土地整治與土地整理的區(qū)別與聯(lián)系探討

陳麗垚 楊子生

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)國土資源與持續(xù)發(fā)展研究所，云南昆明 650221）

土地作為生產(chǎn)和生活的載體，因面積有限，不能無限地開發(fā)使用，因而必須采用一定的手段來調(diào)整、治理，以實(shí)現(xiàn)土地用量的動(dòng)態(tài)平衡[1-2]。為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，最大程度上提高土地資源利用率，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，國土資源部組織會同有關(guān)部門編制了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》。各個(gè)時(shí)期的《規(guī)劃》都提出了規(guī)劃目標(biāo)及具體措施，是開展土地整治和土地整理活動(dòng)的基本依據(jù)和行動(dòng)指南。

很多學(xué)者致力于研究其他國家的土地整理和土地整治經(jīng)驗(yàn)[3-6]，從而總結(jié)出完善中國土地整治制度的啟示；也有學(xué)者對中國土地整理模式的分類[7-9]和中國土地整理的效益[10-11]展開了探討。對于土地整治的研究，學(xué)者們多為宏觀層面上的研究，如魏洪斌等[12-13]對我國“十二五”期間土地整治研究進(jìn)展進(jìn)行系統(tǒng)梳理，展望了“十三五”國內(nèi)土地整治研究趨勢；邱 杰等[14]提出了我國土地整治具有向綜合化、智能化、生態(tài)化和信息化發(fā)展的趨勢；吳次芳等[15]探討了土地整治發(fā)展的理論視野、理性范式和戰(zhàn)略路徑；王 軍等[16]探討了土地整治工作中生態(tài)建設(shè)問題，并提出發(fā)展建議；楊建波等[17]分析了我國農(nóng)村土地整治的發(fā)展態(tài)勢與重點(diǎn)研究領(lǐng)域。

學(xué)者們對土地整治和土地整理的分析研究多為二者其一，而對二者間關(guān)系的探討并不多。本文擬采用對比分析的方法，從理論層面上探索土地整治和土地整理的區(qū)別與聯(lián)系，旨在清晰界定二者的區(qū)別，避免學(xué)科初探者對其產(chǎn)生混淆和誤解。

1 土地整治與土地整理的區(qū)別

《市（地）級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1034—2013）和《縣級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T 1035—2013）中，將土地整治定義為以提高土地利用率、保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對未合理利用土地的整理，因生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀土地的修復(fù)，以及未利用土地的開發(fā)等活動(dòng)[18-19]。土地整理的內(nèi)涵，學(xué)者們多采用以下定義：在一定的區(qū)域內(nèi)，按照各級土地利用規(guī)劃確定的用途和目標(biāo)，采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政和工程手段及生物技術(shù)等，對土地利用中不合理、不充分的利用狀況進(jìn)行治理和調(diào)整，以促進(jìn)土地合理有序利用，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程[20-21]。

土地整治與土地整理二者的概念相似度較高，極容易混淆，但二者有本質(zhì)的區(qū)別，同時(shí)也存在聯(lián)系。土地整理是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)土地用途管制的重要手段[20]。它與土地復(fù)墾、土地開發(fā)合稱為土地整治。土地整理廣義上是指農(nóng)地整理和市地整理，狹義上僅指農(nóng)地整理，整理的重點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)。本文探討的是廣義上的土地整理。

1.1 二者的目的不同

從以上土地整治和土地整理的定義來剖析二者的目的，可以發(fā)現(xiàn)：土地整治強(qiáng)調(diào)提高土地利用率和保障土地資源可持續(xù)利用，突出長遠(yuǎn)的治理目標(biāo)，以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的愿景，其目的是優(yōu)化土地資源、增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)土地增產(chǎn)、農(nóng)民增收。通過采取生物措施和工程技術(shù)措施等，把“不好”或者“不太好”的部分調(diào)整、治理成一定限度上的“最好”，追求的是能力范圍內(nèi)的最好、最優(yōu)解，以建立新的有利于人類生產(chǎn)、生活的生態(tài)系統(tǒng)，使得土地資源能永續(xù)利用。換言之，土地整治是對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過程[16]。與之相比，土地整理強(qiáng)調(diào)的是結(jié)合土地利用的實(shí)際情況，采取一定的措施和手段，對土地利用結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行再調(diào)整，以及對土地資源重新進(jìn)行合理分配。其目的是解決人地沖突，合理組織土地利用，以提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善土地使用中數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)的關(guān)系，促進(jìn)土地集約化發(fā)展，表達(dá)的是“提高、改善、改進(jìn)”的“比較級”之義，通過重新調(diào)整以達(dá)到更好、更優(yōu)的狀態(tài)。這種重新調(diào)整是為了使土地的利用方式、利用結(jié)構(gòu)、利用布局等更加科學(xué)、合理，以適應(yīng)特定發(fā)展時(shí)期的要求。

