構的總和。但這種總和不是這些教育體系框架結構形式上的簡單相加形成的，而是由這些教育體系實質上的一種組合，即按一定邏輯形式聯(lián)系起來的國家高質量教育體系建設的整體框架結構。這就要求我們在分析國家關于高質量教育體系的政策文件內容時，首先要看看這些政策文件里提到哪些高質量教育體系建設，然后再仔細分析這些教育體系建設的內在邏輯聯(lián)系是什么，體現(xiàn)出一種什么樣的框架結構。這種有邏輯聯(lián)系的各級各類教育體系建設的框架結構，需要研究者用心去思考和發(fā)現(xiàn)，因為一般來說，國家頒布的建設國家高質量教育體系的政策文件，只會告訴人們建設一個什么樣的高質量教育體系，而不會直接說明這些教育體系建設之間是一個什么樣的邏輯聯(lián)系。

其二，國家關于高質量教育體系建設的政策與國家關于高質量教育改革的政策是有聯(lián)系的，在分析國家高質量教育體系建設的框架結構時，應該將兩者聯(lián)系起來進行分析。有人可能會說，分析國家高質量教育體系建設的政策，就不能分析國家高質量教育改革的政策，因為后一種政策并不是國家高質量教育體系建設的政策，這種政策里沒有“體系”兩個字，對這種政策進行分析不是對國家高質量教育體系建設政策進行分析所必需的。然而，我們認為，不僅要分析國家高質量教育體系建設政策本身，還要分析與這一政策有關的國家高質量教育改革政策，只有分析了這一改革政策，才能弄清楚國家高質量教育體系建設政策的來龍去脈。因為這一改革政策雖然沒有“體系”二字，但國家高質量教育體系建設的政策卻是由這些改革政策發(fā)展或積累而成的。換句話說，國家高質量教育建設體系其實就是由這些改革政策的內容組成的。國家高質量教育體系建設政策中所體現(xiàn)的框架結構，是國家高質量教育體系建設政策內容和國家高質量改革政策內容中所體現(xiàn)的框架結構的總和。所以，分析國家高質量教育體系建設的框架結構，不是只分析一個或兩個帶有高質量建設“體系”詞句的政策文件，而是要分析與這些政策文件前后有關的政策文件，這樣才有可能全面、系統(tǒng)和準確地理解國家政策文件中所說的國家高質量教育體系建設的框架結構。我們按照上述兩方面的分析范圍，對國家高質量教育體系建設的框架結構試做以下分析。

三、國家高質量教育體系建設框架結構分析內容

研究發(fā)現(xiàn)，在表1所列的12個教育政策文件中，前10個教育政策文件中一般提的是“高質量教育”或“高質量教育改革”，而沒有使用“高質量教育體系”這樣的提法。在第11和第12兩個政策文件中一般提的是“高質量教育體系”改革。這說明，國家對高質量教育體系建設的政策以政策11《目標建議》為分界點，前10個政策文件是高質量教育體系建設的前政策期，后2個政策文件是高質量教育體系建設的后政策期。前政策期的教育質量改革，雖然沒有提“體系”兩個字，但卻為政策11《目標建議》和政策12《目標綱要》概括國家高質量教育體系的內容奠定了基礎，而后政策期的2個政策的施行是國家高質量教育體系建設框架結構的形成期和推進期。為此，對國家高質量教育體系建設的全面理解，可以后政策期中政策11《目標建議》和政策12《目標綱要》所提出的高質量教育體系建設框架結構為主，聯(lián)系前政策期的有關政策內容來加以分析。

（一）政策11《目標建議》中關于國家高質量教育體系建設框架結構的內容分析

政策11《目標建議》用了八句話381個字，對國家高質量教育體系建設的框架結構進行了較為全面系統(tǒng)的論述[32]。如果用前面建構的“目標-路徑-條件”這一分析框架對上面這段文字所體現(xiàn)的國家建設高質量教育體系的框架結構做一分析，就可以發(fā)現(xiàn)，政策11《目標建議》中的這段話實際上是從“一個目標”“兩條路徑”和“三項條件”這樣一種框架結構來進行表述的?！耙粋€目標”“兩條路徑”和“三項條件”也基本上概括了這段文字所表述的國家高質量教育體系建設所表達的內容。

