林艷

摘要：城鎮(zhèn)化進程的不斷發(fā)展使得農(nóng)村土地征收利用愈來愈多，農(nóng)民自身利益受到挑戰(zhàn)，征地沖突事件顯著增多，這并不利于社會的和諧發(fā)展?；诖耍恼聫慕?jīng)濟利益鏈視角出發(fā)，首先對征地沖突產(chǎn)生的原因進行分析，總結(jié)不同主體之間的利益沖突與利益博弈，并基于經(jīng)濟利益鏈對存在問題進行審視，提出緩解征地沖突的措施及解決方案。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟利益鏈；征地沖突；管理

基于經(jīng)濟發(fā)展，征地沖突事件的發(fā)生頻率逐漸增加，對我國經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴重影響。從經(jīng)濟利益鏈角度來說，每個個體都是理性經(jīng)濟人，利益最大化是每個個體的主要追求。但從農(nóng)民的視角來說，土地征收是一種強制性行為，盡管會給予農(nóng)民一定的征地補償，但補償標準由政府制定，農(nóng)民在既定的征地補償標準下，并沒有討價還價的余地，因此，農(nóng)民與政府之間利益沖突顯著。

一、基于經(jīng)濟利益鏈視角的征地沖突誘因分析

（一）多主體之間的利益沖突和利益博弈

政府、開發(fā)商和農(nóng)民是征地過程中的重要經(jīng)濟主體，基于不同的角色與發(fā)展立場，每個個體的發(fā)展需求不同，所追求的利益目標也有所不同。從政府發(fā)展的角度出發(fā)，注重提升當?shù)亟?jīng)濟利益，或區(qū)域經(jīng)濟效益。開發(fā)商希望付出較少的資金，從經(jīng)濟上獲得最大的收益。對于被征地的農(nóng)民來說，最大的愿望是獲得最多的土地征用補償?；谶@一問題，不同主體在追求自身發(fā)展利益的同時，主體之間的矛盾也愈發(fā)尖銳。

1. 政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系

土地征收過程中，政府始終處于主導(dǎo)地位。農(nóng)民希望政府能夠給予高于，或不低于土地收入的補償，甚至希望政府能夠?qū)ν恋匚磥淼脑鲋颠M行估算并計入補償范圍。雖然被征地農(nóng)民或多或少獲取土地增值收益，但并沒有足夠的力量抵制其他主體或客觀因素的影響。因此，政府與農(nóng)民之間存在利益博弈，且在此過程中，政府既是博弈參與者，也是土地征收的管理者，而農(nóng)民僅僅是參與成員，二者地位不平等。在關(guān)于土地征收補償?shù)牟┺闹?，農(nóng)民既無法決定談判價格，也不能自主退出，二者之間很容易產(chǎn)生爭議。此時，農(nóng)民會通過各種渠道維護自己的利益，尤其新土地法實施后，明確規(guī)定征地前期需完善征地預(yù)公告、現(xiàn)狀調(diào)查、安置方案公告、征地聽證、補償?shù)怯?、協(xié)議簽訂等程序，其中均需被征地農(nóng)民配合確認，但利益沖突導(dǎo)致被征地農(nóng)民有可能不配合征地工作的開展，影響項目落地進度，分散政府治理協(xié)調(diào)精力。

2. 開發(fā)商與農(nóng)民的利益沖突

開發(fā)商是土地征收后的使用方，土地利用會增加當?shù)卣亩愂眨糠稚a(chǎn)資源優(yōu)勢較高的企業(yè)，還會給片區(qū)發(fā)展帶來更多的機會和效益，相較于農(nóng)民，企業(yè)在土地征收中優(yōu)勢更明顯。雖然國家明確規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)需凈地出讓，開發(fā)商并沒有直接從農(nóng)民手中取得土地，但是兩者在分配土地的過程中也有利益的沖突。首先，為了加快開發(fā)投資進度，降低資金時間成本，開發(fā)商希望農(nóng)民快速向政府交付土地，但如果征地沖突存在，即使已經(jīng)完成征供地審批手續(xù)，在批后實施過程中，土地交付、集體土地權(quán)證注銷也存在很大難度。雖然延遲交地開發(fā)商可以依據(jù)土地出讓合同取得交地違約金，但房地產(chǎn)開發(fā)受宏觀經(jīng)濟影響大，對開發(fā)時機把控要求極高，一旦錯過最佳時機，項目收益將受到極大影響甚至產(chǎn)生虧損。此外，即使項目土地交付后，訴求未得到滿足的被征地農(nóng)民也可能影響項目開發(fā)進度，在一定程度上增加了開發(fā)商的投資成本，導(dǎo)致被征地農(nóng)民與開發(fā)商之間的利益沖突。

