郭 蓉

（長(zhǎng)江南京通信管理局，江蘇 南京 210011 ）

一、預(yù)算管理實(shí)施意義

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）自1994年制定后并經(jīng)2次修改，2018年12月29日主席令第二十二號(hào)宣布新修訂預(yù)算法的實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）自1995年發(fā)布后于2020年進(jìn)行了第一次修訂,自2020年10月1日起施行。2021年4月, 國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），目的是落實(shí)新預(yù)算法及新實(shí)施條例有關(guān)規(guī)定，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。全面實(shí)施預(yù)算管理，就是為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。在新形勢(shì)下，更好地實(shí)施預(yù)算管理具有更加重要的意義。

（一）提高資金使用效率，減輕國(guó)家財(cái)政壓力。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“黨和政府帶頭過(guò)緊日子”，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆也指出“要堅(jiān)持艱苦奮斗、精打細(xì)算、全面落實(shí)黨政機(jī)關(guān)堅(jiān)持過(guò)緊日子要求”。當(dāng)前，面臨新冠疫情常態(tài)化以及國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，站在國(guó)家層面，各級(jí)行政事業(yè)單位都應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)中央過(guò)“緊日子”的要求，特別是中央直屬單位更應(yīng)起到帶頭引領(lǐng)作用，預(yù)算管理的有效實(shí)施將幫助各行政事業(yè)單位提高資金使用效率，保障“花錢必有效”，從而幫助國(guó)家減輕財(cái)政壓力。

（二）規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，提高為民服務(wù)水平。

隨著我國(guó)財(cái)稅體制改革的持續(xù)深入，新預(yù)算法及實(shí)施條例、意見的發(fā)布，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作要求越來(lái)越高、越來(lái)越嚴(yán)，預(yù)算管理是單位內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制、執(zhí)行、公開、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中、事后形成了閉環(huán)管理，預(yù)算管理的有效開展對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)行為會(huì)起到規(guī)范作用，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)決算信息的公開有利于民眾監(jiān)督，有利于財(cái)政資金的有效使用，有利于提高公信力和為民服務(wù)的水平。

二、預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

（一）缺乏全員預(yù)算管理意識(shí)，預(yù)算編制及執(zhí)行存在不足。

《預(yù)算法》及《實(shí)施條例》雖然施行了二十多年，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的概念很熟悉，但是全員預(yù)算管理的意識(shí)還很薄弱，特別是基層單位內(nèi)部仍認(rèn)為預(yù)算管理是主要行政領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)部門的工作，另外，財(cái)務(wù)部門與其他部門之間缺乏有效的溝通交流，導(dǎo)致預(yù)算水平低下。一是預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、全面性不足，缺乏對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件以及國(guó)家政策變化的考慮，缺乏持續(xù)過(guò)緊日子下對(duì)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，堅(jiān)決兜住“三保”底線，嚴(yán)控一般性支出；項(xiàng)目支出的文本撰寫簡(jiǎn)單，實(shí)施該項(xiàng)目的重要意義不突出，支出標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理的依據(jù)，績(jī)效目標(biāo)未能根據(jù)單位實(shí)際業(yè)務(wù)制定；人員經(jīng)費(fèi)未嚴(yán)格根據(jù)人員實(shí)際數(shù)和國(guó)家及地方政策準(zhǔn)確測(cè)算。二是預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，各部門未嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)金額及用途執(zhí)行，超預(yù)算支出、無(wú)預(yù)算支出、項(xiàng)目支出列支基本支出、人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)、各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混用、預(yù)算執(zhí)行率低等問(wèn)題普遍存在。

(二)預(yù)算編制方法不科學(xué)，信息化水平有待提高。

《意見》提出要合理安排支出規(guī)模，堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，但在實(shí)際工作中，各單位預(yù)算編制仍習(xí)慣于使用增量預(yù)算，且存在預(yù)算支出規(guī)模越大越好的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。日常工作中臺(tái)賬管理不規(guī)范，信息化水平較低，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及分析能力較差，導(dǎo)致實(shí)際工作中各部門在上一年度的數(shù)據(jù)上隨意做增量支出測(cè)算。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門缺乏對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)和年度工作計(jì)劃的深入了解，對(duì)各部門上報(bào)的數(shù)據(jù)審核把關(guān)不嚴(yán)，為保證年度收支平衡，差額撥款事業(yè)單位不得不采取以支定收的原則，虛增事業(yè)收入和其他收入，導(dǎo)致預(yù)算編制與單位實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相脫節(jié)，從而出現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不達(dá)標(biāo)、預(yù)算資金被擠占挪用、超標(biāo)新增配置資產(chǎn)、資產(chǎn)購(gòu)置無(wú)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行率低等一系列問(wèn)題。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足。