1.2 二者的范圍不同

廣義的土地整治包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)。其中土地整理的對象是農(nóng)用地和建設(shè)用地；土地復(fù)墾對象是被破壞或遭損害的土地；土地開發(fā)的范圍界定是至今尚未為人類所利用的土地。再結(jié)合《市（地）級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T 1034—2013）和《縣級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T 1035—2013）中土地整治的定義來看，土地整治的范圍可以表述為已利用土地中不合理或者低效利用部分、因生產(chǎn)生活建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地和未利用的土地。土地整理的范圍和對象是已利用土地中的農(nóng)用地和建設(shè)用地，需要特別指出的是，調(diào)整、改造碎片化的、零星的宜農(nóng)荒地和農(nóng)村建設(shè)用地屬于土地整理，而對成片的宜農(nóng)荒地和農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃利用則屬于土地開發(fā)。《中華人民共和國土地管理法》中，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地[1]。因此，可概括為土地整治的范圍是包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、被破壞的土地和未利用地的所有土地，而土地整理的范圍是已利用土地的農(nóng)用地和建設(shè)用地，土地整治的范圍廣于土地整理。綜上，土地整治是一個(gè)大概念，而土地整理是一個(gè)相對較小的概念，土地整治包含了土地整理。土地整理包括農(nóng)地整理和市地整理，主要指農(nóng)用地中的耕地整理；土地整治是針對所有的土地項(xiàng)目而言的，例如土地整理、開發(fā)、復(fù)墾、村莊和居民點(diǎn)整理等，其范圍比土地整理廣。

1.3 二者實(shí)施的手段不同

土地整治包括以下3個(gè)方面：調(diào)整、治理農(nóng)村和城市中未合理利用的土地，改善土地利用結(jié)構(gòu)和利用方式，促進(jìn)土地資源合理配置；復(fù)墾被破壞的土地，采取一定措施將被破壞或損害的土地恢復(fù)到可利用的狀態(tài)；開發(fā)未利用的土地，合理增加耕地和建設(shè)用地?cái)?shù)量，保障土地占補(bǔ)平衡和耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)平衡。其中復(fù)墾和開發(fā)的土地都屬于“增量”土地，用“增加土地”的手段來擴(kuò)充可合理利用的農(nóng)用地，挖掘適量的土地來進(jìn)行城市建設(shè)，是一項(xiàng)擴(kuò)大再生產(chǎn)的活動(dòng)。相比之下，土地整理是通過提高土地利用率和土地產(chǎn)出率來完成的，這是一項(xiàng)可以在不增加土地面積的前提下增加土地利用經(jīng)濟(jì)收益的措施，也就是在“存量”土地的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化利用的。綜上，土地整治和土地整理不僅立足于當(dāng)下對土地資源的需求，也追求長遠(yuǎn)的生態(tài)效益和社會效益目標(biāo)，但土地整治一定程度上是通過“增量土地”來實(shí)現(xiàn)的，以保證足夠的耕地面積和合理的建設(shè)面積；土地整理是在“存量土地”的基礎(chǔ)上進(jìn)行內(nèi)部再組織、再優(yōu)化的過程，這也是一個(gè)追求“更好、更優(yōu)”的過程。但要注意的是，調(diào)整、改造碎片化的、零星的宜農(nóng)荒地和農(nóng)村建設(shè)用地等也屬于土地整理，因此也不能說，土地整理是絕對的在“存量土地”上進(jìn)行改造、調(diào)整的，它也有少部分的“增量”；只能說，土地整治的“增量土地”比土地整理的“增量土地”面積更多、“增量”的程度更深。

2 土地整治與土地整理的聯(lián)系

2.1 土地整治包含土地整理，土地整理含于土地整治

《市（地）級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1034—2013）和《縣級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T 1035—2013）中，土地整治包括農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和宜耕后備土地資源開發(fā)等[18-19]，是針對所有的（已利用和未利用土地）土地項(xiàng)目而言的，是一個(gè)相對大的概念。土地整理從廣義上來講，包括市地整理和農(nóng)地整理，甚至更傾向于農(nóng)用地整理；從狹義上來講，特指對耕地的整理，但不論廣義還是狹義，相較于土地整治來說，都是一個(gè)相對小的概念，其范圍比土地整治窄。因此，得出結(jié)論：土地整治和土地整理是包含與被包含的關(guān)系，土地整理含于土地整治。