政策11《目標建議》中提出的“一個目標”是：立德樹人，即“要培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。增強學生文明素養(yǎng)、社會責任意識、實踐本領，重視青少年身體素質和心理健康教育”?！皟蓷l路徑”：一是學校家庭社會協(xié)同育人，即要“健全學校家庭社會協(xié)同育人機制”；二是對學前教育、特殊教育、義務教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育、專門教育、民族教育和民辦教育進行改革，最后形成終身學習的學習型社會?！赌繕私ㄗh》明確提出：要完善普惠性學前教育和特殊教育、專門教育保障機制，推動義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，鼓勵發(fā)展多樣化高中學校。強化職業(yè)技術教育改革，深化產教融合、職普融通和校企合作，注重技術技能人才培養(yǎng)，探索中國特色學徒制。提升高等教育質量，加快理工農醫(yī)類專業(yè)緊缺人才培養(yǎng)，對一流大學和一流學科進行分類建設。加大國家通用語言文字推廣力度，不斷提高民族地區(qū)教育質量和水平。對民辦教育發(fā)展既要支持也要規(guī)范，規(guī)范校外培訓機構發(fā)展。完善終身教育體系，發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，建設學習型社會。“三項條件”包括：一是教師隊伍建設，即要加強師德師風建設，提升教師教書育人能力素質；二是教育投入，即要加大人力資本投入；三是教育公平，即要促進教育公平。政策11的國家高質量教育體系建設的框架結構如圖1所示。

圖1 政策11中關于國家高質量教育體系建設的框架結構示意圖

（二）政策12《目標綱要》中關于國家高質量教育體系建設框架結構的內容分析

政策12《目標綱要》第十三篇第四十三章用了五節(jié)的篇幅，對國家高質量教育體系建設的框架結構進行了闡述[33]。其中所闡述的內容，也可以用“目標-路徑-條件”這一分析框架來進行分析。

關于“目標”。這五節(jié)的導言中明確提出了“一個目標”，即要堅持立德樹人，全面貫徹黨的教育方針，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。要特別注重增強學生文明素養(yǎng)、社會責任意識和實踐本領。

(4)注重社會合作。美國高校向社會提供大型儀器設備的開放共享，其不僅面向學校、科研院所進行資源共享，更是對整個美國社會開放共享，這種高度開放的形式，有利于整個社會的科技進步，對美國高校而言，一是可以帶來較大資金收益，二是降低了大型科學儀器設備的空置率和浪費，提高了大型科學儀器設備的使用效率和科研產出，是雙贏的共享模式。

關于“路徑”。這五節(jié)中沒有提“家庭學校社會協(xié)同育人”這個路徑，只提了“各級各類教育改革、實現(xiàn)終身學習的學習型社會”這“一條路徑”，但對這條路徑從以下四方面進行了更詳細的表述：一是鞏固義務教育基本均衡成果，推進基本公共教育均等化，完善辦學標準，推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。改善鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校條件，加快城鎮(zhèn)學校擴容增位，加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設，鞏固義務教育控輟保學成果，鞏固提升高中階段教育普及水平。完善普惠性學前教育和特殊教育、專門教育保障機制，提高民族地區(qū)教育質量和水平。二是大力培養(yǎng)技術技能人才，優(yōu)化結構與布局，完善職業(yè)技術教育國家標準，深入推進職業(yè)技術教育改革創(chuàng)新。深化產教融合、校企合作，實施現(xiàn)代職業(yè)技術教育質量提升計劃，建設一批高水平職業(yè)技術院校和專業(yè)，穩(wěn)步發(fā)展職業(yè)本科教育。深化職普融通，實現(xiàn)職業(yè)技術教育與普通教育雙向互認、縱向流動。三是提高高等教育質量，構建更加多元的高等教育體系，推進高等學校綜合改革，分類管理高等教育和分類建設一流大學和一流學科，增強高校學科設置針對性，建立學科專業(yè)動態(tài)調整機制和特色發(fā)展引導機制，推動部分普通本科高校向應用型轉變。推進基礎學科高層次人才培養(yǎng)模式改革，建設高質量本科教育，加快培養(yǎng)理工農醫(yī)類專業(yè)緊缺人才。推進中西部地區(qū)高等教育振興，優(yōu)化區(qū)域高等教育資源布局。提升研究生教育質量，加強研究生培養(yǎng)管理，穩(wěn)步擴大專業(yè)學位研究生規(guī)模。完善注冊學習和彈性學習制度，推進高水平大學開放教育資源，暢通不同類型學習成果的互認和轉換渠道。四是發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學習體系，建設學習型社會。

