透視英國(guó)醫(yī)療廢棄物處理的法規(guī)

文/孫伯龍 張洪

自全球暴發(fā)新冠肺炎疫情以來(lái)，醫(yī)療廢棄物數(shù)量激增，如何處理醫(yī)療廢棄物成為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。在英國(guó)，醫(yī)療廢棄物不同于臨床廢棄物，它是一個(gè)更為廣泛的概念。醫(yī)療廢棄物包括在《歐洲廢棄物目錄》第18章中列出的廢棄物，即來(lái)自人類和動(dòng)物醫(yī)療保健過(guò)程中的廢棄物；這其中可能具備傳染性或者危險(xiǎn)性的部分則稱為臨床廢棄物?？疾煊?guó)政府在醫(yī)療廢棄物產(chǎn)生領(lǐng)域、轉(zhuǎn)運(yùn)領(lǐng)域以及處理領(lǐng)域做出的相應(yīng)規(guī)定，有助于我國(guó)建立更加科學(xué)合理的醫(yī)療廢棄物處置體系，減少居民在社會(huì)活動(dòng)中受到醫(yī)療廢棄物的傷害或感染風(fēng)險(xiǎn)。

HTM07-01是英國(guó)醫(yī)療廢棄物管理與處理的系統(tǒng)性指南，為醫(yī)療廢棄物的管理與處理提供了整體框架。

英國(guó)醫(yī)療廢棄物處理的立法沿革

英國(guó)在醫(yī)療廢棄物處理方面有著悠久的歷史，自19世紀(jì)的《公共健康法案》頒布以來(lái)，注重公共衛(wèi)生就成為英國(guó)議會(huì)經(jīng)久不衰的議題之一。

1988年英國(guó)《廢棄物收集和處置條例》首次規(guī)定了臨床廢棄物的范疇。1990年英國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確了廢棄物處理的相關(guān)義務(wù)，該法成了后續(xù)有關(guān)醫(yī)療廢棄物處置法規(guī)的核心。由于英國(guó)現(xiàn)存的特殊政治體制，英格蘭、威爾士、蘇格蘭以及北愛(ài)爾蘭有各自的醫(yī)療廢棄物處理法規(guī)。在前述基礎(chǔ)上，英國(guó)政府陸續(xù)頒布了《廢棄物管控條例（1992）》《廢棄物許可條例（1994）》《廢棄物管理許可條例（1994）》《危險(xiǎn)廢棄物條例（2005）》《法定審慎責(zé)任規(guī)定》等法規(guī)，并且不斷對(duì)前述法規(guī)進(jìn)行修正，形成英國(guó)醫(yī)療廢棄物產(chǎn)生到處置全過(guò)程的法律體系。

2013年3月，英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）的多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境與可持續(xù)健康技術(shù)備忘錄07-01：醫(yī)療廢棄物的安全管理》（以下簡(jiǎn)稱“HTM07-01”）。HTM07-01是英國(guó)醫(yī)療廢棄物管理與處理的系統(tǒng)性指南，為醫(yī)療廢棄物的管理與處理提供了整體框架。其內(nèi)容涵蓋了英國(guó)廢棄物管理的全部流程，包括對(duì)英國(guó)各地區(qū)現(xiàn)行有效的醫(yī)療廢棄物處理法規(guī)進(jìn)行了梳理，進(jìn)一步明確了醫(yī)療廢棄物的定義、分類與評(píng)估，醫(yī)療廢棄物存儲(chǔ)、運(yùn)輸和處置的標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)體系，醫(yī)療廢棄物管理許可制度等措施。該指南充分體現(xiàn)了英國(guó)醫(yī)療廢棄物的鏈條式管理模式。特別是在埃博拉疫情以及新冠肺炎疫情期間，英國(guó)各級(jí)政府均依照HTM07-01對(duì)醫(yī)療廢棄物進(jìn)行處理，并對(duì)尚未使用但已過(guò)期的新冠病毒檢測(cè)試劑盒和個(gè)人防護(hù)設(shè)備等危險(xiǎn)廢棄物品的存貯、拆包與拆卸發(fā)布了專門指導(dǎo)意見(jiàn)。

