陳世香，張家雪

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430061）

一、問題提出

作為經濟活動和社會發(fā)展的技術支撐，標準是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性制度保障①中華人民共和國中央人民政府官方網站.國務院辦公廳關于印發(fā)國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）的通知［EB/OL］.（2015-12-30）［2021-11-08］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/30/content_10523.htm。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視政府管理與公共服務的標準化工作，將該項工作提升到了國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略高度，是當前公共治理改革的重要組成部分②杜飛進.推進標準化是國家治理現代化的必然要求［J］.中國標準化，2015（10）：59-60.。2012年10月，國家標準化管理委員會印發(fā)《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》，強調標準對于提升公共服務水平的重要作用，并將加快建立并實施社會管理與標準化體系、深入開展政府管理標準化研究作為新時期的重要任務。2015年12月，國務院辦公廳印發(fā)《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，把“加強政府管理標準化，促進簡政放權，規(guī)范行政審批，提高行政效能”確定為標準化工作的五大重點領域之一。2019年4月，國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)《貫徹實施〈深化標準化工作改革方案〉重點任務分工（2019—2020年）》要求進一步深化地方標準化綜合改革，穩(wěn)步推進設區(qū)的市開展地方標準制定工作。國家政策的大力支持為地方政府提供了較大的標準化創(chuàng)新空間。

將標準化這一概念應用于政府管理領域，對于提高政府管理效率，實現政府治理轉型升級，有著舉足輕重的作用。近年來，國家大力開展政府管理標準化綜合改革試點工作，各地積極探索符合區(qū)域經濟發(fā)展現狀、獨具地方特色的標準化模式，如北京市東城區(qū)、南京市江寧區(qū)以及杭州市上城區(qū)等項目。但各地開展政府管理標準化創(chuàng)新的進程和實施效果各不相同，是什么因素促使地方政府進行標準化創(chuàng)新？其制約因素有哪些？針對這些問題的回答，對加快推動地方政府標準化創(chuàng)新，為其創(chuàng)造良好的內外部條件，具有重要的借鑒和參考意義。將標準化理論應用于政府管理實踐中，一方面有利于深化學術界對標準化的認知，另一方面能進一步推動關于標準化的理論研究。同時，對地方政府管理標準化經驗進行系統梳理及提煉總結，對于國家政府管理標準化體系的構建也具有先導性意義。本文以咸寧市這一國家級政府管理標準化體系創(chuàng)建示范區(qū)為研究對象，在深入開展實地考察與訪談調研的基礎上，對其政府管理標準化創(chuàng)新過程及戰(zhàn)略進行梳理與總結，運用制度變遷與路徑依賴、政策企業(yè)家等理論對咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新影響機制進行分析。雖然研究視角有待拓展，但在一定程度上能夠反映當前地方政府管理標準化建設現狀，在此基礎上能夠有針對性地提出符合我國地方政府實際的政府管理標準化創(chuàng)新優(yōu)化路徑。

