劉柯（浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州 310023）

陳寶勝（浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江杭州 310058）

一、問(wèn)題提出

20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，我國(guó)各地積極探索以減少行政層級(jí)、優(yōu)化政府職能、促進(jìn)基層自治和提高行政效能等為目標(biāo)的“扁平化”改革，如“省管縣”“大部制”“撤銷街道辦”“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”“市直管社區(qū)”等，然而，在實(shí)際改革過(guò)程中卻出現(xiàn)了基層治理存在“管區(qū)”“片區(qū)”“管理區(qū)”等“準(zhǔn)行政組織”或“逆扁平化組織”①根據(jù)王兆剛等人考證，管區(qū)是在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)以及部分城市轄區(qū)設(shè)置的一類比較獨(dú)特的行政管理層級(jí)。在人民公社時(shí)期，管區(qū)就已存在。從建制上來(lái)說(shuō)，管區(qū)是由公社直接管轄的區(qū)域機(jī)構(gòu)與一級(jí)生產(chǎn)單位，介于公社和村之間，地位與生產(chǎn)大隊(duì)相同，主要職能是在公社領(lǐng)導(dǎo)下管理本區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)與行政工作。目前，山東省青島、濟(jì)寧、棗莊等地依然設(shè)有管區(qū)，管區(qū)是連接村組織與基層政權(quán)的紐帶，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派發(fā)的治理任務(wù)。管區(qū)在不同地區(qū)有著不同的名稱設(shè)置，有的也被稱為“管理區(qū)”“片區(qū)”等。由于國(guó)家并未從法律層面賦予管區(qū)合法性地位，部分學(xué)者也將管區(qū)稱為“準(zhǔn)行政組織”或“逆扁平化組織”。。這些組織的性質(zhì)、職能、作用以及是否有存在必要性等，已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的重要問(wèn)題。有研究指出，“管區(qū)”等“準(zhǔn)行政組織”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）與行政村之間的一級(jí)管理組織［1］，盡管不具備完整的組織結(jié)構(gòu)與獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等職權(quán)，但承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）的治理任務(wù)，起到幫助基層政府減壓、調(diào)動(dòng)基層干部積極性、整合社會(huì)資源、促進(jìn)公共政策執(zhí)行以及提升國(guó)家治理效能等方面的作用［2］。也有研究指出，類似“管區(qū)”等“準(zhǔn)行政組織”的存在，事實(shí)上造成了行政權(quán)力擴(kuò)大、村民自治受阻［3］，以及懶政、庸政等致使基層治理復(fù)雜化的問(wèn)題［4］。

減少行政管理層級(jí)、擴(kuò)大行政管理幅度、推進(jìn)行政管理體制扁平化，既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升政府行政管理效能、更好地回應(yīng)社會(huì)訴求的必然要求，也是數(shù)字化時(shí)代政府組織變革的潮流與趨勢(shì)。在此過(guò)程中，如何有效避免行政體制改革的“逆扁平化”傾向，是政府改革必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。從行政體制改革的實(shí)踐效果看，扁平化組織結(jié)構(gòu)確實(shí)更具靈活性和適應(yīng)性，能夠打破政府信息壟斷、克服信息層級(jí)傳播的不對(duì)稱［5］，促進(jìn)精減政府人員、整合機(jī)構(gòu)與降低行政成本，推動(dòng)基層民主自治與激發(fā)社區(qū)自主性［6］。隨著信息技術(shù)在社會(huì)治理領(lǐng)域中的廣泛運(yùn)用，人們對(duì)政府扁平化改革方向的認(rèn)識(shí)，不應(yīng)局限于政府結(jié)構(gòu)的縱向?qū)蛹?jí)縮減與橫向幅度擴(kuò)大，應(yīng)該看到，扁平化還涉及政府部門關(guān)系、權(quán)力配置、業(yè)務(wù)流程、人員分配、體制機(jī)制等方面的重整以及政府與企業(yè)、社會(huì)等外部行動(dòng)者關(guān)系的重塑［7］。扁平化為“打破”“超越”“摒棄”作為現(xiàn)代行政組織范式的科層制提供了極大的想象空間。

由于理論界與實(shí)務(wù)界尚未給出政府組織模式變革的清晰圖景，當(dāng)下的行政體制改革實(shí)踐主要表現(xiàn)為對(duì)傳統(tǒng)科層制所進(jìn)行的技術(shù)性修繕，有的甚至陷入扁平化還是逆扁平化左右徘徊的困境?；诖?，本文聚焦的問(wèn)題是：在理論上，扁平化實(shí)現(xiàn)了對(duì)科層制的哪些突破，這些突破是如何在基層改革實(shí)踐中加以具體操作的。本文立足數(shù)字政府建設(shè)的時(shí)代背景，以浙江省龍港市“市直管社區(qū)”改革為研究對(duì)象，在對(duì)龍港市“市直管社區(qū)”扁平化改革的實(shí)踐方式及所面臨的困境加以客觀分析的基礎(chǔ)上，從組織模式變革角度研究政府扁平化改革的發(fā)展面向。

二、理論基礎(chǔ)

19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，以弗雷德里克·泰勒、亨利·法約爾和馬克斯·韋伯等人為代表的西方古典管理思想家，主要著眼于“效率至上”的組織模式設(shè)計(jì)。在此過(guò)程中，由韋伯所設(shè)計(jì)的“科層體制”，因順應(yīng)了組織管理的專業(yè)化、技術(shù)化和效率化要求，成為工業(yè)社會(huì)占主導(dǎo)地位的組織形式。在現(xiàn)實(shí)的行政管理過(guò)程中，科層制作為政府壟斷公共權(quán)力的行政執(zhí)行體系，呈現(xiàn)為“金字塔式”的層級(jí)結(jié)構(gòu)、“分工—協(xié)作”的工作模式、嚴(yán)格的“紀(jì)律化”控制手段、“機(jī)械化”的工作原則以及“價(jià)值中立”的行為方式等特征。科層制在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，也因集權(quán)、低效、封閉、割裂、僵化、壓抑人性和缺乏創(chuàng)新等飽受詬病。