關于“條件”。政策12《目標綱要》中具體提出了“三項條件”。其中第一項條件是：加強師德師風建設，提升教師教書育人能力素質。要建立高水平現(xiàn)代教師教育體系，重點建設一批師范教育基地，支持高水平綜合大學開展教師教育，支持高水平工科大學舉辦職業(yè)技術師范專業(yè)。健全師范生公費教育制度，推進教育類研究生和公費師范生免試認定教師資格改革。建立職業(yè)學校、行業(yè)企業(yè)與高等學校聯(lián)合培養(yǎng)“雙師型”教師機制。完善教師管理和發(fā)展政策體系，深化中小學、幼兒園教師管理綜合改革，統(tǒng)籌教師編制配置和跨區(qū)調整，推進義務教育教師“縣管校聘”管理改革，適當提高中高級教師崗位比例。第二項條件是：堅持教育公益性原則。第三項條件是：改革完善經(jīng)費使用管理制度，加大教育經(jīng)費投入，提高經(jīng)費使用效益。

除此以外，政策12增加了“兩大重點”要素。其中第一個重點要素是要深化新時代教育評價改革，建立健全教育評價制度和機制；第二個重點要素是要完善學校內部治理結構，有序引導社會參與學校治理。

研究發(fā)現(xiàn)，由“一個目標”“一條路徑”“三項條件”和“兩大重點”所組成的框架結構，也基本上概括了政策12中所表述的關于國家高質量教育體系建設的內容。政策12中的框架結構在政策11的“目標”“路徑”和“條件”三要素的基礎上，增加了“重點”這個要素，國家高質量教育體系建設的要素由原確立的三個要素變成了四個要素。這四個要素有兩種邏輯順序可以表述，一種是“確立目標—選擇路徑—抓住重點—提供條件”這種邏輯，另一種是“確立目標—選擇路徑—提供條件—抓住重點”這種邏輯。這兩種邏輯，對于一個體系的建設來說，都是適用的。為了論述問題的方便，本文采用第一種邏輯來表達這四個要素之間的關系。

如果將政策11《目標建議》和政策12《目標綱要》中國家高質量教育體系建設的框架結構進行對比發(fā)現(xiàn)，兩者在“一個目標”“三項條件”上是完全一致的，而在路徑上，兩者有所區(qū)別：政策11的路徑是兩條，而政策12的路徑是一條。另外，政策12提出了“兩個重點”，即教育評價和教育治理，這是政策11中所沒有的。政策11和政策12中國家高質量教育體系建設的框架結構中這些相同的要素，說明兩個政策雖然不同，但在闡述國家高質量教育體系建設時，其框架結構大體是一致的；兩個政策有些不同的內容，政策12中沒有提家庭學校社會協(xié)同育人的路徑，而只提了改革各級各類教育、形成終身學習的學習型社會這一條路徑，另外還增加了教育評價和教育治理兩個重點，但這并不能說明政策12的路徑與政策11的路徑不同。對于兩者路徑的不同的提法，可能是兩種原因而引發(fā)的：一種可能是第一條路徑在政策11中已經(jīng)說清楚了，而第二條路徑在政策11中雖然說了，但有些內容還需要展開說明，所以在政策12中就增加了一些內容進行補充；另外一種可能是，政策12在談實現(xiàn)一個目標時，對第一條路徑有所忽視。至于政策12中增加的兩個重點，也是可以理解的，因為按照“目標-路徑-條件”這一邏輯結構推進國家高質量教育體系建設的過程中，還需要教育評價和教育治理這些重點要素配合，所以政策12在政策11三個要素的基礎上，增加了“兩大重點”這個要素，形成了四大要素。政策12中的國家高質量教育體系建設框架結構如圖2所示。