二、地方政府管理標準化創(chuàng)新影響機制研究回顧與分析框架

（一）文獻概述

在政府管理標準化地方實踐研究上，國內外的研究均重視“典型案例”和“管理標桿”的研究。由于公共部門標準化工作的特殊性，相關研究多側重對單一部門，即對某個具體行政單位的標準化改革進行研究，主要包括：澳大利亞海事安全局引入ISO9000標準化管理的成功案例。1994年，澳大利亞海事安全局決定制定正式的質量改進計劃以持續(xù)改進組織績效。2001年，除導航服務和部分組織管理結構外，澳大利亞海事安全局基本實現了ISO9001：2000的注冊。通過標準化改革，一方面從內部改善了工作流程和組織運作，另一方面也產生了一些積極的外部效應，有利于其拓展新的業(yè)務。①Prakash，J.，Singh，Peter，Mansour-Nahra.ISO 9000 in the public sector：a successful case from Australia［J］. The TQM magazine， 2006，18（02）：131-142.英國稅務海關總署（HMRC）基于精益管理的政府管理標準化改革。2006年4月，英國稅務海關總署開始在多個網站啟動精益管理改革，在每個站點四個面向客戶的關鍵板塊引入標準化流程，同時設置績效公示欄，通過這種方法極大地提高了網站的工作質量和效率，激發(fā)了工作人員的責任感和團隊合作精神。②Radnor Z， Johnston R. Lean in UK Government： internal efficiency or customer service?［J］.Production Planning &Control，2013，24 （10-11）：1-13.山東新泰的政務服務標準化實踐。自2007年起，山東新泰市在政務服務領域結合政務中心建設，率先建立起覆蓋全面、科學有效的政務服務標準體系，形成了一系列的“新泰標準”。①江源富，杜義國.標準化和信息化是提升行政服務水平的有效途徑［J］.電子政務，2009（10）：66-70.杭州上城區(qū)的政府管理與公共服務標準化實踐。杭州市上城區(qū)改革從2004年開始，以社區(qū)服務、養(yǎng)老、教育、住房等問題為重點突破口，有序推進標準制定、實施和成效評價，建立標準持續(xù)改進機制。②參見金林燕，陳剛.探索社會管理創(chuàng)新的探路者和先頭兵——杭州市上城區(qū)“政府管理與公共服務標準化”試點掠影［J］.質量與標準化，2011（10）：13-15；胡稅根.政府管理與公共服務標準化創(chuàng)新研究——以杭州市上城區(qū)為例［J］.杭州（我們），2013（Z1）：88-89.北京市的城市管理及公共服務標準化與精細化實踐?；诒本┑膶嶋H情況，其標準化聚焦的重點在城市管理和公共服務領域，以標準化帶動精細化管理，形成了有北京特點的標準化、精細化發(fā)展路徑。③施昌奎，趙長山，姚娉.北京城市精細化管理的標準化路徑探索［J］.城市管理與科技，2014，16（02）：20-23.以及西安市蓮湖區(qū)的“網格化+標準化”公共服務與城市管理行政執(zhí)法模式④張揚，駱紅.標準化支撐城市管理機制創(chuàng)新新型模式 助推實現供給側改革——以“蓮湖模式”為例［A］.中國標準化協會.標準化助力供給側結構性改革與創(chuàng)新——第十三屆中國標準化論壇論文集［C］.中國標準化協會：中國標準化協會，2016：10.、江蘇南京的基本公共服務標準化實踐等⑤易駿.我國政府公共服務標準化建設問題研究［D］.南京師范大學，2015.。

在政府管理標準化的效果與制約因素上，已有研究結果顯示，在部分國家某些部門的局部實踐中，政府標準化工作所取得的成效得到明顯提升，如在美國聯邦政府、英國海關總署、澳大利亞海事安全局、波蘭地方政府等的標準化實踐。⑥參見Beattie K R. Implementing ISO 9000： A study of its benefits among Australian organizations［J］. Total quality management， 1999， 10（01）：95-106；Magd H， Curry A. ISO 9000 and TQM： are they complementary or contradictory to each other?［J］. The TQM magazine， 2003，15（04）：244-256；Lowery D. ISO 9000： A certification-based technology for reinventing the federal government［J］. Public Productivity & Management Review， 1998，22（22）：232-250.但政府管理標準化仍舊是基于原有“傳統行政管理”“官僚體系”之下的漸進式革新完善，不可避免地會受到外部因素如“行政法律”“政府行政體系”“社會壓力”等外部壓力的影響和制約。從公共治理能力和治理體系的改革角度看，政府管理標準化會受到制度因素、技術因素、行政管理因素和政治因素的影響。⑦Schiavo-Campo S， Tommasi D. Strengthening “performance” in public expenditure management［J］. Asian Review of Public Administration， 1999， 11（02）：23-44；Bhatia N， Drew J. Applying lean production to the public sector［J］.The McKinsey Quarterly， 2006， 3（01）：97-98.