面對(duì)科層制的諸多弊端，公共選擇理論、新公共行政、新制度主義、黑堡學(xué)派、新公共服務(wù)理論以及后現(xiàn)代主義等不同學(xué)派的學(xué)者，分別從不同角度對(duì)科層制政府進(jìn)行了猛烈抨擊。例如，文森特·奧斯特羅姆認(rèn)為，官僚行政已嚴(yán)重背離了啟蒙思想家與《聯(lián)邦黨人文集》的精神。他主張，要用權(quán)威分散的多中心治理結(jié)構(gòu)替代對(duì)命令集權(quán)的科層體制，“合法強(qiáng)制工具的控制和使用，并不為單一權(quán)威結(jié)構(gòu)所壟斷。民主制行政的特質(zhì)是多中心而不是單中心的”［8］。新公共行政學(xué)派代表人德懷特·沃爾多主張建立一種分權(quán)、靈活且完全不同于科層制的新型政府組織形態(tài)［9］。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，一個(gè)具有民主性質(zhì)的政府應(yīng)重視公共利益、公民參與和民主公民權(quán)等價(jià)值問(wèn)題，追求公共利益是政府開(kāi)展社會(huì)治理活動(dòng)的核心原則，因而重視人的價(jià)值與道德力量、擴(kuò)展公民權(quán)、鼓勵(lì)公民參與、建立信任關(guān)系以及重新分配社會(huì)權(quán)力等措施，是促進(jìn)公共利益得以實(shí)現(xiàn)的基本保障［10］。與之不同的是，后現(xiàn)代主義則通過(guò)對(duì)倫理、正義、責(zé)任、公共利益等價(jià)值因素的強(qiáng)調(diào)，提出了對(duì)現(xiàn)代科層制加以全面解構(gòu)的思想。如查爾斯·J·福克斯和休·T·米勒指出的，“民主政治中的官僚制”無(wú)法從根本上解決公共行政的合法性問(wèn)題，公共行政要想獲得真正的合法性，就必須與官僚制徹底斷絕聯(lián)系，并建立可以自由對(duì)話的“公共能量場(chǎng)”［11］。綜合來(lái)說(shuō)，批判科層制的學(xué)者強(qiáng)調(diào)，政府權(quán)力的去中心化、行政過(guò)程的民主性以及行政體制的靈活性和開(kāi)放性，是政府組織變革的趨勢(shì)。這些學(xué)術(shù)思想為扁平化組織模式的建立奠定了理論基礎(chǔ)。

社會(huì)發(fā)展使公眾的公共服務(wù)需求與日俱增，但“公共服務(wù)的供給卻因缺乏創(chuàng)新性、創(chuàng)造力和靈活性而變得僵化。以這種觀點(diǎn)來(lái)看，公共組織充滿官僚習(xí)氣，疲軟無(wú)能且越來(lái)越了無(wú)生氣。因此，試圖用數(shù)字化手段來(lái)克服這些問(wèn)題和不足的想法獲得了廣泛認(rèn)同，并被認(rèn)為能夠?yàn)楣舱吆凸卜?wù)的供給提供理想結(jié)果”［12］。近年來(lái)，隨著人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高新技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類邁入了數(shù)字化時(shí)代。數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，不僅為社會(huì)治理提供了數(shù)字化的改革方案，也為政府組織變革帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。

就信息技術(shù)對(duì)科層結(jié)構(gòu)的影響而言，一方面，它以縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)為載體，實(shí)現(xiàn)了組織權(quán)力的跨層級(jí)流動(dòng)和組織邊界的跨部門延展，進(jìn)而讓“金字塔式”的組織結(jié)構(gòu)變得更加扁平；另一方面，它通過(guò)加強(qiáng)橫向職能部門間的信息流動(dòng)，虛化職能邊界、重組部門結(jié)構(gòu)，讓組織橫向結(jié)構(gòu)發(fā)生了虛擬化與網(wǎng)絡(luò)化的改變，機(jī)構(gòu)間關(guān)系變得更具靈活性和回應(yīng)性［13］。由此可見(jiàn)，數(shù)字化時(shí)代，支撐科層制范式的政治、知識(shí)和技術(shù)條件已經(jīng)發(fā)生巨大改變，“這直接導(dǎo)致了對(duì)科層制基本假設(shè)的修改或否定，帶來(lái)了科層制失靈”［7］。所謂政府扁平化，是指通過(guò)打破部門職權(quán)界限、縮減中間管理層次，采用分權(quán)管理、整合服務(wù)與部門協(xié)作等方式，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)整合、條塊關(guān)系融合、權(quán)力分布均衡以及多元主體合作。在此過(guò)程中，信息技術(shù)既是促進(jìn)組織扁平化的主要?jiǎng)恿?，也是突破科層制?nèi)在藩籬的關(guān)鍵引擎。需要注意的是，政府扁平化并不僅僅是組織結(jié)構(gòu)扁平的外在形態(tài)變化，還包括組織體制、機(jī)制以及價(jià)值觀念等發(fā)生的整體性變革［14］。因而，相較傳統(tǒng)科層制，扁平化組織具有如下四個(gè)特征：

一是整合式任務(wù)承擔(dān)形式。出于專業(yè)化和效率化的追求，科層制政府采用“分工—協(xié)作”的工作方式，但在日常行政管理過(guò)程中，政府內(nèi)部各職能部門往往面臨協(xié)調(diào)不暢、整合不足與效能不佳等困境。為了有效解決現(xiàn)代組織因?qū)I(yè)分工與部門間工作目標(biāo)不同所導(dǎo)致的橫向溝通困境，挪威學(xué)者湯姆·克里斯滕森提出整體性政府概念，整體性政府的目的是促進(jìn)行政部門的合作進(jìn)程與跨部門合作的實(shí)施［15］。信息技術(shù)恰恰為組織跨部門合作創(chuàng)造了可能，通過(guò)虛實(shí)融合、一體聯(lián)動(dòng)的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，可以將社會(huì)治理任務(wù)以整體形式呈現(xiàn)給每一個(gè)部門及其成員，這有助于在突破組織內(nèi)部縱橫管理邊界基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各職能部門間的合作［16］。對(duì)此，烏爾里?！へ惪嗣鞔_指出，數(shù)據(jù)和信息的集中瓦解了以分工—層級(jí)為原則的科層組織，組織職能的集中、信息的融合與去科層化的過(guò)程相互滲透［17］。也就是說(shuō)，扁平化組織可以借助信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)多個(gè)分立機(jī)構(gòu)的整合，并以整合式的任務(wù)執(zhí)行方式，促使組織從分工—協(xié)作的科層體制演變?yōu)橐惑w聯(lián)動(dòng)的合作體制［18］。