圖2 政策12中關于國家高質量教育體系建設的框架結構示意圖

（三）12項政策及其它有關政策高質量教育體系建設框架結構內容的綜合分析

在綜合分析之前，讓我們先簡要分析一下黨的十八以前所頒發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）。因為《規(guī)劃綱要》的執(zhí)行期到2020年，也就是說，這一文件中包含的改革政策會影響到十八大以后的一段時期?！兑?guī)劃綱要》中雖然沒有提“高質量教育體系建設”，但對高質量的教育改革發(fā)展已有了明確的提法，提出“要更好地滿足人民群眾接受高質量教育的需求”，并從立德樹人、各級各類教育的改革發(fā)展、教育體制的改革發(fā)展（包括人才評價體制改革、招生考試制度改革、現(xiàn)代學校制度改革、教育管理體制改革、辦學體制改革和教育對外改革開放等）、教師隊伍的改革發(fā)展、教育經(jīng)費的保障、教育信息化和依法治教等七個方面提出了如何推進教育高質量改革發(fā)展的政策要求[34]。這些改革政策，不管是已經(jīng)完成的還是尚未完成的，都為黨的十八大后出臺的推進高質量教育體系建設的相關政策奠定了一定基礎。

在政策11《目標建議》和政策12《目標綱要》所提出的高質量教育體系建設框架結構中，由于政策12所包含的要素比政策11更全面，因此下文就是根據(jù)政策12中所提到的“目標”“路徑”“條件”和“重點”這四個方面要素所組成的框架結構來分析前政策期和后政策期兩個時期的教育政策中所體現(xiàn)的國家高質量教育體系建設的框架結構。通過對這兩個時期有關高質量教育改革和高質量教育體系建設的內容進行分析發(fā)現(xiàn)，國家高質量教育體系的框架結構是可以從“一個目標”“兩條路徑”“三大重點”和“四項條件”等四個方面要素來加以概括的。這兩個時期的有關教育政策內容也基本上可以包含在這四個要素之中（見圖3）。

圖3 12項政策和其它政策中關于國家高質量教育體系建設的框架結構示意圖

1.關于“一個目標”

2018年前的教育政策1《實施意見》[35]、政策2《改革意見》[36]、政策3《教師隊伍改革意見》[37]，提的一個目標是要培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。2018年習近平總書記在全國教育大會上的重要講話提出要培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人，在這以后所頒布的教育改革政策中才正式將“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人”作為高質量教育體系建設的目標，而且在政策4《現(xiàn)代化2035》、政策7《體育工作意見》、政策8《美育工作意見》、政策9《勞動教育工作意見》和政策12《目標綱要》中對體育、美育和勞動教育等都做了具體的規(guī)定。政策4指出：樹立健康第一的教育理念，全面強化學校體育工作，弘揚勞動精神，強化創(chuàng)新能力、合作能力和實踐動手能力的培養(yǎng)，全面加強和改進學校美育，增強學生綜合素質[38]。政策7指出：要推動青少年文化學習和體育鍛煉協(xié)調發(fā)展，把學校體育擺在更加突出的位置，幫助學生在體育鍛煉中享受樂趣，錘煉意志，健全人格，增強體質，實現(xiàn)以體育心，以體育智[39]。政策8指出：要按照《規(guī)劃綱要》的要求，陶冶學生高尚的道德情操、培育深厚的民族情感、引領學生樹立正確的審美觀念，擁有開闊的眼光和寬廣的胸懷，激發(fā)想象力和創(chuàng)新意識[39]。政策9指出：要通過勞動教育，培養(yǎng)學生正確勞動價值觀，使學生具備滿足生存發(fā)展需要的基本勞動能力、良好勞動習慣、形成良好勞動品質和勞動精神[40]。政策12指出：要堅持立德樹人，全面貫徹黨的教育方針，增強學生社會責任意識、文明素養(yǎng)、實踐本領，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人[33]。

2.關于“兩條路徑”