新預(yù)算法第六十三條規(guī)定，各單位各部門不得擅自改變預(yù)算支出的用途。實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于缺乏有效的內(nèi)部控制約束及有效監(jiān)督手段，導(dǎo)致部分行政事業(yè)單位隨意變更預(yù)算支出用途，隨意調(diào)整財(cái)政資金和非財(cái)政資金的使用，嚴(yán)重違反了預(yù)算法的法定原則。《意見》指出，要推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，但在實(shí)際工作中，特別是基層行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，主要是根據(jù)上級(jí)要求完成任務(wù)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并未認(rèn)真分析，未真正將其應(yīng)用于完善政策、調(diào)整預(yù)算安排、內(nèi)部管理提升、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等工作中。

三、提升預(yù)算管理的建議

（一）加強(qiáng)組織建設(shè)，樹立全員預(yù)算意識(shí)。

一是成立專門的預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)，各部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員，通過(guò)召開專題交流會(huì)等形式宣貫、布置和審議本單位的預(yù)算編制情況，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性；二是實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，對(duì)行政事業(yè)單位項(xiàng)目的申報(bào)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效考評(píng)及財(cái)政評(píng)審負(fù)責(zé)；三是樹立全員預(yù)算意識(shí)，財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理規(guī)章制度的宣貫，從上而下確立新的職責(zé)，打破預(yù)算管理只與財(cái)務(wù)部門有關(guān)的舊思想，將日常管理工作與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行融合在一起，提高財(cái)政資金的有效性，真正做到用錢必有充分的依據(jù)、用錢必產(chǎn)生社會(huì)效益、用錢必合規(guī)何矩。

（二）提高信息化水平，改進(jìn)預(yù)算編制方法。

一是預(yù)算單位應(yīng)充分利用信息化手段，將資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、業(yè)務(wù)管理、會(huì)議管理、培訓(xùn)管理等日常管理模塊與會(huì)計(jì)核算模塊整合為一體，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，利用數(shù)據(jù)共享為預(yù)算編制和執(zhí)行提供數(shù)據(jù)支撐。二是預(yù)算編制采用零基預(yù)算與增量預(yù)算法相結(jié)合，一般性支出如水電費(fèi)、辦公費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、郵電費(fèi)等，按照以前年度實(shí)際執(zhí)行并考慮是否有新情況出現(xiàn)做增量預(yù)算，對(duì)增量部分要有充分的理由及測(cè)算過(guò)程；新增業(yè)務(wù)使用零基預(yù)算法，根據(jù)實(shí)際情況填報(bào)依據(jù)和測(cè)算明細(xì)。三是對(duì)項(xiàng)目支出、資產(chǎn)購(gòu)置、公務(wù)車輛運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)以及大額支出等要重點(diǎn)編報(bào)，并有支出明細(xì)，對(duì)辦公設(shè)備及家具購(gòu)置還要重點(diǎn)把握配置是否超標(biāo)。

（三）強(qiáng)化有效監(jiān)督，重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

一是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行考核，對(duì)預(yù)算執(zhí)行差異大的原因要做出書面說(shuō)明，屬于政策調(diào)整、自然災(zāi)害等不可控因素導(dǎo)致的事項(xiàng)，可以免除相關(guān)人員的責(zé)任，同時(shí)做好中期預(yù)算調(diào)整以及內(nèi)部控制審批流程，屬于未經(jīng)事前科學(xué)論證編制預(yù)算或者無(wú)充分理由隨意變更資金用途及金額的事項(xiàng)，要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行考核。二是重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，當(dāng)出現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不達(dá)標(biāo)的結(jié)果時(shí)， 預(yù)算單位應(yīng)分析績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是否合理，如果指標(biāo)不合理，今后預(yù)算編制時(shí)要修正該指標(biāo)，確保指標(biāo)的合理性和可實(shí)現(xiàn)性；如果指標(biāo)合理，要重點(diǎn)分析未達(dá)到指標(biāo)的原因，若是實(shí)施過(guò)程中經(jīng)辦人員的主觀因素造成，要明確具體原因并找出解決辦法，避免在今后的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)同樣的問(wèn)題；若是突發(fā)的政策調(diào)整等不可預(yù)見因素導(dǎo)致不達(dá)標(biāo)，則屬于客觀因素造成。預(yù)算單位要通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，通過(guò)問(wèn)題分析采取有針對(duì)性的措施，進(jìn)而提升預(yù)算管理水平。

結(jié)語(yǔ)

部門預(yù)算是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的綜合反映，是加強(qiáng)行政事業(yè)單位宏微觀調(diào)控能力、改善資金使用效益、提高國(guó)有資產(chǎn)使用效率的有效手段，是涉及預(yù)算單位內(nèi)部控制各個(gè)環(huán)節(jié)的綜合性工作。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，財(cái)政處于“緊平衡”狀態(tài)，收支矛盾較為突出，預(yù)算單位法人及各部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)高度重視預(yù)算管理工作，切實(shí)履行主體責(zé)任，真正做到預(yù)算管理從下而上，各職能部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過(guò)程管理，加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，盤活各類存量資源，規(guī)范預(yù)算支出管理，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，從而推動(dòng)國(guó)家財(cái)政資源的統(tǒng)籌和可持續(xù)性。