厘清監(jiān)督與服務的關系切實發(fā)揮投資審計職能作用

◆石杰/鐘祥市審計局

近年來，各級審計機關嚴格落實審計署《關于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》，深入貫徹“三個轉變”相關要求，持續(xù)推進投資審計工作轉型升級。但在實際工作中還存在對投資審計新要求把握不準、自身不足帶來的挑戰(zhàn)認識不深和審計成果運用不夠等問題。做好投資審計工作，必須深刻認識當前形勢，明確不同歷史時期投資審計肩負的歷史任務，把握新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對投資審計工作提出的要求和挑戰(zhàn)，切實發(fā)揮好審計職能作用，推進投資審計高質量發(fā)展。

一、厘清投資審計轉型中監(jiān)督與服務的關系

（一）明確向全面投資審計轉變是為了對投資項目更細致的監(jiān)督和服務

隨著投資審計轉型升級發(fā)展，單一造價審計已經不能滿足新時代投資審計的要求，改變以往單純的造價審計，緊緊圍繞重大政策措施貫徹落實、重大項目審批、征地拆遷、環(huán)境保護、工程招投標、物資采購、工程管理、資金管理等內容開展投資審計，實現(xiàn)監(jiān)督的單環(huán)節(jié)向多環(huán)節(jié)、全過程、全方位轉變，同時以具體項目為載體和對象，嵌入關注新發(fā)展理念和國家重大政策措施貫徹落實，如投融資體制改革、供給側結構性改革、“放管服”改革、減稅降費等，促進投資項目審深審透。通過對項目實現(xiàn)全過程、全覆蓋式的全面審計，對建設項目參建各方的權責進行全面梳理，對項目本身來說就是全方位的體檢。

（二）要求向質量效益轉變是為了審計機關聚焦主責主業(yè)強化監(jiān)督職能

投資審計轉型要求在充分考慮投資審計人力資源調配的前提下，合理制定年度審計計劃，減輕計劃外項目負擔，合理規(guī)劃、有的放矢，改變“凡投必審”的狀況；突出重點，進一步強化審計監(jiān)督，促進相關單位履職盡責、促進項目順利完成、促進提高投資績效；花更多精力在查深查透問題上，而不是簡單完成工程造價核減上，重點精力花在加大對項目中嚴重違紀違規(guī)問題查處力度上和對建設單位“劃水”、中介機構“放水”行為的移送懲戒力度上。通過對項目各方上“緊箍咒”，并引入紀檢、招投標及建設主管部門等各方監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，讓投資項目參建各方嚴格把關，認真履職，通過有效的監(jiān)督對參建各方形成震懾，從而達到“以點帶面”、“敲山震虎”的目的，促進更多的建設項目規(guī)范實施、資金高效使用，從而規(guī)范建設市場秩序達到更好更廣的服務效果。

（三）做好審計整改“后半篇”文章是給被審計單位提供更加切實有效的服務

審計工作結束后，通過審計回訪等形式，幫助被審計單位抓好問題整改，分析問題產生的原因，指導他們制定行之有效的整改措施，健全內部控制制度，規(guī)范財務管理制度，從制度層面解決好因制度不完善、管理不到位而出現(xiàn)的問題。對財務管理人員提供業(yè)務培訓指導，提高其業(yè)務技能和管理水平，從人員能力層面解決好因業(yè)務不熟不精而出現(xiàn)的問題。同時定期召開專門會議，對被審計單位執(zhí)行審計決定和采納審計建議落實整改情況進行督促，確保審計查出的問題得到徹底解決，有效杜絕審而不改、屢審屢犯現(xiàn)象。落實整改做好審計的“后半篇文章”，實際上對被審計單位來說是真正發(fā)揮實效、落到實處的服務。

（四）關注社會熱點完善機制體制是為黨委政府提供更高層次的服務

投資審計轉型后，在項目謀劃上突出重大項目，聚焦重點部門、重點領域、重點資金，優(yōu)選抓取影響大、風險高、資金量大的項目，力求做到精選、優(yōu)選項目，關注黨委政府關心的、群眾在意的、影響巨大的，發(fā)揮“參謀助手”作用，為政府宏觀決策服務，自覺圍繞黨委和政府的工作中心，以服務黨委、政府的宏觀決策需要為導向，充分利用自身職能優(yōu)勢，善于發(fā)現(xiàn)問題、歸納問題，并針對問題產生的根源進行深度剖析，注重從體制、機制和制度層面進行分析研究，提出有針對性的、切實可行的建議和措施上報黨委、政府，推動建立健全規(guī)章制度，從源頭上堵塞漏洞，切實發(fā)揮審計“參謀助手”作用，為政府宏觀決策服務，實現(xiàn)更高層次的參謀和服務功能。