綜上所述，現有研究的不足在于：第一，對地方政府標準化實踐案例研究數量雖然較多，但大多是對“典型案例”建設現狀、模式及成功經驗的描述，針對標準化效果和影響因素的實證分析較少。第二，政府管理標準化創(chuàng)新從本質上說可以看作是一種制度變遷，現有研究多是基于地方政府管理標準化創(chuàng)新現狀的簡單評價，缺乏從制度變遷理論角度分析我國地方政府管理標準化創(chuàng)新的歷史路徑和影響機制。因此，為豐富地方政府管理標準化創(chuàng)新分析的理論視角，本研究將基于歷史制度主義的分析范式，從結構觀和歷史觀兩個層面對咸寧市政府管理標準化影響機制進行深入分析，總結咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新經驗。

（二）分析框架

歷史制度主義提供的兩個分析范式，即歷史分析范式和結構分析范式為本文分析地方政府管理標準化創(chuàng)新影響機制提供了可供借鑒的思路。

我國公共部門標準化改革自《中華人民共和國標準化法》頒布以來經歷了工作起步、試點探索、全面啟動和持續(xù)深化等不同階段，在發(fā)展過程中表現出較為強烈的路徑依賴，因此對其進行分析需要充分考慮歷史因素的影響。歷史制度主義的分析范式注重通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找出過去對現在的重要影響，強調政治生活中路徑依賴和制度變遷的特殊性，并試圖通過放大歷史視角來找出影響事件進程的結構性因果關系和歷史性因果關系。①何俊志.結構、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式［J］.國外社會科學，2002（05）：25-33.道格拉斯·諾斯將路徑依賴理論從技術領域引入制度變遷領域，認為路徑依賴是“人們過去作出的選擇決定了其現在可能的選擇”②道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］．劉守英，譯.上海：上海三聯書店，1994：126.。后期制度的發(fā)展受制于前期的制度選擇，并對其具有高度的依賴性。沿著原有路徑發(fā)展可能產生兩種結果：一是制度變遷可能會走向良性循環(huán)，對當前的經濟和政治制度進行優(yōu)化；二是可能沿著錯誤的路徑繼續(xù)發(fā)展，導致路徑閉鎖，制度在一種低效甚至是無效的情況下發(fā)展。

歷史主義的結構分析范式則通過對制度的關注，實現了理性選擇制度主義的“行動者”和社會學制度主義的“深層結構”的有機聯結，建構起“宏觀制度—中觀變量—微觀行動者”的全方位分析基礎③丁煌，李雪松.新中國70年機關事務治理的制度變遷：一項歷史制度主義的考察［J］.理論與改革，2020（01）：88-89.：

1.宏觀政策促進與行政體制制約?！昂暧^制度—制度”結構主要強調國家宏觀制度情境對具體政策取向的制約作用。④彼德·豪爾.政治科學與三個新制度主義流派［M］.何俊志，譯.天津：天津人民出版社，2007：46-71.一方面，國家有關政府管理標準化的相關政策與實施戰(zhàn)略對地方政府管理標準化創(chuàng)新實踐具有重要的“催化”作用，另一方面，我國地方政府的標準化創(chuàng)新也受制于我國黨政關系及政府行政體制的特點，尤其在權力運行與治理體系標準化方面體現得尤為明顯。

2.公眾需求助推與人才資金限制?！爸杏^變量—制度”結構旨在探討經濟發(fā)展程度、利益因素以及觀念意識形態(tài)等變量在制度變遷過程中如何影響制度安排。伴隨社會經濟的發(fā)展，公眾對政府管理與服務水平提出了更高地精細化、便捷化和高質化要求，以社會公眾為代表的需求成為政府管理標準化創(chuàng)新的重要推力。但由于不同地方的經濟差異，一些經濟發(fā)展相對較慢、教育水平相對落后的地方在政府管理標準化創(chuàng)新過程中面臨著人才和資金短缺的制約。