2.2 土地整治統(tǒng)率土地整理，土地整理服務(wù)于土地整治

土地整治作為一個(gè)整體，土地整理是其中一個(gè)部分，也就是整體與部分的關(guān)系，它們最顯著的特點(diǎn)就是整體性。一方面，二者相互作用，整體協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)各部分向統(tǒng)一的方向發(fā)展，整體帶動(dòng)部分的發(fā)展。例如，在《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020 年）》中，第二章“指導(dǎo)思想與主要目標(biāo)”中提出規(guī)劃期土地整治的主要目標(biāo)：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)加快推進(jìn)、耕地?cái)?shù)量質(zhì)量保護(hù)全面提升、城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理取得積極成效、土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治力度加大、土地整治制度和能力建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，這是一個(gè)“整體目標(biāo)”，在之后的第三章 “實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略 大力推進(jìn)農(nóng)地整理”、第四章“圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè) 規(guī)范開展農(nóng)村建設(shè)用地整理”和第五章“落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略 有序推進(jìn)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理”中，農(nóng)地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理作為3個(gè)“部分”，都在圍繞著第二章中土地整治的“整體目標(biāo)”展開。因此，可以說，土地整治作為一個(gè)整體，協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)著各部分向統(tǒng)一的方向發(fā)展。另一方面，二者相互依存，整體由部分組成，離開部分就不存在整體，但要特別注意的是,整體不是部分的機(jī)械堆積，而是有機(jī)地組織起來，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，整體以部分優(yōu)化為載體表現(xiàn)出整體性的功能。比如：《市（地）級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T 1034—2013）和《縣級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T 1035—2013）中，土地整治包括農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和宜耕后備土地資源開發(fā)等[18-19]，其中前三者均屬于土地整理，也就是說,土地整治由3個(gè)土地整理、1個(gè)土地復(fù)墾和1個(gè)土地資源開發(fā)這三大部分組成，離開這三大部分也就不存在整體，但它們并不是簡單疊加構(gòu)成的土地整治，體現(xiàn)出來的整體性既可以通過其中一個(gè)部分的優(yōu)化帶動(dòng)整體的發(fā)展，也可以三者互相影響，產(chǎn)生出協(xié)同效應(yīng)，共同帶動(dòng)整體正向發(fā)展，也就是土地整治的發(fā)展。

2.3 土地整治和土地整理共同促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用

土地整治和土地整理是實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置和可持續(xù)發(fā)展的有效手段，對提高土地資源利用率、社會生態(tài)效益和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都有著不可忽視的作用。土地整治和土地整理的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，具體來說就是一種既滿足當(dāng)代人對土地資源數(shù)量、質(zhì)量和生產(chǎn)生活環(huán)境的需要，又不對后代構(gòu)成危害的利用[22]。通過土地整治和土地整理，對農(nóng)村而言，能增加耕地有效面積、提高土地質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境[23]，達(dá)到增產(chǎn)、增收的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也可改善居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；對城市而言，可整理城市用地、盤活閑置土地資源，營造建筑和設(shè)施布局合理、環(huán)境優(yōu)美的城市環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益“雙開花”。土地整治和土地整理，二者相輔相成，相互聯(lián)系，解決了“糧食安全問題”和“搞建設(shè)、提經(jīng)濟(jì)”的矛盾，簡言之，就是解決了“吃飯”和“建設(shè)”的用地矛盾。土地整治與土地整理共同的目標(biāo)都是在保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)土地資源與社會生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益的可持續(xù)發(fā)展，做到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三者協(xié)調(diào)性發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)用地總量動(dòng)態(tài)平衡和土地資源的可持續(xù)利用。

3 結(jié)語

土地整治和土地整理是使土地資源得到最大化利用的重要舉措，是為了創(chuàng)造土地生態(tài)良性循環(huán)的具體途徑，但二者既有區(qū)別也有聯(lián)系，經(jīng)常引起初學(xué)者的混淆。鑒于此，本文從理論層面上辨析了土地整治與土地整理的區(qū)別與聯(lián)系。

區(qū)別：①土地整治的目的是優(yōu)化土地資源，通過改變土地利用中的不利生態(tài)環(huán)境條件來提高土地利用效率；土地整理旨在解決人地沖突，對土地利用條件的改善和提高。②土地整治的范圍比土地整理的范圍廣：前者包含低效、不合理利用和自然災(zāi)害損毀的土地，以及未利用的土地；后者只是已利用土地中的農(nóng)用地和建設(shè)用地。③二者實(shí)施的手段不同：土地整治是用“增加土地”的手段來擴(kuò)充可合理利用的農(nóng)用地；土地整理基本上能稱之為一項(xiàng)在“存量”土地基礎(chǔ)上，通過一定的治理手段來增加土地利用效益的措施。

聯(lián)系：①土地整治與土地整理是包含與被包含的關(guān)系，土地整治包括土地整理、土地開發(fā)和土地復(fù)墾，土地整理是土地整治的一個(gè)子集。②在地位上，土地整治統(tǒng)率著土地整理，起到全局作用；土地整理服務(wù)于土地整治。③土地整治和土地整理都是推進(jìn)土地集約利用的重要手段，是改善生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的重要途徑。