第一條路徑是指家庭、學校和社會教育的配合，在政策4《現(xiàn)代化2035》中提出要加強各級各類教育改革，特別提出要重視家庭教育和社會教育。教育政策11《目標建議》中，明確指出要促進學校家庭社會協(xié)同育人。第二條路徑是推進各級各類教育改革，以實現(xiàn)終身學習的學習型社會。這條路徑可以從兩個方面來探討：一是在各級各類教育改革方面，由過去單一地關注各級各類教育各自的改革，到全面關注各級各類教育的綜合改革；二是由過去重視各級各類國民教育體系的建設，到重視建立不同層次類型教育之間相互連接的全民終身學習體系和學習型社會。對于這兩條路徑，政策4《現(xiàn)代化2035》中指出：要推動各級教育高水平高質量普及。建立更為完善的辦園體制和投入體制、學前教育管理體制，以農村為重點提升學前教育普及水平，加快發(fā)展普惠性民辦幼兒園，大力發(fā)展公辦園。健全控輟保學工作責任體系，提升義務教育鞏固水平。推進中等職業(yè)教育和普通高中教育協(xié)調發(fā)展，鼓勵普通高中多樣化有特色發(fā)展，提升高中階段教育普及水平。提升民族教育發(fā)展水平，振興中西部地區(qū)高等教育。建立學校標準化建設長效機制，提升義務教育均等化水平，推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。實現(xiàn)縣域內義務教育基本均衡。推進適齡殘疾兒童少年教育全覆蓋，全面推進融合教育，辦好特殊教育，促進醫(yī)教結合。完善招生入學、彈性學習及繼續(xù)教育制度，暢通轉換渠道，構建更加開放暢通的人才成長通道。建立國家資歷框架、跨部門跨行業(yè)的工作機制和專業(yè)化支持體系，建立健全國家學分銀行制度和學習成果認證制度，以形成全民終身學習的制度環(huán)境。開展多類型多形式的職工繼續(xù)教育，強化職業(yè)學校和高等學校的繼續(xù)教育與社會培訓服務功能。推動各類學習型組織建設，加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育，擴大社區(qū)教育資源供給，構建服務全民的終身學習體系[38]。政策11《目標建議》中指出：深化教育改革，堅持教育公益性原則，推動義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，促進教育公平，完善普惠性學前教育和特殊教育、專門教育保障機制，鼓勵多樣化高中學校發(fā)展。加大人力資本投入，增強職業(yè)技術教育適應性，深化職普融通、產教融合、校企合作，探索中國特色學徒制，大力培養(yǎng)技術技能人才。提高高等教育質量，分類建設一流大學和一流學科，加快培養(yǎng)理工農醫(yī)類專業(yè)緊缺人才。提高民族地區(qū)教育質量和水平，加大國家通用語言文字推廣力度。支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，規(guī)范校外培訓機構。發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學習體系，建設學習型社會[32]。在政策12《目標綱要》中，對政策11《目標建議》中所闡述的推動各級各類教育改革，形成終身學習的學習型社會的路徑進行了擴充，提出要鞏固義務教育基本均衡成果，推進基本公共教育均等化，完善辦學標準，推動城鄉(xiāng)教育一體化和義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。鼓勵高中階段學校多樣化發(fā)展，鞏固提升高中階段教育普及水平，高中階段教育毛入學率提高到92%以上。加大國家通用語言文字推廣力度，提高民族地區(qū)教育質量和水平。突出職業(yè)技術（技工）教育類型特色，深入推進改革創(chuàng)新，增強職業(yè)技術教育適應性。優(yōu)化結構與布局，大力培養(yǎng)技術技能人才。推進高等教育分類管理和高等學校綜合改革，提高高等教育質量，構建更加多元的高等教育體系，高等教育毛入學率提高到60%。開展高水平中外合作辦學。支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展。發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學習體系，建設學習型社會。推進高水平大學開放教育資源，完善注冊學習和彈性學習制度，暢通不同類型學習成果的互認和轉換渠道[33]。

3.關于“三大重點”