3.創(chuàng)新官員助力與協同機制障礙。“微觀行動者—制度”結構則主要探討制度與微觀行動者的相互作用，制度變遷的實現最終依賴于制度與行為的互動，這里的行動者主要是指制度關涉的對象，如制度的決策者、制度的作用對象以及重要參與者等。⑤蔡倩.歷史制度主義視角下我國高等教育重點建設政策變遷研究［D］.河南大學，2020.作為個體參與公共政策的一種重要方式，政策企業(yè)家在政策決策過程中發(fā)揮了重要作用，有時甚至是關鍵性的作用，⑥顏學勇，周美多.政策企業(yè)家：政策過程中的個體參與及其啟示［J］.甘肅行政學院學報，2008（03）：22-25.根據John W.Kingdon的觀點，政策企業(yè)家是指那些“愿意投入自己的資源——時間、精力、聲譽及金錢——來促進某一主張以換取表現為物質利益、達到目的或實現團結的預期未來收益”，當“政策之窗”打開時，政策企業(yè)家能夠迅速抓住時機提出自己的創(chuàng)新方案。⑦約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策：第2版［M］.丁煌，方興，譯．中國人民大學出版社，2004：226.在中國，地方政府管理標準化創(chuàng)新是以政府為主導的，地方政府主要官員在標準化想法的落地實施和標準化政策的出臺和完善過程中發(fā)揮了關鍵的政策企業(yè)家作用。但政府管理標準化工作是一個需要多部門協同配合的系統性工程，參與標準化建設實施的各部門也是微觀行動者中的一員，部門之間的信息交換渠道是否暢通、協作機制是否協調也直接影響著政府管理標準化創(chuàng)新成效。

三、研究設計與個案概述

（一）研究方法

鑒于研究主題和研究對象，本文主要采用個案研究方法。案例研究是一種運用歷史數據、檔案材料、訪談、觀察等方法收集數據，并運用可靠技術對一個事件進行分析，從而得出帶有普遍性結論的研究方法。當調查者不能控制事件的發(fā)生或進程，而研究的問題是現實生活背景下的當代現象時，案例研究適用于分析“如何？”“為什么？”這類研究問題。①張夢中，馬克·霍哲.案例研究方法論［J］.中國行政管理，2002（01）：43-46.本文的研究問題是地方政府管理標準化創(chuàng)新影響機制問題，要回答的是一個“如何？”的問題，不涉及不同變量之間的相關關系，且通過公開渠道能獲取的有關政府管理標準化的定量數據有限。因此，本文采用個案研究方法對咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新案例進行分析與探究較為合適，通過對地方政府管理標準化創(chuàng)新過程的深入觀察和研究，運用座談與半結構式訪談等研究手段收集一手數據資料，并結合二手數據資料進行系統整理與解釋性分析，有利于發(fā)掘其影響因素的內在機制。

（二）個案選擇與抽樣原則

本文所選案例——湖北省咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新實踐有其典型性與特殊性。咸寧市政府管理標準化工作在湖北省范圍內開展較早，是全省為數不多的市區(qū)兩級“標準化示范區(qū)”（咸寧市、咸安區(qū)）。而咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新，以政務服務和公共資源監(jiān)管標準化為重點，對政府管理模式和運行體制進行了積極探索，取得了較為顯著的成效。2018年，咸寧市政務服務和公共資源交易監(jiān)管標準化工作，被國家標準化管理委員會批準為第五批國家級社會管理和公共服務綜合標準化試點項目。在座談對象的選擇上，受制于政府工作的復雜性和保密性，調研組最終選擇咸寧市市場監(jiān)督管理局分管標準化科的W副局長作為受訪者進行了關鍵人物訪談。W副局長多年來直接參與到了咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新決策與實施過程中，熟悉咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新情況，能夠為本次調研提供可靠信息。

（三）數據收集與處理

本文研究數據主要來源于2020年5月至2021年1月以來“湖北省政府管理標準化體系優(yōu)化研究課題”調研小組搜集的一手數據和二手數據。2020年11月19日，調研小組與咸寧市市場監(jiān)督管理局標準化科主要負責人進行了深度座談，獲得了豐富的一手數據。本次研究對受訪者進行半結構式訪談，在征得訪談對象同意的前提下，對訪談進行全程錄音，訪談結束后，將錄音材料整理成文本資料，并對訪談對象及其訪談內容進行編碼。二手數據則主要來自咸寧市市場監(jiān)督管理局所提供的政府管理標準化工作相關文件、規(guī)定制度、報告、報表、案例和工作總結等研究資料。

