繪制民生環(huán)保執(zhí)法機制的新版圖

文/莊嘉

2022年7月21日，《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈上海市環(huán)境保護條例〉的決定》（以下簡稱“修改決定”）對外公布，喚起了民眾對環(huán)保事項的極大關(guān)注。

縱觀修改決定中新修訂的20處，有10余處關(guān)聯(lián)光污染、塑料污染、噪聲污染等百姓身邊的環(huán)保難題。如何健全完善民生環(huán)保違法行為的執(zhí)法機制成為此次修法的鮮明亮點。

守牢立案入口關(guān)卡，轉(zhuǎn)變執(zhí)法打擊領(lǐng)域

在我國，以“刑事為主”的打擊理念貫穿并滲透于環(huán)境保護的立法體系中。從法的位階來看，我國的環(huán)境保護執(zhí)法依據(jù)主要分為三層，均高度關(guān)聯(lián)刑事打擊方面：

其一，金字塔頂端是《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“環(huán)境保護法”），是我國防治環(huán)境污染、推進生態(tài)文明的綱領(lǐng)性內(nèi)容，高度銜接刑法的相關(guān)罪名。

其二，金字塔中端是刑法涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪的“污染環(huán)境”“非法占用農(nóng)用地”“非法收購、運輸野生動物”“非法捕撈”，以及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理污染環(huán)境刑事案件適用法律若干問題的解釋》。二者為刑事打擊提供了認定標準與適用依據(jù)，夯實了環(huán)境資源審判規(guī)則體系的制度基礎(chǔ)。

其三，金字塔底層是生態(tài)環(huán)境部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合出臺的《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（環(huán)環(huán)監(jiān)〔2017〕17號），確立了環(huán)境保護主管部門與公、檢之間的協(xié)作關(guān)系，要求完善“線索通報、案件移送、資源共享、信息發(fā)布”等工作機制。

由此可見，傳統(tǒng)的環(huán)境保護執(zhí)法仍以“刑事打擊”為主，輔之以“民事索賠與行政執(zhí)法”。隨著民法典于2021年1月1日起正式實施，我國環(huán)境保護立法體系開始轉(zhuǎn)向“雙軌制”，即既側(cè)重對環(huán)境直接破壞行為的刑事打擊，又進一步豐富民刑交織的環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境保護禁止令、懲罰性賠償、涉野生動植物資源犯罪等領(lǐng)域案件的裁判規(guī)則。

此次，修改決定釋放了不同以往的立法理念與執(zhí)法信號。一方面，修改決定關(guān)注的焦點由“生態(tài)環(huán)?！鳖I(lǐng)域轉(zhuǎn)向“民生環(huán)?！鳖I(lǐng)域。如，修改決定規(guī)定的“禁塑品”。盡管國務(wù)院辦公廳于2008年1月8日就下發(fā)了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（又稱“限塑令”），規(guī)定從2008年6月1日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)銷售使用超薄塑料袋，并實行塑料袋有償使用制度（吉林、海南等省份甚至通過地方的規(guī)范性文件頒布了“禁塑令”）；但落地執(zhí)行效果不佳，百姓往往因為習(xí)慣、方便等因素仍然選擇有償使用塑料制品。本次修改決定第32條第（1）款規(guī)定，“禁止或者限制生產(chǎn)、銷售和使用國家和本市明令禁止或者限制的一次性塑料制品”。此條文將“禁止”放在“限制”之前，還增加了“使用”字眼。盡管修改決定沒有規(guī)定關(guān)聯(lián)罰則，但很明顯，在上海有償使用一次性塑料制品的時代或?qū)⑦M入倒計時！

另一方面，修改決定更加注重“行政執(zhí)法力度”。如上文所述，以往，環(huán)境侵權(quán)的民事索賠與環(huán)境犯罪的嚴厲打擊，是生態(tài)環(huán)境保護的雙重奏與主旋律。但修改決定中，環(huán)境保護的行政執(zhí)法一躍成為未來上海生態(tài)環(huán)保的急先鋒。這與我國刑事司法制度從“嚴寬相濟”的治罪模式走向“寬嚴相濟”的治理模式密切相關(guān)，“認罪認罰從寬”“少捕慎訴慎押”已然成風(fēng)，刑事立案的入口關(guān)需要更加審慎把握！