第一個重點是教育體制改革與教育機制創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在教育政策2《改革意見》中。為了更好地說明這一點，以下通過對十八大前后黨和國家頒布的四個教育政策文件中相關提法的變化來加以分析。從1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）發(fā)布到2017年教育政策2《改革意見》頒布前，教育體制改革基本上就是單一的教育體制改革，而教育政策2發(fā)布后，就將教育體制改革與教育機制創(chuàng)新聯(lián)在一起了。然而在教育政策2和后續(xù)的教育政策中，有的是直接將教育體制和教育機制改革放在一起加以論述，有的則是單獨將教育機制直接提出來作為教育體制改革內容的補充；1985年的《決定》主要講的是要改革基礎教育體制、職業(yè)教育體制和高等教育體制，還沒有涉及到教育機制改革[41]。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）中只有一處在論述高等教育體制改革時，指出要進行高校投資機制的改革[42]?！兑?guī)劃綱要》的教育體制改革部分，只講了如何進行教育體制改革，而沒有講要進行教育機制改革。而政策2《改革意見》，因為文件名是“關于深化教育體制機制改革的意見”，即是將教育體制改革與教育機制創(chuàng)新聯(lián)在一起的，所以整個文件既講了教育體制改革，又講了教育機制創(chuàng)新。該文件是分兩種情況來講教育體制改革與教育機制改革的。第一種情況是直接將教育體制改革和教育機制改革放在一起加以論述，如文件中提到的建立全方位育人的體制機制，義務教育均衡優(yōu)質發(fā)展的體制機制，完善提高職業(yè)教育質量的體制機制，健全行業(yè)企業(yè)參與辦學的體制機制，促進高等教育內涵發(fā)展的體制機制等。第二種是在比較多的情況下，將教育機制直接提出來作為教育體制改革內容的補充。如文件中強調：要創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制。要健全立德樹人系統(tǒng)化落實機制。要建立促進學生身心健康、全面發(fā)展的長效機制。要健全德技并修、工學結合的育人機制。全面推進科研評價機制改革，加強學術道德建設。要完善依法自主辦學機制。要完善民族教育加快發(fā)展機制，建立民族團結教育常態(tài)化機制。要完善特殊教育融合發(fā)展機制。要健全加強師德建設長效機制。要改進各級各類教師管理機制。逐步健全各級各類教育經(jīng)費投入機制。健全第三方評價機制。要完善教育立法和實施機制，提升教育法治化水平等[36]。

第二個重點是教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在教育政策6《重大問題決定》中，對教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從健全學校辦學法律支持體系，健全教育法律實施和監(jiān)管機制，構建完備的教育法律法規(guī)體系；提高教育督導的權威性和實效性；提升政府綜合運用標準、法律、信息服務等現(xiàn)代治理手段的能力和水平；繼續(xù)加強高等學校章程建設，完善學校治理結構；推動社會參與教育治理常態(tài)化，鼓勵民辦學校按照營利性和非營利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學校制度改革創(chuàng)新等方面做出了比較明確的規(guī)定[43]；在政策12《目標綱要》中，指出要深化考試招生綜合改革，完善學校內部治理結構，落實和擴大學校辦學自主權，有序引導社會參與學校治理。

第三個重點是教育評價改革。以往的教育政策文件在談教育改革時，雖然有時也提到要改革教育評價制度，但都沒有在一個政策文件中系統(tǒng)地出臺一個教育評價制度改革的總體方案[33]。政策10《總體方案》中，對黨委和政府教育工作的評價、學校的評價、教師的評價以及學生評價等都做出了新的全面規(guī)定，提出要改革黨委和政府教育工作評價的短視行為和功利化傾向，改革學校評價重分數(shù)輕素質等片面辦學行為，改革評價教師重科研輕教學的現(xiàn)象，改革學生評價以分數(shù)給學生貼標簽的不科學做法[44]。政策12《目標綱要》中指出，要建立健全教育評價制度和機制，深化新時代教育評價改革，發(fā)展素質教育，更加注重學生愛國情懷、健康人格和創(chuàng)新精神培養(yǎng)[33]。

4.關于“四項條件”