二是流動(dòng)共享的組織資源?？茖又普且粋€(gè)有著嚴(yán)格制度規(guī)范和等級(jí)權(quán)力界限的正式結(jié)構(gòu)體系。通過(guò)對(duì)科層制的理性設(shè)計(jì)以及為其主觀劃界的方式，的確可以起到締造組織權(quán)威、促進(jìn)組織發(fā)展、明晰組織職責(zé)、維持組織秩序和提高組織效率等方面的作用，但邊界在形塑整個(gè)組織結(jié)構(gòu)與輪廓的同時(shí)，也在組織內(nèi)部各崗位、各部門、各層級(jí)以及組織與外部環(huán)境之間建立了一道無(wú)形藩籬，因此，“基于邊界的傳統(tǒng)管理方法具有抑制作用，會(huì)抑制組織整合資源的能力”［19］3推薦序一，但數(shù)字化的公共事務(wù)處理方式，則為信息、權(quán)力、人力和物資等的跨界流動(dòng)和互惠共享創(chuàng)造了可能。誠(chéng)如達(dá)雷爾·韋斯特所言，技術(shù)向公共部門的整合，促使電子政府與傳統(tǒng)政府在運(yùn)行與思維方式上存在明顯差異，電子政府打破了以單獨(dú)部門為單位的工作建制，實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨界限之間的工作整合，電子政府的建立和運(yùn)行須采取信息共享和服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施共有這一嶄新的思維方式［20］。彼得·布勞和馬歇爾·梅耶則明確指出，技術(shù)對(duì)組織結(jié)構(gòu)具有決定影響：“技術(shù)優(yōu)勢(shì)與組織的更大結(jié)構(gòu)、權(quán)威更分散程度有關(guān)，也和對(duì)工作流程控制線依賴性的降低有關(guān)?！保?1］也就是說(shuō)，技術(shù)能夠促進(jìn)行政分權(quán)，分權(quán)化的政府更傾向于通過(guò)廣泛授權(quán)實(shí)現(xiàn)權(quán)力、信息、人員、資源等的共享與流動(dòng)。

三是多主體構(gòu)成的靈活開(kāi)放體制?；谛畔⒓夹g(shù)對(duì)組織發(fā)展帶來(lái)的深刻影響，羅恩·阿什克納斯等人指出：“21 世紀(jì)的商業(yè)處在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的大變革中，正在從鐵板一塊向可穿透的結(jié)構(gòu)和流程轉(zhuǎn)變，正在創(chuàng)造出某種全新的組織形式：無(wú)邊界組織?！保?9］1盡管人們并不承認(rèn)未來(lái)的組織會(huì)朝著阿什克納斯等人闡述的徹底消失邊界方向發(fā)展，但不可否認(rèn)，組織邊界形態(tài)正在發(fā)生變化，組織正在從等級(jí)森嚴(yán)的有界走向靈活柔韌的跨界［22］。這是因?yàn)橛行У墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)供給建立在不同層級(jí)、不同部門以及不同地區(qū)政府職能的高度配合與內(nèi)部資源的高度整合基礎(chǔ)上，也因?yàn)槲覀冋谧呦虻臄?shù)字化時(shí)代是一個(gè)有著多樣化訴求且充滿高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)，為適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的治理需求，政府需要與企業(yè)、社會(huì)、公眾等多元行動(dòng)者共擔(dān)社會(huì)治理職責(zé)。社會(huì)治理主體的多元化意味著政府組織必須從封閉走向開(kāi)放。

四是合作意識(shí)與服務(wù)公眾的價(jià)值取向。韋伯指出，從正式的與技術(shù)的角度看，科層體制是最理想的類型［23］。韋伯所建構(gòu)的科層體制，是不允許任何價(jià)值因素介入的工具理性體系，由此，也就導(dǎo)致科層制喪失了對(duì)人的價(jià)值認(rèn)同和對(duì)整個(gè)社會(huì)的公共責(zé)任。為了突出人在組織中的中心地位和增強(qiáng)行政官員的道德責(zé)任，人們主張組織發(fā)展與組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的價(jià)值屬性。扁平化組織則充分注意到人主體性價(jià)值的重要性，也“正是基于對(duì)組織人文價(jià)值的重新重視使組織結(jié)構(gòu)扁平化”［24］。扁平化組織強(qiáng)調(diào)分權(quán)與參與的重要性。公眾參與社會(huì)治理，既有利于公共服務(wù)與公共決策質(zhì)量的提升，也有利于多元化與多樣化公共治理需求的滿足。因此，相較于價(jià)值中立的科層制，扁平化組織更強(qiáng)調(diào)服務(wù)精神與合作意識(shí)，“即使組織依然保留層級(jí)結(jié)構(gòu)，也會(huì)因?yàn)閺膶儆诜?wù)原理而體現(xiàn)出合作的特征。在每一個(gè)層級(jí)中以及層級(jí)間，都通過(guò)服務(wù)而實(shí)現(xiàn)合作。同時(shí)，也借助于合作來(lái)達(dá)到服務(wù)目的的實(shí)現(xiàn)”［25］。