二、當前投資審計轉型過程中存在的問題

當前，隨著國家經濟社會進入新發(fā)展階段、全面從嚴治黨向縱深發(fā)展、健全完善黨和國家監(jiān)督體系等外部環(huán)境和投資審計轉型發(fā)展、審計方式方法等內部環(huán)境均發(fā)生了很大變化，要做好投資審計工作，把握新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對投資審計工作產生的新要求和新挑戰(zhàn)，強化對投資轉型必要性及現(xiàn)實意義的認識，找準職責定位，切實發(fā)揮投資審計職能作用。

（一）對投資審計新要求把握不準

當前，要求審計應在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中發(fā)揮職能作用，必須牢牢把握經濟監(jiān)督這個定位，聚焦主責主業(yè)，開展研究型審計，既要注重質量，又要兼顧效率。投資審計應把準定位，牢牢抓住重大建設項目這個主責主業(yè)，種好“責任田”，干好分內事，揭示重大政策落實、重大經濟風險隱患、廉政風險和權力運行等方面情況，更好服務經濟社會發(fā)展大局。而大多數(shù)審計機關對投資審計重點不突出，“以審代結”問題仍然突出，有的還停留在“凡投必審”的老思路中，特別是面對投資項目數(shù)量陡增、人少事多的矛盾更加突出的情況下沒有把握住聚焦主責主業(yè)發(fā)揮審計監(jiān)督職能作用這個核心。

（二）對自身存在的問題認識不深

自投資審計轉型發(fā)展以來，雖然審計機關對投資審計工作進行了改進和完善，但投資審計工作不規(guī)范、轉型不徹底、審計質量不高等問題不同程度存在。主要表現(xiàn)在：投資審計項目未納入計劃管理，且計劃外項目比例較高；對中介機構參與投資審計管理不規(guī)范，相關中介機構審計費用由施工或建設單位支付；審計程序不合規(guī)，不下達審計通知書、不出審計報告或以中介報告代替國家審計報告作為結算依據(jù)；審計時限過長；報告內容以單一工程造價審減為主，無案件線索移送、專報信息、領導批示；取證表述不完整、證據(jù)不充分、審計深度不夠、定性不準、適用法規(guī)和處理依據(jù)不當、建議操作性不強、應下未下審計決定、審計取證人員不具備執(zhí)法資格；審計機關對審計程序和質量把控不嚴，對審計轉型相關要求落實不到位，影響了審計監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（三）審計成果運用不夠

審計機關往往對審計成果的運用很多還停留在投資項目的審計結果揭示上，對整改情況和審計建議采納落實情況關注較少，而就多個政府投資項目審計情況進行綜合分析、總結提煉的更少，重揭示輕分析重處罰輕披露的情況比較普遍。由于缺乏案件線索移送及成果共享機制，相關建設主管部門并不知情，有些問題往往屢查屢犯，同時政府及相關部門根據(jù)審計結果出臺相關管理制度，完善機制堵住漏洞的情況還不多。

三、加快投資審計轉型發(fā)揮審計職能作用的對策建議

（一）切實轉變觀念，促進審計轉型落實落地

從思想上認識投資審計面臨的新形勢、新任務，牢固樹立新發(fā)展理念，增強投資審計轉型發(fā)展的思想自覺，摒棄“凡投必審”“追求審減率”等陳舊觀念，聚焦工程建設管理，揭示項目政策落實執(zhí)行、履行基本建設程序、項目管理運營績效方面的突出問題，筑牢審計質量底線。要實現(xiàn)轉型成功轉變觀念要從審計計劃這個“龍頭”抓起。加強計劃管控，既是投資審計轉型發(fā)展的根本要求，也是解決長期“埋頭拉車多、抬頭看路少”有效舉措。要按照“圍繞中心、服務大局、突出重點、量力而行、確保質量”的原則，聚焦重大公共工程建設項目，科學制定年度審計計劃。一是突出重點優(yōu)選精選。聚焦重點部門、重點領域、重點資金，抓住影響大、風險高、資金量大的項目，對計劃項目要反復推敲、充分論證，同時聚焦審計目標、構想預期效果，增強審計計劃編制的系統(tǒng)性、科學性和針對性，力求做到精選、優(yōu)選審計項目。二是找準定位聚焦主責。要牢牢把握經濟監(jiān)督這個定位，聚焦主責主業(yè)，種好“責任田”，干好“分內事”。要厘清主管部門、建設單位的管理責任和審計的監(jiān)督責任，嚴格區(qū)分監(jiān)督與管理職能邊界，以結果為導向，對審計計劃的立項背景、預期產出成果等內容進行充分研究，精心謀劃，從計劃源頭樹立高質量目標和精品意識。三是量力而行確保質量。隨著公共投資項目規(guī)模增大、數(shù)量增多，日益增長的審計需求與審計力量不足之間的矛盾更加突出，必須充分考慮到審計資源實際情況，樹立質量優(yōu)先的意識。