英國(guó)醫(yī)療廢棄物處理的模式特征

作為主要的醫(yī)療廢物生產(chǎn)者，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療廢物處理中處于十分重要的位置。英國(guó)要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)安排專業(yè)人員負(fù)責(zé)醫(yī)療廢物的分類、貯存和安全轉(zhuǎn)運(yùn)；各地環(huán)境局則負(fù)責(zé)環(huán)境許可和廢物管理許可以及人員培訓(xùn)管理等事務(wù)；公共衛(wèi)生部應(yīng)指導(dǎo)醫(yī)療廢物處置工作，與環(huán)境執(zhí)法部門共同對(duì)醫(yī)療廢物處置工作進(jìn)行日常監(jiān)管執(zhí)法?？傮w而言，英國(guó)醫(yī)療廢棄物處理形成了以下模式：

▲ 集中處理制度

過(guò)去，在英國(guó)醫(yī)療廢棄物是由醫(yī)院內(nèi)部設(shè)置的焚化爐處理的，但一方面面臨著設(shè)備太小導(dǎo)致燃燒不充分引發(fā)環(huán)境污染的問(wèn)題，另一方面也沒(méi)有足夠的能力應(yīng)對(duì)日益增多的廢棄物。從20世紀(jì)90年代初開始，政府將臨床廢棄物的收集、處理工作移交給了私人承包商，醫(yī)院不再承擔(dān)廢棄物分類后的處理義務(wù)。依據(jù)英國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第33條的規(guī)定，除非存在某些豁免情況，否則未經(jīng)授權(quán)的機(jī)構(gòu)不得擅自對(duì)廢棄物進(jìn)行存放、處理或處置，其中豁免對(duì)象主要是產(chǎn)生廢棄物的家庭和經(jīng)過(guò)認(rèn)證的機(jī)構(gòu)。在《環(huán)境保護(hù)法》中還規(guī)定了廢棄物管理許可制度，HTM 07-01對(duì)廢棄物管理許可制度進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。依照規(guī)定，地方當(dāng)局對(duì)醫(yī)療廢棄物負(fù)有具體的管理職責(zé)，對(duì)符合條件的廢棄物運(yùn)輸、收集機(jī)構(gòu)發(fā)放許可證。分類完畢的醫(yī)療廢棄物應(yīng)當(dāng)依據(jù)其性質(zhì)與危險(xiǎn)等級(jí)由取得相應(yīng)許可證的機(jī)構(gòu)集中處理，處理方式分為高溫焚燒、非燃燒的低溫替代處理兩大類。處理醫(yī)療廢棄物的所有設(shè)備都必須具備有關(guān)單位出具的許可證書或者獲得相應(yīng)豁免，參與廢棄物處理工作的所有人員都必須接受相關(guān)培訓(xùn)并取得職業(yè)資格。

▲ 鏈?zhǔn)焦芾眢w系

依據(jù)《歐盟廢棄物框架指令》，英國(guó)政府于2011年修訂了《廢棄物條例》，該條例對(duì)廢棄物的收集、運(yùn)輸、回收和處置作出了規(guī)定。廢棄物處理機(jī)構(gòu)在接受、運(yùn)送或處理廢棄物時(shí)，需要對(duì)該廢棄物進(jìn)行“廢棄物等級(jí)”篩查。該篩查分為以下步驟：預(yù)防，即從源頭控制醫(yī)療廢棄物的數(shù)量，將管理過(guò)程提前到廢棄物生產(chǎn)端而不僅限于后續(xù)的接收端；再次利用，對(duì)于具備多次使用價(jià)值的醫(yī)療物品，應(yīng)當(dāng)確保其充分發(fā)揮作用；回收，即經(jīng)過(guò)一定條件的處理后符合使用標(biāo)準(zhǔn)的器具，可以進(jìn)行回收利用；其他回收，主要是指以非醫(yī)療用品的形式回收，例如進(jìn)行能源回收；處置，即在廢棄物價(jià)值被挖掘完畢后進(jìn)行最終處置。經(jīng)過(guò)以上步驟，政府對(duì)醫(yī)療廢棄物從產(chǎn)生到處置形成了一條完整的管理鏈，經(jīng)此過(guò)程醫(yī)療廢棄物數(shù)量大大減少，資源利用率得到有效提高。