顯然，信息技術(shù)對(duì)作為工業(yè)社會(huì)組織典型形態(tài)的科層制造成了挑戰(zhàn)與沖擊。就政府自身而言，信息技術(shù)使科層體制呈現(xiàn)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化與整合性等特征，這意味著政府的組織結(jié)構(gòu)、工作流程、體制機(jī)制以及價(jià)值取向等發(fā)生了質(zhì)的改變；就政府與社會(huì)關(guān)系而言，多元治理主體依托信息技術(shù)開(kāi)展公共事務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的關(guān)系重組和社會(huì)治理模式的重構(gòu)。這就使得走向數(shù)字化時(shí)代的政府組織變革成為一個(gè)必須正視的問(wèn)題，然而，在基層治理實(shí)踐中，政府組織變革是一項(xiàng)規(guī)模龐大的系統(tǒng)工程，既關(guān)涉組織結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制的整體性變革，也包含平等、開(kāi)放、參與、共享、合作等公共價(jià)值的回歸?；鶎诱馄交瑥?qiáng)調(diào)把政府與企業(yè)、社會(huì)等多元行動(dòng)者作為一個(gè)整體加以看待，要以促進(jìn)行政體制改革和價(jià)值理性重塑作為推進(jìn)政府結(jié)構(gòu)扁平化的旨?xì)w。因此，本文以探究數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的基層政府扁平化改革為切入點(diǎn)，試圖在“結(jié)構(gòu)—體制—機(jī)制—價(jià)值”的分析框架下，揭示基層政府扁平化改革的具體實(shí)踐方式與基本行動(dòng)邏輯。

三、案例選擇與研究方法

（一）案例選擇

本文所選取的個(gè)案的具體情況如下：龍港市地處浙江省南部，歷史上曾是溫州市蒼南縣方巖下村的一個(gè)渡口。1983 年正式建鎮(zhèn)后，龍港鎮(zhèn)堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，達(dá)到了“鎮(zhèn)級(jí)”行政體制下的“市級(jí)”經(jīng)濟(jì)與人口發(fā)展規(guī)模。行政體制建制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，對(duì)龍港鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展形成制約。為有效適應(yīng)類似龍港鎮(zhèn)這樣的特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的需要，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣、鎮(zhèn)，可以依法有序改市。2019 年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷了蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立了縣級(jí)龍港市。龍港市成為全國(guó)首個(gè)“鎮(zhèn)”改“市”（縣級(jí)市）的改革示范窗口。借此機(jī)會(huì)，龍港市逐步探索實(shí)施以行政體制扁平化改革賦能新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的縣域治理之路。

撤鎮(zhèn)設(shè)市以來(lái)，龍港市緊跟國(guó)家“新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”要求與浙江省“扎實(shí)推進(jìn)數(shù)字化改革”的步伐，從建立“大部制、扁平化”的行政體制改革出發(fā)，全面取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級(jí)，按照不因設(shè)市而大幅增加行政管理人員的原則，精簡(jiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)“基層治理委員會(huì)”“片區(qū)制”“三位一體”①“三位一體”是市級(jí)相關(guān)部門和基層社區(qū)之間溝通對(duì)接的實(shí)體性通道，其設(shè)立初衷是解決片區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”問(wèn)題，讓基層百姓置身社區(qū)便可享受一站式公共服務(wù)，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“三位一體”在實(shí)際運(yùn)行中依然呈現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”傾向。等工作機(jī)制，探索弱化中間層的“市直管社區(qū)”體制。同時(shí)，配套運(yùn)用信息技術(shù)，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)、行政執(zhí)法與社區(qū)治理等領(lǐng)域的深層次變革，力爭(zhēng)以“大部制、扁平化、市社一體、條抓塊統(tǒng)”的整體智治形式，打造簡(jiǎn)約高效、一體協(xié)同的社會(huì)治理格局。龍港設(shè)市的行政管理體制改革，是在縮減行政管理層級(jí)的基礎(chǔ)上，為促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與政府?dāng)?shù)字化改革需求，探索具有扁平化組織特性的基層行政管理體制的過(guò)程。因此，對(duì)龍港市改革個(gè)案加以研究，既可以有效尋求將扁平化組織理論付諸地方改革實(shí)踐的具體行動(dòng)方案，也有利于促進(jìn)國(guó)家“鎮(zhèn)改市”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有效推進(jìn)。

（二）研究方法

本文所用資料，均來(lái)自研究團(tuán)隊(duì)2021 年11 月在龍港市開(kāi)展的實(shí)地調(diào)研。獲取案例資料的具體方法有：第一，非參與式觀察。為深入了解龍港市扁平化改革的現(xiàn)實(shí)狀況，研究團(tuán)隊(duì)對(duì)龍港市部分市級(jí)政府職能部門、市基層治理委員會(huì)、社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站、社區(qū)綜合服務(wù)中心等地進(jìn)行了實(shí)地參觀考察。第二，非結(jié)構(gòu)式訪談。研究團(tuán)隊(duì)在非參與式觀察基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地對(duì)所參觀部門開(kāi)展了非結(jié)構(gòu)式訪談，訪談對(duì)象包括市委改革辦、市綜合行政執(zhí)法局、市社會(huì)事業(yè)局、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、市公安局、市財(cái)政局、市基層治理委員會(huì)、社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站等部門負(fù)責(zé)人、普通公務(wù)員以及部分市民，訪談內(nèi)容涉及改革后的市級(jí)職能部門構(gòu)成、上下級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)方式、部門履職方式、財(cái)政支出與行政人員編制變化、市直管社區(qū)的機(jī)制與方法、社區(qū)對(duì)接市委市政府及其職能部門的工作方式、網(wǎng)格與社區(qū)間的關(guān)系、干部考核激勵(lì)制度以及改革后取得的成效、面臨的問(wèn)題和未來(lái)規(guī)劃等。第三，政策文本收集。研究團(tuán)隊(duì)在實(shí)地調(diào)研中收集了大量有關(guān)龍港市改革前后的政策文件、工作報(bào)告、規(guī)劃方案與研究報(bào)告。

四、案例分析：龍港市“市直管社區(qū)”的扁平化改革

為有效建立一種既可以精簡(jiǎn)縱向?qū)蛹?jí)又可以擴(kuò)展橫向協(xié)作的扁平化組織模式，龍港市在設(shè)市后，全面撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦），以建立“市直管社區(qū)”的行政體制為目標(biāo)，探索促進(jìn)基層政府扁平化的改革行動(dòng)路徑。結(jié)合改革實(shí)施情況，可將龍港市扁平化改革實(shí)踐概括如下：