四、咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新的實施過程與成效

咸寧市是位于湖北省東南部的地級市，全市共轄1個市轄區(qū)、1個縣級市、4個縣，以及1個高新技術產業(yè)園區(qū)。在國家標準委主導的第一批至第五批社會管理和公共服務綜合標準化試點工作中，咸寧市先后有崇陽縣、咸安區(qū)等政務服務標準化創(chuàng)建工作被列入國家級試點，政務服務標準化試點的數量居全省各市（州）之首，在全省、全國范圍內發(fā)揮著重要的示范作用。截至2020年底，咸寧市以政務服務中心標準化工作指南（GB/T 32170）等10項國家標準為基礎，建立起一整套覆蓋服務全過程的政務服務和公共資源交易監(jiān)管標準體系，體系以指導層文件為統領，下轄通用基礎標準、服務提供標準、管理標準、崗位工作標準4大支柱體系，16個子體系。體系共包括通用基礎標準25項，服務提供標準866項，管理標準71項，崗位工作標準17項，共計標準979項。①咸寧市政務服務和大數據管理局官網.推動政務服務標準化 打造更加規(guī)范高效的一流營商環(huán)境［EB/OL］.（2020-11-11）［2021-10-17］.http：//zwsjj.xianning.gov.cn/ztzl/6dahd/202011/t20201111_2215017.shtml自標準化建設工作啟動以來，咸寧市狠抓政府管理標準化工作，既重視面上的頂層設計和系統安排，也關注點上的試點打造和標桿引領。

（一）標準化設想萌芽階段

作為擁有豐富旅游資源的生態(tài)城市，2010年6月，咸寧市被國家旅游局確定為全國首批旅游標準化試點市之一，咸寧市綠色標準體系開始啟動。這一標準體系涵蓋了旅游公共服務、信息服務、生態(tài)保護、旅游安全等一系列標準和要求。2013年12月25日，咸寧市人民政府印發(fā)《關于進一步加強質量標準化工作的實施意見》，旨在完善全市標準技術研究制定、推廣實施和監(jiān)督服務體系，該實施意見為構建咸寧市標準化工作模式和運行機制奠定了基礎。

（二）標準化體系謀劃與起步運行階段

2016年8月，國家標準化管理委員會發(fā)布《關于下達第三批社會管理和公共服務綜合標準化試點項目的通知》，崇陽縣質監(jiān)局培育申報的“崇陽縣政務服務標準化試點”成功獲批成為全國第三批社會管理和公共服務綜合標準化試點項目。崇陽縣的試點工作，產生了以點帶面的擴張效應。2017年11月，咸寧市人民政府為推動標準化項目改革創(chuàng)新，印發(fā)了《咸寧市標準化項目獎勵辦法》，由市質量技術監(jiān)督局設立標準化項目獎勵專項資金，鼓勵各級單位、企業(yè)、組織制（修）訂國際、國家、行業(yè)、省級、市級地方標準和團體標準。此后，咸寧市各領域標準化工作蓬勃開展。2017年5月，咸安區(qū)成功獲批第四批國家級政務服務標準化建設試點縣市。

（三）標準體系創(chuàng)建、實施與持續(xù)改進階段

咸寧市結合政務服務“一張網”建設要求，通過大量的調查研究，在全面梳理現行政務服務標準體系的基礎上，大膽除舊立新，先后制定出臺了《標準化建設實施方案》《標準化實施監(jiān)督管理辦法》《試點工作持續(xù)改進方案》等規(guī)范性文件。同時，充分吸納近幾年來咸寧市行政審批改革與創(chuàng)新窗口服務的成果經驗，先后發(fā)布了2批包括基礎標準、管理標準等在內的相關工作標準，初步形成了具有咸寧政務特色的標準化體系。2019年7月15日，咸寧市為進一步提高政務服務效能，完善政務服務標準化體系建設，出臺了《咸寧市政務服務和公共資源交易監(jiān)管國家級標準化試點工作持續(xù)改進方案》，據此采取有效的改進、糾正和預防措施，實現政務服務和公共資源交易監(jiān)管標準化工作的持續(xù)改進。