第一個條件是教師隊伍。在政策3《教師隊伍改革意見》中提出，教師隊伍建設要做到科學管理、嚴格要求、優(yōu)厚待遇三個方面的統(tǒng)一。在科學管理上，要深化教師管理綜合改革，切實理順管理體制，全力確保政策舉措落實到位；在嚴格要求上，對教師的思想政治素質，師德師風建設，專業(yè)素質能力，分別提出了具體要求；在優(yōu)厚待遇上，要不斷提高教師地位，真正讓教師成為讓人羨慕的職業(yè)。政策12《目標綱要》中強調，要加強師德師風建設，提升教師教書育人能力素質，建設高素質專業(yè)化教師隊伍。要建立高水平現(xiàn)代教師教育體系，重點建設一批師范教育基地，支持高水平綜合大學開展教師教育，支持高水平工科大學舉辦職業(yè)技術師范專業(yè)，建立職業(yè)學校、行業(yè)企業(yè)與高等學校聯(lián)合培養(yǎng)“雙師型”教師機制。推進教育類研究生和公費師范生免試認定教師資格改革，健全師范生公費教育制度。完善教師管理和發(fā)展政策體系，統(tǒng)籌教師編制配置和跨區(qū)調整，深化中小學、幼兒園教師管理綜合改革，適當提高中高級教師崗位比例，推進義務教育教師“縣管校聘”管理改革。加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設，提高鄉(xiāng)村教師素質能力條件。

第二個條件是教育投入。就是要把教育放在戰(zhàn)略地位，使教育的改革發(fā)展有充足的教育經(jīng)費保障，進一步推進教育信息技術現(xiàn)代化。關于這一點，政策4《現(xiàn)代化2035》中指出，要完善教育現(xiàn)代化投入支撐體制，健全保證財政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機制。確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數(shù)平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減，保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產總值的比例一般不低于4%。依法落實各級政府教育支出責任，完善多渠道教育經(jīng)費籌措體制，完善國家、社會和受教育者合理分擔非義務教育培養(yǎng)成本的機制，支持和規(guī)范社會力量興辦教育。優(yōu)化教育經(jīng)費使用結構，全面實施績效管理，建立健全全覆蓋全過程全方位的教育經(jīng)費監(jiān)管體系，全面提高經(jīng)費使用效益。[38]政策5《實施方案》中指出：著力構建基于信息技術的教育服務供給方式以及教育治理新模式及新型教育教學模式，促進信息技術與教育教學深度融合，逐步實現(xiàn)信息化教與學應用師生全覆蓋，支持學校充分利用信息技術開展人才培養(yǎng)模式和教學方法改革。開展大數(shù)據(jù)支撐下的教育治理能力優(yōu)化行動，創(chuàng)新信息時代教育治理新模式，推動以互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段服務教育教學全過程。設立“智慧教育示范區(qū)”，加快推進智慧教育創(chuàng)新發(fā)展，實施人工智能助推教師隊伍建設行動，開展國家虛擬仿真實驗教學項目等建設。深入推進“三通兩平臺”建設，構建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”支撐服務平臺[45]。政策11《目標建議》中強調要加大人力資本投入，政策12《目標綱要》指出要加大教育經(jīng)費投入，強化教育的戰(zhàn)略地位，提高經(jīng)費使用效益，改革完善經(jīng)費使用管理制度。

第三個條件是教育公平，第四個條件是教育公益。這兩個條件就是為了辦人民滿意的教育。政策1《實施意見》指出，“著力完善規(guī)則，確保公平公正。把促進公平公正作為改革的基本價值取向”。政策2《改革意見》中指出，要“堅持以人民為中心，著眼促進教育公平、擴大改革受益面，增強人民群眾獲得感”。政策4《現(xiàn)代化2035》提出“要促進教育公平”，政策5《實施方案》提出“要使教育改革發(fā)展成果更公平地惠及全體人民”，政策11《目標建議》和政策12《目標綱要》均強調“要堅持教育公益性原則”。