（一）龍港市扁平化改革的實(shí)踐方式

為建立一種全新的不同于傳統(tǒng)科層制的扁平化組織模式，龍港市在改革過(guò)程中借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，通過(guò)整合性的治理思維、數(shù)字化的治理手段、共享性的制度安排和為人民服務(wù)的價(jià)值取向等，對(duì)整個(gè)政府組織結(jié)構(gòu)開(kāi)展系統(tǒng)性變革。

1.實(shí)施業(yè)務(wù)整合的大部門組織體制。根據(jù)龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市改革方案，上級(jí)編制機(jī)構(gòu)嚴(yán)格限定了改革后的龍港市人員編制數(shù)量。在組織規(guī)模既定的情況下，“市直管社區(qū)”意味著必須縮減組織管理層級(jí)，也就相應(yīng)要求職能部門必須在橫向上擴(kuò)展管理幅度。為了促進(jìn)行政成本的最小化與行政執(zhí)行的高效化，龍港市在打破職責(zé)同構(gòu)與原有部門職能分類基礎(chǔ)上，建立了跨業(yè)務(wù)整合和職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門組織體制。首先，系統(tǒng)集成職能機(jī)構(gòu)。按照綜合管理、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)高效的原則，推行大部門機(jī)構(gòu)改革，如整合環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、土地管理、交通建設(shè)等四大相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，組建自然資源與規(guī)劃建設(shè)局；整合教育、衛(wèi)生、民政、社保等九個(gè)民生相關(guān)部門，組建社會(huì)事業(yè)局。大部門機(jī)構(gòu)以模塊化的運(yùn)行方式，促進(jìn)了上下業(yè)務(wù)的有效對(duì)接。其次，科學(xué)配置公共權(quán)力。按照審批、監(jiān)管、執(zhí)法、市場(chǎng)、社會(huì)的分類管理原則，重新梳理政府權(quán)力清單，逐步厘清部門業(yè)務(wù)與科室權(quán)力任務(wù)。最后，協(xié)同優(yōu)化內(nèi)部職責(zé)。在將原有職能部門改造為大部門機(jī)構(gòu)內(nèi)的不同科室后，以事項(xiàng)為“最小顆?！笔崂聿块T職責(zé)業(yè)務(wù)，拆分重組部門結(jié)構(gòu)，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，再造跨越部門、科室的一體化業(yè)務(wù)流程，形成“T”字形的靈活性內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，即一個(gè)部門對(duì)上承接溫州市、浙江省多個(gè)部門的相關(guān)業(yè)務(wù)工作，整合形成內(nèi)部業(yè)務(wù)，直接對(duì)下行使職權(quán)、提供服務(wù)，如將分散零碎的行政審批事項(xiàng)統(tǒng)一納入行政審批服務(wù)中心，形成了“只蓋一枚章、最多跑一次”的審批服務(wù)。大部制是扁平化改革的推動(dòng)力，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部門體制建立后，龍港市的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制僅為同類縣級(jí)行政區(qū)域的40%，基本解決機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉與多頭領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。

以龍港市財(cái)政局為例：“龍港財(cái)政就只有一個(gè)預(yù)算科，龍港預(yù)算科是什么概念呢？我們預(yù)算科這里目前總共只有八個(gè)人，C 縣的預(yù)算局再加上業(yè)務(wù)科室總共大概有四十幾號(hào)人，所以我們八個(gè)人干了他們四十幾號(hào)人的活。我們龍港市財(cái)政局目前是38 個(gè)人，干了C 縣財(cái)政局120 多個(gè)人的活。不管是從科室配置，還是從人員配置上講，我們都已經(jīng)做到了大部制的概念?！雹儋Y料來(lái)源：龍港市財(cái)政局某干部，訪談編號(hào)為L(zhǎng)G2021111106。不僅如此，如果算上相應(yīng)縣級(jí)行政區(qū)劃中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)從事預(yù)算等財(cái)政工作的人員，龍港市財(cái)政局38 個(gè)人事實(shí)上承擔(dān)了遠(yuǎn)超于120 人的工作。

2.探索跨中間層級(jí)的市直管機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為連接上級(jí)政府與基層群眾的橋梁，承載著管理基層社會(huì)事務(wù)、維護(hù)基層社會(huì)秩序等多項(xiàng)職能，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），意味著基層行政執(zhí)行工作需要由各業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，這在無(wú)形中增加了市級(jí)職能部門的工作負(fù)擔(dān)。為解決這一問(wèn)題并保障行政管理體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，龍港市不斷探索適應(yīng)“市直管社區(qū)”的治理機(jī)制。

（1）設(shè)立基層治理委員?；鶎又卫砦瘑T作為市委下設(shè)工作機(jī)關(guān)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)片區(qū)派駐工作及派駐人員編制的歸屬與管理，同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村居（社區(qū)）與基層治理平臺(tái)相關(guān)事務(wù)。其主要職能是通過(guò)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與監(jiān)管，增強(qiáng)對(duì)基層治理工作的組織與領(lǐng)導(dǎo)。

（2）設(shè)立片區(qū)。撤鎮(zhèn)設(shè)市之初，在綜合考慮龍港經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況與社會(huì)治理需求等因素的基礎(chǔ)上，龍港市按照“市管村居、分片服務(wù)”的理念設(shè)計(jì)改革路徑，通過(guò)撤并、改制，將市內(nèi)原有行政村、社區(qū)改組成102 個(gè)社區(qū)，在市與社區(qū)之間設(shè)立非行政層級(jí)、無(wú)固定編制且不具有獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)性質(zhì)的“片區(qū)”，用來(lái)解決管理幅度和管理層級(jí)間存在張力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。全市共成立九個(gè)片區(qū)，由市委基層治理委員會(huì)負(fù)責(zé)片區(qū)人員派駐、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)片區(qū)事務(wù)。每個(gè)片區(qū)設(shè)立黨工委，聚焦黨建服務(wù)、綜合治理、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等五大工作模塊。為明確片區(qū)職能定位，龍港市按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能上移、社會(huì)治理職能下沉原則，將片區(qū)的職能定位為基層黨建、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、政策執(zhí)行與環(huán)境整治等九個(gè)方面。片區(qū)的設(shè)立，提供了將業(yè)務(wù)部門治理任務(wù)與政務(wù)服務(wù)供給直接傳遞到社區(qū)的通道，但在實(shí)際運(yùn)行中，片區(qū)存在一定的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”傾向，與“市直管社區(qū)”的改革目標(biāo)存在沖突。