（四）標準化自查自改與申請試點驗收階段

2019年以來，咸寧市多次組織窗口單位開展行政審批和政務服務自查自改的專項整治活動。截至2020年10月，咸寧市通過自查發(fā)現7家窗口單位存在的23個問題，已全部整改到位。同時，咸寧市先后出臺了《窗口工作人員考核規(guī)范》和《服務質量評價規(guī)范》等相關制度，通過日常巡查、投訴舉報等形式，對各窗口單位標準實施情況進行全程跟蹤監(jiān)督。對不符合規(guī)范要求的，及時下發(fā)整改通知，確保標準化工作落到實處。截至2020年底，咸寧市開展的4個省級以上的政務服務和社會管理標準化試點工作單位均通過省考和國考驗收。其中，崇陽縣國家級社會管理和公共服務綜合標準化試點項目以95.5的高分通過驗收，咸安區(qū)國家級政務服務標準化試點項目以92分的高分通過驗收。

五、咸寧市政府管理標準化建設影響機制的實證分析

（一）咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新的動因

1.宏觀制度營造良好政策創(chuàng)新環(huán)境。在宏觀制度環(huán)境層面，中央出臺了一系列政策法規(guī)積極推進政府管理、社會管理、公共服務等領域的標準化工作，同時鼓勵地方政府開展具有地方特色的標準化建設工作。如2007年印發(fā)的《關于推進服務標準化試點工作的意見》預示著我國政府管理與公共服務標準化的起步；2012年7月印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》基本建立了我國各項公共服務標準體系，同年12月印發(fā)的《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》進一步強調加快建立并實施社會管理與標準化體系、深入開展政府管理標準化研究的重要性；2015年《國務院關于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》對標準化體制改革做了全面部署。由此，全國性標準化工作深化改革全面啟動。2015年12月，國務院辦公廳發(fā)布《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，對未來5年的標準化工作做了詳細規(guī)劃；2019年4月，國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)《貫徹實施〈深化標準化工作改革方案〉重點任務分工（2019—2020年）》，從多方面要求深化地方標準化綜合改革。中央政府的政策偏好通過“自上而下”的行政層級向咸寧市傳遞政策信號，為咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新提供了政策依據和創(chuàng)新空間。

2.中觀變量提出標準化建設的迫切要求。影響咸寧市政府管理標準化改革的中觀變量主要來源于公眾需求與政府管理服務水平要求。公眾需求推動咸寧市政府加強政府管理標準化體系建設，提升公共服務水平和效率。隨著現代社會民主化、多元化的發(fā)展，民眾要求政府提供更多高質量、多樣化的公共服務，提高人民的滿意度也越來越成為政府提供公共服務的使命追求。黨的十九大以來，中國特色社會主義進入新時代，新時期、新變化對于我國服務型政府建設提出了更高的要求，需要通過政府管理標準化來提高公共服務效率、強化公共服務職能、對公共服務部門實現科學有效地管理。

3.微觀行動者促進標準化實踐創(chuàng)新。在咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新的過程中，各級政府及領導干部扮演了政策企業(yè)家的角色，充分發(fā)揮了如企業(yè)家一樣的創(chuàng)新精神，快速抓住政策創(chuàng)新時機，為咸寧市標準化創(chuàng)新的“快人一步”和“持續(xù)改進”保駕護航。咸寧市各級政府充分發(fā)揮敢于人先的首創(chuàng)精神，在政務服務、社會服務、公共資源交易等方面進行大膽探索，勇于開拓創(chuàng)新，在全省、全國乃至全球范圍內率先提出并制定了多個地方標準，如《公園城市建設指南》等。咸寧市主要領導干部具備標準化相關專業(yè)知識，在決策過程中始終堅持高質量發(fā)展理念與標準化工作思維。同時上級領導重視標準化工作，較早地將標準化納入咸寧市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，由于與上級領導的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展理念相契合，咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新工作得以穩(wěn)步推進。