3. 政府與開發(fā)商之間的博弈分析

政府與開發(fā)商之間的博弈主要集中在土地需求、土地收益分配兩方面。從土地需求層面來說，政府要通過土地征用來提高區(qū)域的經(jīng)濟效益，而企業(yè)要靠土地經(jīng)營來增加收益。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，開發(fā)商和農(nóng)戶的利益關(guān)系必須在一定程度上得到協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段，一些開發(fā)商試圖通過政府投資的緊迫性來減少土地成本，尋找更多的融資機會。

在土地收入分配中，土地權(quán)益是一個相對固定的指標，而政府通過征收土地獲得更高的收益，并通過土地合理利用與開發(fā)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益，提升城市建設(shè)質(zhì)量。企業(yè)希望在低價格擁有土地使用權(quán)的同時，也能繼續(xù)享受到國家給予的優(yōu)惠政策。這就需要為被征收土地的農(nóng)民提供合理的經(jīng)濟補償，或者通過其他方式為其生活提供保障，如就業(yè)政策放寬等。目前來說，政府在土地征收方面充分發(fā)揮了其作為管理者與參與者所具備的主觀能動性，開發(fā)商依靠政府扶持也獲取了諸多紅利。

（二）征地制度機制缺陷

眾所周知，我國人口眾多?；谌丝诎l(fā)展特點，要實現(xiàn)國家長遠發(fā)展，法治是最根本的解決途徑。由此可見，政府與農(nóng)民、農(nóng)民與開發(fā)商等主體之間存在的矛盾大多與征地機制建設(shè)有關(guān)。有關(guān)證據(jù)表明，征地制度機制的缺少或不合理的征地機制的建立會導(dǎo)致沖突發(fā)生。事實上，我國部分地區(qū)不僅缺少征地制度機制，還沒有明確定義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，為不合理行為的發(fā)生創(chuàng)造了機會。與此同時，通過我國農(nóng)村征地管理現(xiàn)狀也可以看出，我國在土地征用方面的法律法規(guī)并不完善，征地矛盾與土地征用糾紛依然發(fā)生，土地征用法治化建設(shè)進程緩慢。

二、基于經(jīng)濟利益鏈視角淺析征地沖突的管理途徑

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民利益表達與保護機制，維護農(nóng)民利益

當前農(nóng)民群體在土地征用方面的利益表達機會欠缺、難以維護自身發(fā)展利益。因此，有必要建立農(nóng)民利益表達與保護機制，并通過表達機制、決策機制、協(xié)商機制等的建立進行完善與優(yōu)化。其中，表達機制的建立是實施農(nóng)民保護的重要前提，決策制度的建立是農(nóng)民進行利益表達的主要平臺，協(xié)商制度的建立是進行利益表達，從而達到權(quán)益保護的主要手段。除此以外，還要建立監(jiān)督管理機制，為農(nóng)民自身權(quán)益的保護提供保障。多項發(fā)展機制的建立共同形成維護農(nóng)民利益的有機整體。

首先，就利益表達機制的建立而言，其前提是尊重農(nóng)民自身的發(fā)展權(quán)益，凸顯其主體地位，通過法律制度的建立使得農(nóng)民有平等的機會參與到土地征用制度決策中。其次，決策與協(xié)商機制的建立需要政府強化前期調(diào)查，結(jié)合調(diào)查內(nèi)容與結(jié)果出臺相關(guān)政策，人大代表在此過程中負責(zé)監(jiān)督管理。其次，制定與土地征用或涉及農(nóng)民利益的發(fā)展政策時，主動傾聽農(nóng)民群體的意見，確保政策的制定能夠滿足絕大多數(shù)農(nóng)民群體的實際發(fā)展需求。若在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)不足之處，可再次組織決策大會，由政府部門同農(nóng)民進行共同表決，進行修改完善。在與農(nóng)民利益相關(guān)問題的探討上，需要站在農(nóng)民的角度思考問題，始終保持平等溝通。例如，進行產(chǎn)權(quán)制度改革或征地制度的全方位變革，要求各項土地征用制度的制定必須啟動協(xié)商程序，并生成結(jié)果性文件，賦予農(nóng)民同等的法律權(quán)利及政府、開發(fā)商等同等的法律約束力。

最后，利益監(jiān)督機制的建立可首先建立聽證制度，要求國家立法機關(guān)舉行聽證會，并拓展聽證范圍。其次，公示制度的建立也能夠進行有效監(jiān)督，如政府機關(guān)需要提供有關(guān)土地征收的重要事項公告，對事件內(nèi)容等進行詳細說明，增強農(nóng)民群體對政府相關(guān)部門的信任度，同時保證農(nóng)民群體所具備的知情權(quán)。當然，也可以采取行政訴訟制度，即農(nóng)民個人發(fā)展權(quán)益受到威脅時，可通過法律手段進行求助，從而維護自身權(quán)益。