（二）全面履行職責，確保審計質量穩(wěn)步提升

審計質量是審計工作的生命線，只有全面履職、精準施策，才能保障高質量完成審計任務。一是突出重點，聚焦項目建設運營全過程。以重大建設項目為抓手，一方面以項目為起點向下關注項目資金管理、建設管理、投資績效；另一方面從項目溯源向上關注規(guī)劃的執(zhí)行、投資政策的貫徹落實。從貫徹落實黨和國家重大經濟政策、投資決策、工程項目結（決）算、工程項目建設程序、工程項目建設財務、招標投標、工程質量管理、材料設備管理、建設用地和征地拆遷、生態(tài)環(huán)境保護、投資績效等11個重點方面進行全面審計，推進重大建設項目按規(guī)劃、計劃如期建設，確保建設資金足額及時到位，促進“放管服”改革措施落地生效，各項體制機制健全完善。二是突出問題導向，推動體制機制創(chuàng)新。必須堅持問題導向，樹立有問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職、發(fā)現(xiàn)問題不報告是瀆職的理念，審計一個單位，就要抓住關鍵、查深查透；發(fā)現(xiàn)一條線索，就要動真碰硬、一查到底，絕不能蜻蜓點水、敷衍了事。要及時揭示重大政策措施貫徹落實中存在的重大問題、經濟社會運行中的各種風險隱患，以及國有資產處置、公共資源交易等重大違紀違法問題，揭示反映體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞，并有針對性地提出審計意見和建議。三是堅持依法審計，切實防范風險。必須恪守審計權力邊界，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，以事實為依據(jù)、以法律為準繩，做到審計程序合法、審計方式遵法、審計標準依法。

（三）強化成果運用，發(fā)揮審計建設性作用

充分利用法律賦予審計的各項權力，對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行全方位揭示和處理，通過有效的監(jiān)督對參建各方形成廣泛、全方位的震懾，促使更多的建設項目規(guī)范實施、資金高效使用，從而規(guī)范建設市場。一是強化審計整改，促使審計成果轉化。針對審計報告反映項目管理各環(huán)節(jié)存在的問題，對問題整改情況、建議采納情況、規(guī)章制度的建立情況予以重點關注，督促項目建設單位建章立制完善內控，及時糾正建設資金管理使用中的問題，促進建設資金發(fā)揮效益和管理水平不斷提升；二是用好移送處理，發(fā)揮審計震懾作用。加大對工程領域違法違規(guī)問題揭示力度，促進項目負責人守法守紀，發(fā)揮審計監(jiān)督在反腐倡廉中的“利劍”作用。加強與工程建設主管部門移送協(xié)作，形成監(jiān)督合力，實現(xiàn)工程問題線索移送和協(xié)助配合，共享審計成果；對涉及項目中勘察設計監(jiān)理咨詢等中介機構或參建各方違紀違法案件線索，發(fā)現(xiàn)一起堅決移送一起、查處一起，形成震懾力，進一步增強審計監(jiān)督效能。三是拓寬運用渠道，增強成果運用實效。定期向黨委政府人大報告投資審計情況，根據(jù)領導簽批或討論結果促使引起項目建設單位重視，對問題及時銷號。充分運用審計專報對同類和某一時段政府投資項目存在的各種問題進行分類、匯總、歸納，挖掘問題的根源所在，提出行之有效、標本兼治的建設性意見，為領導決策提供相關參考依據(jù)。推進政府投資項目審計結果公告制度，通過在報刊、廣播、電視、門戶網(wǎng)站發(fā)布公告、公報等形式，向社會公布政府投資項目審計結果和整改情況，引起社會各方面的廣泛關注，形成強大的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督力量，促進違規(guī)問題盡快得到解決，切實發(fā)揮審計結果效用。