四、國家高質量教育體系建設框架結構分析結論

上述對國家高質量教育體系建設框架結構有三種理解，其中第一種“三要素”的理解與第二種“四要素”的理解，其相互關系在上文已經(jīng)做了分析。這里分析一下第二種理解與第三種理解的關系。這兩種理解都是四個要素，兩者關于“目標要素”的理解是相同的，都是“一個目標”；關于“路徑要素”的理解有所不同，第二種理解是“一條路徑”，第三種理解恢復到了第一種理解中的“兩條路徑”；關于“重點要素”的理解同樣有所不同，第三種理解比第二種理解多了一大重點，是“三大重點”；關于“條件要素”的理解也有所不同，第三種理解比第二種理解多了一項條件，是“四項條件”。這是可以理解的，因為除教育政策11《目標建議》和教育政策12《目標綱要》外，其它教育改革政策中有些政策內容是針對不同的教育問題而提出的，所以在要素上就比第二種理解多一些。這里我們把第一種理解稱為國家高質量教育體系建設框架結構的“基礎性理解”，把第二種理解稱為“過渡性理解”，將第三種理解稱為“形成性理解”。當然，這種“形成性理解”也只是相對的，隨著國家教育現(xiàn)代化改革的深化，其框架結構也會發(fā)生變化。本文對國家高質量教育體系建設框架結構的理解采用“形成性理解”，即國家高質量教育體系建設是由培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人“一個目標”，學校家庭社會教育協(xié)同發(fā)展、各級各類教育改革形成終身學習的學習型社會“兩條路徑”，教育體制改革和教育機制創(chuàng)新、教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、教育評價制度改革“三大重點”，教師隊伍建設、教育投入、教育公平及教育公益性等“四項條件”所組成的一個框架結構。

在上述這一國家高質量教育體系建設的框架結構中，既明確了具體目標，也指明了兩條實施路徑，還強調了三大重點工作以及四項建設條件?？梢哉f，這一框架結構是一個邏輯清晰、基本上涵蓋了國家高質量教育體系建設全部領域的框架結構。有人可能會認為這一框架結構好像沒有包括教育法制和教育信息技術現(xiàn)代化這兩個高質量教育體系建設的重要內容。其實不然。由于教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是以教育法制為基礎的，所以教育法制本身就包含在教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化之中，而信息技術現(xiàn)代化已包含在教育投入、改善辦學條件等有關政策內容中。還有人可能認為，這一框架結構的“兩條路徑”中，“家庭學校社會教育的配合”中的學校教育與“各級各類教育改革以形成全民終身學習的學習型社會”的內容有些交叉。筆者認為，雖然這兩條路徑中的內容有些重疊，但是二者強調的角度不一樣，前者是從家庭學校社會教育配合的角度，后者是從各級各類教育改革形成終身學習體系的角度。還有人可能認為，“三大重點”中的教育體制機制改革與創(chuàng)新，教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化和教育評價制度改革也有重疊。筆者認為，這三者雖然有些交織，但各自改革的重點是不同的。教育體制機制改革強調的是教育機構和教育制度及教育運行方式的改革，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化強調的是共治和善治的體系及如何共治和善治的能力，而教育評價制度談的是如何對教育評價制度進行改革。還有人可能說，教育公平和教育公益這兩個原則在本質上的意思好像是一樣的。筆者認為，這兩個原則確實是有些相關，但二者強調的重點也不一樣，前者強調的是受教育者在教育中的平等性，后者則強調教育的公益性。由以上分析可以看出，這種由“一個目標”“兩條路徑”“三大重點”和“四項條件”等四種要素所組成的“形成性理解”框架結構，不僅是全面的，而且還是科學的。這四種要素確實構成了國家高質量教育體系建設的四個充分且必要的條件。

行文至此，我們就可以簡要地回答如何建設國家高質量教育體系這一問題了。要建設國家高質量教育體系，就要按照由以下四大要素所組成的高質量教育體系框架結構進行建設，即圍繞“一個目標”：培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人;通過“兩條路徑”：學校家庭社會教育的配合和各級各類教育改革形成一個終身學習的學習型社會；抓住“三個重點”：教育體制改革與教育機制創(chuàng)新、以法制為基礎的教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、系統(tǒng)的教育評價制度改革；確?！八捻棗l件”：提供質量高且待遇好的教師隊伍、充足的教育經(jīng)費保障和現(xiàn)代化的信息技術支撐、堅持教育公平原則、堅持教育的公益性原則。只有按照這樣一種框架結構來建設，才有可能真正建成國家所期望的高質量教育體系。