▲ “誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”制度

依據(jù)HTM 07-01的要求，廢棄物管理鏈中的每一環(huán)節(jié)責(zé)任人，都必須采取合理的措施確保在本環(huán)節(jié)中對(duì)于廢棄物的處理是完全合規(guī)的。在保障管理鏈的合規(guī)性方面，“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”制度起到了重要作用。為了降低廢棄物處理成本，廢棄物生產(chǎn)主體必須對(duì)廢棄物做好分類工作并對(duì)下游予以書面說(shuō)明，提供廢棄物數(shù)量、類型以及危險(xiǎn)性等信息，以便后續(xù)接收者對(duì)其進(jìn)一步處理。若鏈條中某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，負(fù)責(zé)該環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)額外支出的污染物處理費(fèi)用，造成嚴(yán)重后果的將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

為了簡(jiǎn)化整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)鏈條的流程，減少轉(zhuǎn)移過(guò)程中的信息損耗，在初始廢棄物制造者使用年度廢棄物轉(zhuǎn)移記錄時(shí)，為了滿足英國(guó)環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）制定的《廢棄物管理：注意義務(wù)——行為準(zhǔn)則》的要求，只需在初始轉(zhuǎn)交時(shí)提供書面說(shuō)明即可，后續(xù)環(huán)節(jié)對(duì)此不再單獨(dú)要求。

醫(yī)療廢棄物包含來(lái)自動(dòng)物醫(yī)療保健過(guò)程中的廢棄物

▲ 聯(lián)單監(jiān)管制度

聯(lián)單監(jiān)管制度是確保醫(yī)療廢棄物集中處理、維持鏈?zhǔn)焦芾眢w系、落實(shí)污染者負(fù)責(zé)制的有效手段。在英國(guó)2005年頒布的《危險(xiǎn)廢棄物條例》以及2011年《廢棄物條例》中，均要求采用聯(lián)單記錄廢棄物生產(chǎn)者、托運(yùn)人及運(yùn)輸人、存儲(chǔ)者和接收者在發(fā)出或接收到物品時(shí)的狀態(tài)、數(shù)量、危險(xiǎn)等級(jí)等詳細(xì)信息，以便于對(duì)廢棄物信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，同時(shí)也是廢棄物跨境運(yùn)輸和審計(jì)制度實(shí)施的重要基礎(chǔ)。針對(duì)醫(yī)療廢棄物的審計(jì)監(jiān)督，HTM07-01第六章做出了詳細(xì)規(guī)定，明確了鏈?zhǔn)焦芾眢w系中各方的行為準(zhǔn)則。聯(lián)單可以由政府部門發(fā)放管理，也可以由具備許可或授權(quán)的廢棄物處理機(jī)構(gòu)發(fā)放。隨著區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，聯(lián)單管理制度正在轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)化、信息化、公開化。

英國(guó)醫(yī)療廢棄物處理的成效與啟示

2021年，美國(guó)加州大學(xué)歐文分校對(duì)全世界78個(gè)主要國(guó)家進(jìn)行了一項(xiàng)研究，通過(guò)這項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)全球醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的大量醫(yī)療廢棄物沒(méi)有得到妥善管理，平均只有33.4%的醫(yī)療廢棄物被妥善處理，主要原因在于參與醫(yī)療廢棄物管理的工作人員缺乏安全意識(shí)。而在英國(guó)，醫(yī)療廢棄物處理制度體系的完善與有效實(shí)施，使得該國(guó)98%以上的醫(yī)療廢棄物得到有效處理。

2022年2月，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《COVID-19背景下醫(yī)療廢棄物的全球分析》的報(bào)告。這份報(bào)告提到英格蘭的一項(xiàng)研究，指出通過(guò)合理使用、安全再利用等手段，減少了當(dāng)?shù)匾蛐鹿诜窝滓咔樗~外產(chǎn)生的醫(yī)療廢棄物總量的75%，不僅大大降低了廢棄物作為傳染源的風(fēng)險(xiǎn)，也為減少碳排放做出了顯著的貢獻(xiàn)。