（3）設(shè)立“三位一體”的工作機(jī)制。為有效解決片區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”問(wèn)題，龍港市于2021 年全面撤銷了片區(qū)，并將轄區(qū)內(nèi)的102 個(gè)社區(qū)劃分為26 個(gè)基層治理單元，分別在每個(gè)單元內(nèi)建立了由社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站、社區(qū)綜合服務(wù)中心等三個(gè)部門組成的一體化公共服務(wù)平臺(tái)。其中，社區(qū)聯(lián)合黨委由多個(gè)社區(qū)黨組織、屬地部分企事業(yè)單位及“兩新”②“兩新”是指新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織。黨組織聯(lián)合組建，是黨建引領(lǐng)下的協(xié)商議事平臺(tái)。聯(lián)合黨委書記由基層治理委員會(huì)下派的專員擔(dān)任，聯(lián)合黨委下設(shè)由轄區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人兼任的黨委委員，依照分工協(xié)作原則，負(fù)責(zé)不同事務(wù)。社區(qū)聯(lián)勤工作站是市級(jí)職能部門延伸至社區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，與市級(jí)部門直接對(duì)接工作，工作站站長(zhǎng)由基層治理委員會(huì)下派專員擔(dān)任。在此基礎(chǔ)上，利用信息技術(shù)對(duì)轄區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化治理，將公安、市監(jiān)、綜合行政等部門“下沉”的行政干部與社區(qū)干部、專職網(wǎng)格員一起編組入格，形成“三五成群”的“聯(lián)勤巡查、快速響應(yīng)”機(jī)制，就地解決安全、生產(chǎn)、消防、維穩(wěn)等基層社會(huì)治理問(wèn)題。社區(qū)綜合服務(wù)中心集便民服務(wù)、協(xié)商議事、矛盾化解、文化體育、養(yǎng)老托幼等功能于一體，目標(biāo)是為人民群眾提供就近的便捷服務(wù)，工作人員由基層治理委員會(huì)“下沉”人員、社區(qū)干部和專職社工組成。

（4）制定市直管社區(qū)的工作制度。實(shí)施以市領(lǐng)導(dǎo)、市直單位及社區(qū)聯(lián)合黨委相結(jié)合的責(zé)任捆綁、同獎(jiǎng)同罰制度；市委直接任命并管理社區(qū)主職干部的用人制度；將各職能部門的工作指令直接下達(dá)至社區(qū)、社區(qū)重要事項(xiàng)直報(bào)市委市政府解決的日常管理制度；市委相關(guān)部門直接負(fù)責(zé)社區(qū)干部的考核制度與薪酬管理制度，比如，“現(xiàn)在是組織部直接負(fù)責(zé)我們村干部的報(bào)酬，原來(lái)是想通過(guò)把錢給到聯(lián)合黨委，然后由聯(lián)合黨委再發(fā)給村里的干部，但后來(lái)我們財(cái)政的意見(jiàn)就是要組織部直接發(fā)給村干部。你可以讓聯(lián)合黨委參與你的考核，但是不能夠讓聯(lián)合黨委去幫你發(fā)這個(gè)錢，是這么個(gè)概念”①資料來(lái)源：龍港市財(cái)政局某干部，訪談編號(hào)為L(zhǎng)G2021111106。。

3.建立多主體合作的網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)。“三位一體”作為“市管社區(qū)、組團(tuán)服務(wù)”的基層治理創(chuàng)新機(jī)制，在其運(yùn)行中促進(jìn)了由政府、企業(yè)和社會(huì)等多元治理主體所共同組成的合作化網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的形成。合作化網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是扁平化改革實(shí)踐在社區(qū)層面的充分體現(xiàn)，既有利于推進(jìn)職能部門人員、權(quán)力與服務(wù)的下沉，又有利于促進(jìn)社區(qū)自治能力的提升。在社區(qū)層面，為了形成以政府領(lǐng)導(dǎo)、部門人員下沉、社會(huì)組織參與的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，一方面將綜合執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管、一線民警、基層治理等職能部門下沉干部、社區(qū)干部以及社區(qū)聯(lián)勤工作站人員整編納入社區(qū)治理網(wǎng)格；另一方面，堅(jiān)持“四治融合”②“四治融合”指將自治、法治、德治、智治等四種治理手段有機(jī)結(jié)合的社會(huì)治理方式。原則，積極加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)，組建了由社區(qū)黨組織、駐社區(qū)市直單位、非公企業(yè)、社會(huì)組織、物業(yè)公司、社區(qū)黨員以及社區(qū)志愿者等共同組成的黨政群共治聯(lián)盟，不斷推動(dòng)多元主體“共建共治共享”社會(huì)治理新格局的形成。

4.秉持服務(wù)與共享的價(jià)值理念。信息共享難、業(yè)務(wù)不協(xié)同是制約基層政府改革的一大難題。為了促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的協(xié)同性、一體化與便民度，龍港市建設(shè)了以數(shù)據(jù)共享為核心的數(shù)字平臺(tái)，按部門業(yè)務(wù)，拆解出以聯(lián)勤處置、專項(xiàng)任務(wù)、精準(zhǔn)治理等為基礎(chǔ)的職能事項(xiàng)，通過(guò)整理、歸集和共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條目，建立了“一屏可知全局、一圖全面感知”的縣域整體智治平臺(tái)。在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合與信息資源共享基礎(chǔ)上，打造了智慧應(yīng)急、消防管控、城市治理等跨多場(chǎng)景應(yīng)用系統(tǒng)。同時(shí)，以整合式的任務(wù)執(zhí)行理念，推動(dòng)人員、權(quán)力和資源的共享與流動(dòng)，如通過(guò)建立綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)，將全市九個(gè)政府部門的3，000 多項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法局，形成了“審批—監(jiān)管—執(zhí)法”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