以“光污染”為例。在法律層面，目前，環(huán)境保護法僅規(guī)定“排污單位應(yīng)當采取措施防治光輻射”的原則性要求，并未細致規(guī)定防治措施，難以落地。盡管原《上海市環(huán)境保護條例》及其他相關(guān)規(guī)章對戶外燈光廣告招牌、照明設(shè)備、工地照明以及控制建筑物外墻采用反光材料等“光污染”防控作了零散規(guī)定，但缺乏系統(tǒng)性延伸和操作舉措。因而，此次修法中，第19條、第64條、第65條、第66條、第93條對照明效果和光輻射控制，以及戶外、建筑物外墻光源提出具體要求，達到了補齊短板的作用。據(jù)修改決定規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門承擔組織光反射環(huán)境影響論證的職責(zé)；住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門承擔對反光材料建設(shè)的監(jiān)管義務(wù)；城管執(zhí)法部門負有對光污染的執(zhí)法權(quán)，罰則措施囊括責(zé)令限期改正、拆除、罰款、暫停施工等多種手段。這些規(guī)定不但細致，而且更加容易落地執(zhí)行。

此次修改決定釋放了不同以往的立法理念與執(zhí)法信號。

推動跨部門協(xié)作配合，加強環(huán)保行刑銜接

據(jù)上海市生態(tài)環(huán)境局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以往的環(huán)保執(zhí)法重點領(lǐng)域主要包括油煙污染、廢氣超標、廢水排放、河道污染等；執(zhí)法主體涵蓋生態(tài)環(huán)境局、城管執(zhí)法局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、城市綠化部門、公安機關(guān)等五類執(zhí)法主體；執(zhí)法往往采取專項治理或聯(lián)合檢查方式。本次修改決定給執(zhí)法重點領(lǐng)域、跨部門協(xié)作、執(zhí)法環(huán)節(jié)方面帶來了新變化。從執(zhí)法重點領(lǐng)域來看，將更加側(cè)重打擊無證排污、不按證排污等嚴重環(huán)境違法行為，完善與相關(guān)職能部門的執(zhí)法協(xié)作機制，依法強化對塑料污染、噪聲污染、光污染等民眾身邊環(huán)境問題的執(zhí)法力度。

以“噪聲污染”為例。根據(jù)噪聲污染防治法第66條、第87條及《上海市社會生活噪聲污染防治辦法（滬府令94號）》第12條、第19條規(guī)定，住宅裝修噪聲擾民糾紛中的違法行為主要為兩種：一是在每日18時至次日8時以及法定節(jié)假日（不含雙休日）全天，在已交付使用的住宅樓內(nèi)進行產(chǎn)生噪聲裝修作業(yè)的；二是在法定節(jié)假日（不含雙休日）外的8時至18時在已交付使用的住宅樓內(nèi)進行裝修作業(yè)，未采取噪聲防治措施，干擾他人正常生活的。根據(jù)《治安管理處罰法》第58條規(guī)定，“違反關(guān)于社會生活噪聲污染防治的法律規(guī)定，制造噪聲干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，處200元以上500元以下罰款”。由此可見，以往的處罰基準是“首處一般警告，再處予以罰款”。修改決定則將“環(huán)境噪聲”修改為“噪聲”，對噪聲擾民的工業(yè)企業(yè)，可以援引修改決定第90條：對擔責(zé)企業(yè)處以更多罰則，包括責(zé)令改正或限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，可以報請有批準權(quán)的人民政府，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。因此，對單位的行政處罰力度明顯加大。

環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法關(guān)聯(lián)生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)法部門與公檢法之間的行刑銜接