4.路徑依賴發(fā)揮前期經驗優(yōu)勢。咸寧市在過去的發(fā)展建設過程中緊緊圍繞新發(fā)展理念、高質量發(fā)展理念開展了多項標準體系建設工作，有較好的標準化工作基礎。多年來，咸寧市積極構建了城市可持續(xù)發(fā)展標準化、“一帶一路”茶業(yè)發(fā)展標準化、長江生態(tài)文明示范帶標準體系等多個地方標準。因此，咸寧市在標準化體系建設過程中顯現出較強的“路徑依賴”，能夠利用過往標準化建設資源和在長期探索中形成的實踐經驗拓展標準化創(chuàng)新領域。由于咸寧市在標準化工作方面有著較為豐富的經驗和前瞻性意識，將標準化理念引入政府管理領域時更易于被接受和認可，同時借鑒前期標準化工作的成功經驗和失敗教訓，能夠最大限度地降低政府管理標準化創(chuàng)新成本，有利于咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新的順利鋪開。

（二）咸寧市政府管理標準化改革制約因素分析

1.宏觀制度使得標準化改革范圍受限。目前，咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新仍局限于政務服務、社會服務、公共資源交易等方面，在政府權力運行、法治政府建設、政府治理系統等方面開展標準化工作尚有困難。主要原因在于政府權力標準化運行、治理體系標準化建設是需要從頂層設計著手的宏觀層面，國家標準化管理委員會尚未出臺相關國家標準及標準化政策，使得地方標準化改革缺少國家標準依據，而地方標準化主管部門權力有限，難以制定標準來對這些方面進行規(guī)范。

2.中觀變量造成標準化創(chuàng)新資源短缺。受制于咸寧市當地經濟發(fā)展及教育狀況，咸寧市標準化工作面臨著較人才與資金資源短缺的壓力。標準化是以“人”為中心的管理和服務工作，目前，咸寧市標準化工作領導小組共有26個成員單位，但每個單位具備從事標準化工作專業(yè)知識的人員甚少，基層人員標準化知識能力信息儲備不夠且分布不均，不足以支撐咸寧市標準化發(fā)展的需要。究其背后原因，主要在于：一是咸寧市經濟發(fā)展水平和平均工資水平均較低，難以吸引和留住人才；二是政府標準化創(chuàng)新資金支撐不足。咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新資金主要還是依靠財政撥款，資金來源較為單一，難以支持標準化人才的引進、培訓和研究活動的需要，不利于標準的制定和地方標準系統的開發(fā)與構建。

3.微觀行動者導致協作機制不順。參與政府管理標準化的各部門作為制度變遷中的行為主體，相互之間的協同狀況影響標準化創(chuàng)新實踐效果。2018年咸寧市“三合一”式的大部制改革，將工商、質監(jiān)和食品藥品監(jiān)管單位三個技術特點迥異的部門組合在一起，其部門和業(yè)務的整合水平直接影響咸寧市政府管理標準化工作的開展。在三個部門合并后，其業(yè)務工作本身具有較強的獨立性，因此就行業(yè)管理而言并未有較大的整合，存在“同一棟樓辦公，各開各的會，各管各的事”的情況。在管理機制方面，對監(jiān)管體制的重新設計出現了監(jiān)管部門和實施部門脫節(jié)等問題，不利于標準化工作的展開，如市監(jiān)局缺乏對其下屬單位的考核監(jiān)督權，而導致下屬單位不主動配合、標準化工作對接不暢等問題。此外，在改革過程中還存在交叉任職的問題，容易出現“兩頭都不管”，相互推諉的情況。

4.路徑依賴形成制度“鎖定狀態(tài)”。制度模式一經形成便經由自我強化進入一種“鎖定狀態(tài)”，“學習效應、協同效應、適應性預期和退出成本的增大將使得制度的改變變得越來越困難”。①何俊志.結構、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式［J］.國外社會科學，2002（05）：25-33.咸寧市在標準化試點建設方面已取得了較為豐富的經驗和成果，但考慮到進一步的發(fā)展和提升，咸寧市不能局限于省級標準化試點，做簡單的經驗復制，否則容易失去標準化建設的活力和積極性。因此，咸寧市亟須尋求對標提升或探索新的標準化發(fā)展方向，將省級標準上升為國家標準甚至國際標準，同時著力發(fā)揮試點單位的示范帶動作用，積極推廣咸寧市的標準化政策和先進做法。