為了能夠給社區(qū)群眾提供更為便捷的公共服務(wù)，龍港市積極鼓勵(lì)全市廣大干部扎根社區(qū)一線，為此，溫州市委專門出臺(tái)了鼓勵(lì)龍港市改革的上派下掛、跨縣交流、基層經(jīng)歷認(rèn)定等干部激勵(lì)政策。同時(shí)，不斷探索下派干部服務(wù)群眾的工作方式，目前，“龍港市范圍之內(nèi)的下沉干部是以成立專班的形式進(jìn)行工作的，集中力量專門解決基層事務(wù)中的難題……對(duì)我們這些下派干部來(lái)說(shuō)，就在于服務(wù)群眾，然后維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這個(gè)是我們根本職責(zé)所在”③資料來(lái)源：龍港市某社區(qū)下派干部，訪談編號(hào)為L(zhǎng)G2021111220。。

（二）龍港市扁平化改革存在的問(wèn)題

借助于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的政府扁平化改革，通過(guò)創(chuàng)造面對(duì)面的直接溝通平臺(tái)，既能準(zhǔn)確清晰地將上級(jí)政府信息傳遞到基層社區(qū)和人民群眾，也能讓基層社區(qū)及時(shí)有效地向上級(jí)政府反映群眾訴求。因此，政府扁平化是促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求。就此而言，龍港市立足數(shù)字化改革背景，圍繞“基層治理改革創(chuàng)新實(shí)踐區(qū)”的目標(biāo)定位，事實(shí)上已經(jīng)走出了一條“大部制、扁平化、市社一體”的改革新路。盡管龍港市的扁平化改革在精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、推進(jìn)政府職能一體化、促進(jìn)公共服務(wù)下沉、提升社會(huì)治理效能等方面取得了巨大成效，但依然存在一些需要進(jìn)一步思考解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

1.扁平化改革不徹底，中間層事實(shí)存在且運(yùn)行不暢。為緩解市級(jí)各職能部門難以直接對(duì)接基層社區(qū)的管理幅度問(wèn)題，龍港市采取了“基層治理委員會(huì)”加“三位一體”的工作機(jī)制，在市與社區(qū)之間設(shè)立了一個(gè)沒(méi)有人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、物權(quán)的中間管理層，但“三位一體”事實(shí)上履行了“準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”角色，主要負(fù)責(zé)“社區(qū)吹哨、部門報(bào)到”，幫助履行市級(jí)部門職能。在實(shí)際運(yùn)行中，一方面由于缺乏人財(cái)物等實(shí)際工作抓手，還要接受各職能部門考核任務(wù)，導(dǎo)致“三位一體”的管理部門既難以有效協(xié)調(diào)各職能部門開(kāi)展工作，也無(wú)法有效服務(wù)各基層社區(qū)；另一方面，聯(lián)勤工作站行政事業(yè)干部主要來(lái)自原“片區(qū)”，實(shí)行“三位一體”改革時(shí)將編制掛靠到各職能部門，再以職能部門干部身份“下沉”到工作站，幫助對(duì)接相應(yīng)掛靠職能部門所屬職能事項(xiàng)，但在實(shí)際工作中，他們與職能部門之間的關(guān)系相對(duì)松散，職務(wù)晉升優(yōu)勢(shì)不明顯，積極性受到較大挫傷。

“改革過(guò)程中精干的力量都被抽調(diào)到上面去了，工作站責(zé)任比較大，事比較多，我們下沉人員要干兩份活。工作站的事情要干以外，部門下派的事項(xiàng)也要承接，因?yàn)槟憔幹剖遣块T的，評(píng)職還要回歸到部門……所以說(shuō)為什么這么多基層人員一定要調(diào)到部門去”①資料來(lái)源：龍港市某社區(qū)聯(lián)勤工作站人員，訪談編號(hào)為L(zhǎng)G2021111219。。

2.部門職能定位不清，履職方式不準(zhǔn)確。從行政職能分工看，市、縣政府更多地履行領(lǐng)導(dǎo)與決策職能，更具公共決策的宏觀性與自主性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)執(zhí)行與服務(wù)職能，更強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的靈活性與公共服務(wù)的高效性。扁平化改革后的龍港應(yīng)兼取二者優(yōu)點(diǎn)，做到“宏觀視野、自主決策、靈活執(zhí)行、高效服務(wù)”，從實(shí)際來(lái)看，龍港市市級(jí)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)能力與決策意識(shí)顯著增強(qiáng)，但直面社區(qū)的政策執(zhí)行意識(shí)與直面群眾的公共服務(wù)意識(shí)未能充分體現(xiàn)。改革后的龍港市也未真正實(shí)現(xiàn)向社區(qū)的放權(quán)賦能，人員、權(quán)力更多地上移至市級(jí)層面。由此，也就造成了日常行政運(yùn)營(yíng)成本不降反增的現(xiàn)象。“龍港市與龍港鎮(zhèn)比，行政成本肯定是增加的，因?yàn)閺泥l(xiāng)鎮(zhèn)到縣級(jí)市的改革，導(dǎo)致政府承擔(dān)了縣鄉(xiāng)兩級(jí)職能，也就相應(yīng)增加了一些原來(lái)沒(méi)有的行政成本，但是如果跟其他縣市區(qū)來(lái)比的話，它的整個(gè)行政運(yùn)行成本還是非常低的”②資料來(lái)源：龍港市財(cái)政局某干部，訪談編號(hào)為L(zhǎng)G2021111107。。