從執(zhí)法實踐來看，環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法工作往往涉及多個主體，因此，環(huán)保執(zhí)法更強調(diào)跨部門的協(xié)作配合。修改決定在這方面亮點頗多：第一，明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)”基本原則。修改決定第3條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”制，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”貫穿于協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護中。如此一來，黨政部門均被納入生態(tài)環(huán)保的職能部門中，便于開展工作。

第二，確立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。修改決定第8條厘定環(huán)境保護行政管理部門與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等基層政府間的關(guān)系。二者屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但對轄區(qū)內(nèi)大氣、水、噪聲、光等污染防治進行綜合協(xié)調(diào)的第一責(zé)任主體是后者。這將污染防治的責(zé)任壓實到政府層面，有利于條塊結(jié)合地開展防治污染。

第三，提出數(shù)字治理要求。修改決定第9條規(guī)定，“本市加強環(huán)境治理數(shù)字化建設(shè)，依托一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管平臺，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強環(huán)境監(jiān)管等信息的歸集、共享和應(yīng)用，提升環(huán)境治理智能化水平”。該條提出數(shù)字治理在環(huán)境保護與執(zhí)法中的理念。從當前數(shù)字治理應(yīng)用角度來看，運行比較成熟的“一網(wǎng)統(tǒng)管平臺”或?qū)⒚摲f而出，在環(huán)境保護綜合治理方面發(fā)揮更大作用，尤其是對涉及環(huán)保的110警情開展專項分流治理。

從執(zhí)法環(huán)節(jié)來看，環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法關(guān)聯(lián)生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)法部門與公檢法之間的行刑銜接。與修改決定相輔相成，上海市生態(tài)環(huán)境局于2022年7月2日就會同上海市公安局、上海市人民檢察院、上海市高級人民法院會簽了《上海市生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)定》（以下簡稱“行刑銜接規(guī)定”），該規(guī)定于2022年8月1日起施行。

行刑銜接規(guī)定進一步完善了環(huán)境、公安、檢察、法院四部門在環(huán)保執(zhí)法層面證據(jù)收集、證據(jù)使用、協(xié)作配合、信息共享等方面的銜接機制，通過創(chuàng)設(shè)“雙向案件咨詢制度”“案件信息跟蹤”“結(jié)果反饋機制”等舉措，進一步夯實跨部門的聯(lián)合辦案制度。在夯實聯(lián)合辦案制度層面，有三個方面值得關(guān)注的內(nèi)容：

一是建立生態(tài)環(huán)境犯罪案件辦理經(jīng)費保障機制。第29條規(guī)定，“各級公安機關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門財政應(yīng)逐步成立生態(tài)環(huán)境犯罪案件辦理專項資金。辦理生態(tài)環(huán)境犯罪案件所涉及的監(jiān)測、鑒定等費用，由同級財政予以保障；關(guān)于涉案物品的處置費用，需要政府承擔的，由同級財政予以保障”。

二是建立線索收集的聯(lián)勤聯(lián)動機制。第30條規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境部門、公安機關(guān)應(yīng)當依托12369環(huán)保熱線、12345市民服務(wù)熱線和110報警服務(wù)平臺，建立完善接處警的快速響應(yīng)和聯(lián)合調(diào)查機制，強化對打擊涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪的聯(lián)勤聯(lián)動”。該條從線索收集的角度，明確了線索來源的三個種類，提出了環(huán)境與公安之間構(gòu)建打擊涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪的聯(lián)勤聯(lián)動機制。

三是探索行刑銜接信息共享平臺。第39條規(guī)定，“積極建設(shè)、規(guī)范適用行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，推進兩法銜接信息平臺與本市統(tǒng)一綜合執(zhí)法系統(tǒng)互聯(lián)互通，逐步實現(xiàn)涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理和網(wǎng)上監(jiān)督”。

配合環(huán)境執(zhí)法形式的多樣化，民生環(huán)保將成為本次修法后執(zhí)法機關(guān)出擊的重點領(lǐng)域。