六、結論與討論

政府管理標準化是保證權力規(guī)范運行、提高公共服務質量、推進效能政府建設的創(chuàng)新抓手，是順應“十四五”規(guī)劃、提升國家治理效能的應有之義?；趯ο虒幨姓芾順藴驶瘎?chuàng)新的個案分析，本文從歷史制度主義的結構和歷史兩大分析范式挖掘了其影響因素的內在機制。研究發(fā)現，無論是從結構分析范式的“宏觀制度—中觀變量—微觀行動者”角度還是從歷史分析范式的路徑依賴角度，都存在著影響咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新的推動和阻礙雙重力量。具體而言，在宏觀制度層面，國家標準化政策法規(guī)的不斷完善為咸寧市政府管理標準化建設營造了良好的宏觀制度環(huán)境和較為寬松的創(chuàng)新空間；在中觀變量層面，公眾及我國社會的新特點促使咸寧市政府進行標準化創(chuàng)新以實現更高水平的行政效率和更優(yōu)質的公共服務；在微觀行動者層面，咸寧市政府主要領導干部在政府管理標準化創(chuàng)新過程中充當了政策企業(yè)家角色，積極推進政府管理標準化創(chuàng)新；咸寧市前期積累的大量標準化經驗為其政府管理標準化創(chuàng)新打下了堅實基礎，形成較強的路徑依賴特征。以上影響因素共同構成了咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新的推動力量，但因為受制于我國特殊的行政體制，咸寧市難以對政府權力運行、法治政府建設、政府治理系統等宏觀層面進行標準化創(chuàng)新，使得標準化創(chuàng)新范圍受限；人才與資金構成了咸寧市政府管理標準化創(chuàng)新在中觀變量層面亟待解決的難題；參與標準化創(chuàng)新實踐的各政府職能部門作為微觀行動者，部門間的協調機制不健全對標準化創(chuàng)新成效造成了負面影響；“路徑依賴”形成的“鎖定狀態(tài)”在某種程度上也限制著咸寧市標準化向縱深發(fā)展。

鑒于咸寧市的成功經驗與不足，未來地方政府政務服務標準化創(chuàng)新可以從以下幾個方面進行優(yōu)化：第一，結合地域特點制定具有地方特色的標準化創(chuàng)新戰(zhàn)略。我國幅員遼闊，不同省市的地方政府具有不同的地域特點，服務內容側重點各有不同。因此，地方政府在標準化創(chuàng)新過程中要注意對外吸收成功經驗，對內進行充分考察調研，結合本區(qū)域實際情況制定具有地方特色的標準化創(chuàng)新方案；第二，強化組織領導，統籌推進標準化建設。各地方要成立由主要領導牽頭、各相關部門負責人參與的標準化專項工作領導小組，為標準化建設提供強有力的組織保障。從而能夠在頂層設計和宏觀層面上對標準化工作進行統一設計、統一指揮、統一實施，合理整合并配置區(qū)域內的資源，防止政出多門、各自為政的現象發(fā)生，推進標準化改革工作順利開展；第三，健全監(jiān)督機制和績效評價體系，強化標準化實施的執(zhí)行力。各地方政府要制定和健全相關考核規(guī)范與績效評價制度，通過日常巡查、投訴舉報等多種形式，對各單位標準化工作實施情況進行全程跟蹤督查，建立常態(tài)化、長效化監(jiān)督機制和有效獎懲機制，強化考評結果的運用，建立政府管理標準化持續(xù)改進機制；第四，建立長效的人才和資金保障機制。一方面，地方政府要開發(fā)質優(yōu)、量足、可持續(xù)的標準化專業(yè)人才隊伍，以更加優(yōu)渥的條件引進人才，并建立制度化培訓與學習機制，提高相關工作人員的專業(yè)素質；另一方面，要將標準化工作納入政府日常工作議程，納入預算支出經常項目，同時積極尋求與社會組織合作，吸引社會融資，建立多渠道資金保障機制。