3.人員分配不合理，制度配套不完善。按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革目標(biāo)，上級(jí)給龍港市設(shè)定的改革政策是限定機(jī)構(gòu)與人員編制。作為縣級(jí)市的龍港實(shí)際上履行了“縣”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩級(jí)政府職能，增加了很多原龍港鎮(zhèn)無(wú)須承擔(dān)的行政事務(wù)，但核定給龍港市的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制僅為同類縣市區(qū)的40%。僅以40%的人員力量，完成同類縣市區(qū)的兩級(jí)政府所需履行的職能事務(wù)，治理任務(wù)繁重、人員配比失衡是無(wú)法回避的實(shí)際問(wèn)題。在日常行政管理過(guò)程中，龍港市級(jí)職能部門一個(gè)科室通常要對(duì)應(yīng)銜接溫州市與浙江省兩級(jí)十余個(gè)職能部門或處室的各種事務(wù)。一方面受人員編制與行政能力所限，職能機(jī)構(gòu)應(yīng)付來(lái)自上級(jí)的日常事務(wù)已分身乏術(shù)，因而很難有效履行直接面對(duì)社區(qū)的“扁平化”服務(wù)職能；另一方面，由于改革后的龍港市缺乏自主性的制度制定權(quán)，不具備制定與實(shí)際工作量相匹配的薪酬、績(jī)效和晉升制度，由此極大損傷了中層干部與普通公務(wù)員的積極性，以致一些中層干部與公務(wù)員提出“希望回到改革前的龍港”“從龍港鎮(zhèn)到龍港市，只多了200 多個(gè)行政事業(yè)人員，龍港鎮(zhèn)那時(shí)候我們大概差不多快1，000個(gè)左右干部，現(xiàn)在合在一起也就1，000個(gè)干部”③資料來(lái)源：龍港市社會(huì)事業(yè)局某干部，訪談編號(hào)為L(zhǎng)G2021111103。。

五、結(jié)論與討論：基層政府扁平化改革的發(fā)展面向

龍港市作為全國(guó)首個(gè)“鎮(zhèn)改市”改革示范區(qū)，其從“鎮(zhèn)”跨越到“縣級(jí)市”的行政體制改革實(shí)踐，已然形成了對(duì)傳統(tǒng)科層制進(jìn)行了系統(tǒng)重塑的扁平化組織模型，但受制于原有的體制、制度束縛，致使龍港市面臨一系列的改革困境。扁平化所帶來(lái)的中間管理層削減，在一定程度上增加了與被削減層直接相連的上下兩級(jí)政府工作負(fù)擔(dān)，因此，如何做到權(quán)力、資源、人員等合理分配與共享流動(dòng)，是決定扁平化改革能否成功的關(guān)鍵。龍港市改革使市級(jí)職能部門面臨“事多人少”的突出性難題。該問(wèn)題的解決，一方面可以通過(guò)數(shù)字賦能，以“數(shù)字換人”緩解部門人員配比失衡；另一方面，可以通過(guò)賦權(quán)社區(qū)的方式幫助政府“減壓”。因此，從社會(huì)治理實(shí)踐層面看，基層政府扁平化改革的發(fā)展面向是在促進(jìn)社會(huì)治理體制開(kāi)放性基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)基層群眾參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性。

事實(shí)上，基層政府扁平化改革的保障是社區(qū)具備良好的自治能力，能夠以黨政群合作共治模式來(lái)為扁平化改革托底。此外，信息技術(shù)的應(yīng)用，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府權(quán)力、資源、人員等的重新組合，也將政府、企業(yè)、社會(huì)等多元行動(dòng)者納入一個(gè)系統(tǒng)化的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，因此，信息技術(shù)的應(yīng)用促進(jìn)了社會(huì)治理體制的開(kāi)放與社會(huì)治理主體的多元。隨之，主客體二分的社會(huì)治理邊界將被打破，用以支撐多元主體合作治理的新型組織也將實(shí)現(xiàn)對(duì)以政府為單一主體的科層制的超越。因而，從組織模式變革層面看，基層政府扁平化的發(fā)展面向是從以政府為單一主體的科層制，朝著適應(yīng)多元主體合作治理的新型組織模式的躍遷。

基層政府扁平化改革的目標(biāo)是在精簡(jiǎn)縱向?qū)蛹?jí)、打破職責(zé)同構(gòu)與優(yōu)化職權(quán)配置等基礎(chǔ)上，形成一個(gè)辦事高效、一體整合且能夠直面社區(qū)服務(wù)的扁平化政府。龍港市之所以出現(xiàn)扁平化改革不徹底、政府職能定位不清等問(wèn)題，在于未能真正建立市級(jí)職能部門直面社區(qū)服務(wù)的工作機(jī)制?！叭灰惑w”設(shè)置，讓市級(jí)部門誤將其看作部門業(yè)務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。為切實(shí)推進(jìn)龍港市的扁平化改革，在撤銷有名無(wú)實(shí)的“三位一體”機(jī)制的同時(shí)，改革基層治理委員會(huì)的工作職能，可將其建設(shè)為一個(gè)平臺(tái)性機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)職能部門與社區(qū)之間的對(duì)接溝通。也就是說(shuō)，政府扁平化改革離不開(kāi)因地制宜的機(jī)制創(chuàng)新，機(jī)制創(chuàng)新是促進(jìn)行政體制改革順利進(jìn)行的基本保障。

如前所述，扁平化是尋求科層制人文救治與促進(jìn)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要［24］，相較于傳統(tǒng)的科層制政府，扁平化的組織模式更加突出人的主體性價(jià)值在組織發(fā)展中的重要性。在基層治理實(shí)踐中，扁平化改革的思路是賦予基層政府與基層行政人員一定的自主權(quán)，讓他們具備自主性制度制定的權(quán)力與創(chuàng)新性公共服務(wù)的能力。同樣，改革后的龍港市應(yīng)具備一定的制度自主權(quán)，能夠通過(guò)制定符合龍港市實(shí)際的人才制度、激勵(lì)制度和考核制度等，緩解扁平化所帶來(lái)的人力資源不足、權(quán)責(zé)不對(duì)等以及干部積極性受挫等問(wèn)題。需要注意的是，政府扁平化改革的目標(biāo)既不是停留在形式上的管理層級(jí)縮減與管理幅度擴(kuò)大，也不是單純的以“省管縣”取代“市管縣”或以“市（縣）管社區(qū)”取代“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管社區(qū)”，而是要結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及公共治理需求，因地制宜地科學(xué)設(shè)置部門機(jī)構(gòu)與理順上下權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)而建立符合地方發(fā)展需要的治理體制。就此而言，如何對(duì)基層政府扁平化改革的深化作出學(xué)理分析與方案設(shè)計(jì)，既是新型城鎮(zhèn)化階段推進(jìn)特大鎮(zhèn)行政體制改革中所面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是數(shù)字化改革背景下促進(jìn)基層治理效能提升的必然要求。