（二）建立健全土地征收制度，緩解利益沖突

土地征收制度的建立是緩解開發(fā)商、政府及農(nóng)民等利益沖突的重要手段。通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民、開發(fā)商及政府等主體之間之所以會發(fā)生利益沖突，大多與利益分配不均有關(guān)?；诖?，土地征用制度的建立，首先要合理劃分多個主體的利益。這就要求有關(guān)部門對補償制度、拆遷管理制度等進行重新思考并優(yōu)化。其中，就補償制度的建立來說，有必要將土地生產(chǎn)能力作為非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的重點，不能僅對農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入進行考量。尤其在當前的農(nóng)村土地管理中，要以流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)能力為主要依據(jù)。其次，建立征地補償制度必須反映出土地征收補償?shù)睦脙r值。土地征收后，農(nóng)民所放棄的只是一段時間內(nèi)的使用權(quán)，并不是其他相關(guān)的經(jīng)濟收入。從另一方面來說，土地征收后，經(jīng)濟賠償作為農(nóng)民的主要經(jīng)營收入，需要適當結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及土地增收情況，對土地補償標準進行提升。最后，土地征收制度的建立同樣需要法律法規(guī)進行約束。因此，需要政府有關(guān)部門派遣專業(yè)人士進行規(guī)劃處理。

（三）完善土地監(jiān)督管理與沖突管理機制，從農(nóng)民實際利益出發(fā)

目前來說，農(nóng)民在征地收益分配中仍然是被動的，政府承擔(dān)著代理人的角色。要想提升利益分配的合理性，需要強化社會輿論的積極作用，還要賦予農(nóng)民的監(jiān)督管理權(quán)力，對政府相關(guān)活動進行監(jiān)督。首先，可以通過制定決策相關(guān)的政策法規(guī)來監(jiān)督基層政府，如進一步明確政府的職權(quán)范圍，確保政府、開發(fā)商及農(nóng)民的職權(quán)保持獨立，且公正。同時，政府部門也要不斷進行自我審查與監(jiān)督，真正做到換位思考，不能僅關(guān)注地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟利益，或土地征收帶來的政治發(fā)展機會。

對于前文提到的多主體發(fā)生利益沖突，需要建立有效的沖突管理機制，相關(guān)部門要設(shè)置沖突預(yù)警部門，專門處理相關(guān)沖突。日常管理過程中，還要對之前已經(jīng)發(fā)生的沖突事件進行再度分析，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并據(jù)此制定不同類型沖突事件發(fā)生的應(yīng)急預(yù)案，從而在沖突事件發(fā)生的第一時間做出反應(yīng)。為防止沖突事件的發(fā)生，還可以建立預(yù)警機制，在沖突事件萌芽階段對當事人進行調(diào)解，或積極引導(dǎo)。如成立調(diào)解委員會，或三方社會組織等。除此以外，還可以使用信息技術(shù)手段，如網(wǎng)絡(luò)平臺等收集反饋信息，多部門之間共享征地矛盾信息，并相互合作，針對利益相關(guān)者的訴求提出解決方案。

（四）根據(jù)項目特征分類征收，合理補償

由于地理位置不同、村莊復(fù)雜度不同，被征地用途也存在較大差異。為合理應(yīng)對上述差異，需要結(jié)合項目特征進行分類征收。例如，可針對被征用土地村莊的地理位置，對補償標準和社會保障體系進行思考，確保該地區(qū)城鎮(zhèn)化進程不受土地征用的影響。其次，在歷史地理原因的影響下部分地區(qū)華僑華人較多，村莊作為華僑與血脈的主要連接，在啟動土地征收之前需要將征收用途等系列事項與華僑華人等進行溝通，并商討合理的賠償方式或征用模式。最后，基于被征用土地的面積、用途，對利益主體的訴求進行分類，從而分層遞進地開展土地征收。

三、結(jié)語

綜上，就現(xiàn)行的法律法規(guī)而言，農(nóng)村土地征用成本較高。若不重視開發(fā)商、政府與農(nóng)民之間的利益沖突，政府將會承受諸多直接經(jīng)濟損失、間接經(jīng)濟損失?；诖?，應(yīng)不斷通過發(fā)展方案的應(yīng)用對各利益相關(guān)者之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，從而達到利益分配的相對平衡，促進土地利用效率的提升。本文基于當前土地征用現(xiàn)狀，將經(jīng)濟利益鏈作為討論核心，提出了包含建立健全土地征收制度、完善土地監(jiān)督管理制度、危機預(yù)警機制等在內(nèi)的多項發(fā)展措施，從而為農(nóng)民合法權(quán)益提供保障，最大程度上降低征地沖突的發(fā)生，使我國土地征用相關(guān)制度能夠滿足農(nóng)民群體的實際發(fā)展需求，且與國情相適應(yīng)，確保土地征用科學(xué)合理。

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（作者單位：福州市國土資源局征地工作部）