◆ 魏莉華

今年6月25日是第32個(gè)全國土地日。改革開放以來，我國的土地法治建設(shè)從無到有、不斷完善，形成了以《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《土地復(fù)墾條例》為核心的土地管理法律法規(guī)體系，而切實(shí)保護(hù)耕地、確保國家糧食安全始終是我國土地法治建設(shè)的主旋律?；仡櫸覈乇Ｗo(hù)法律制度的發(fā)展歷程，準(zhǔn)確把握黨的十八大以來黨中央對(duì)耕地保護(hù)的新要求，對(duì)新時(shí)代完善耕地保護(hù)制度、推動(dòng)加快制定耕地保護(hù)法具有重要意義。

耕地問題催生《土地管理法》及其全面修訂

黨的十一屆三中全會(huì)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展解放了農(nóng)村土地生產(chǎn)力，長期存在的糧食短缺問題得以改善。然而，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)村居民生活條件的改善，各類建設(shè)大量占用耕地，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少，威脅國家糧食安全。1986年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”確定為基本國策，并要求抓緊制定《土地管理法》。1986年6月25日，第六屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過了《土地管理法》，6月25日也因此被確定為“全國土地日”。可見，正是耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)直接催生了我國首部《土地管理法》。《土地管理法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著耕地保護(hù)進(jìn)入法治化時(shí)代。1987年，國務(wù)院頒布《耕地占用稅暫行條例》，開始對(duì)占用耕地建房或者從事非農(nóng)建設(shè)的單位和個(gè)人征收耕地占用稅。

1988年，湖北省原荊州地區(qū)監(jiān)利縣劃定全國第一塊基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，首次提出了“基本農(nóng)田”的概念。1993年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》提出建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。1998年國務(wù)院頒布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，提出將糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，初步形成了對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的制度框架。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾并未根本緩解，探索多元化耕地保護(hù)的政策手段隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)推進(jìn)。20世紀(jì)90年代后，受“開發(fā)區(qū)熱”等多種因素影響，耕地?cái)?shù)量下降趨勢(shì)仍然難以遏制。從1995年底開始，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的部署下，原國家土地管理局會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，組織開展耕地保護(hù)治本之策的專題調(diào)研。1997年初，中央連續(xù)三次聽取原國家土地管理局關(guān)于耕地保護(hù)的專題匯報(bào)。同年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求“必須采取治本之策，扭轉(zhuǎn)在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢(shì)”，提出了加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的一系列重大舉措，確立了以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度，合理劃分中央和地方的土地管理權(quán)限，實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策，嚴(yán)控城市建設(shè)占用耕地，并決定凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地1年，同步部署全面修訂《土地管理法》。同年，《刑法修正案》新增“破壞耕地罪”，對(duì)破壞耕地的行為依法追究刑事責(zé)任。

經(jīng)過全社會(huì)公開征求意見和全國人大常委會(huì)三次審議，1998年8月29日，第九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過了全面修訂的《土地管理法》，將黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的一系列重大決策上升為法律，確立了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的框架體系：確立耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、耕地占補(bǔ)平衡制度和以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度，全面上收耕地占用審批權(quán)至國務(wù)院和省級(jí)人民政府，進(jìn)一步完善基本農(nóng)田保護(hù)制度。1998年《土地管理法》的全面修訂是我國耕地保護(hù)法律制度的重大發(fā)展。與此同步，《土地管理法實(shí)施條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》也進(jìn)行了修訂，標(biāo)志著我國耕地保護(hù)法律制度體系基本建立。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國經(jīng)濟(jì)增長速度進(jìn)入了快車道，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾更加尖銳。1998年《土地管理法》確立的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度和耕地占補(bǔ)平衡制度全面實(shí)施后，盡管耕地的數(shù)量仍然在持續(xù)下降,但下降幅度明顯降低，耕地占優(yōu)補(bǔ)劣和耕地質(zhì)量下降的問題逐步開始顯現(xiàn)，耕地保護(hù)方針也開始從單純的“數(shù)量保護(hù)”提升到“數(shù)量與質(zhì)量保護(hù)”并重。

隨著認(rèn)識(shí)的不斷深化，黨中央、國務(wù)院對(duì)耕地保護(hù)的重視程度進(jìn)一步提升。2003年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，嚴(yán)格禁止擅自批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)占用耕地。2004年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行了專門部署，首次提出對(duì)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣，明確建立耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度和土地督察制度。2005年，中央一號(hào)文件首次提出“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”，此后多年的中央一號(hào)文件連續(xù)對(duì)提升耕地質(zhì)量提出要求；國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》,明確耕地保護(hù)第一責(zé)任人制度。2006年，國家“十一五”規(guī)劃首次提出“18億畝耕地紅線”的概念；國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任；國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，全面建立實(shí)施國家土地督察制度，將耕地保護(hù)落實(shí)情況作為土地督察的重要內(nèi)容。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“永久基本農(nóng)田”。在基本農(nóng)田前增加“永久”，充分體現(xiàn)了對(duì)基本農(nóng)田永久保護(hù)的理念。2011年，《土地復(fù)墾條例》完成修訂，明確因生產(chǎn)建設(shè)或者自然原因損毀耕地的復(fù)墾義務(wù)，首次將“生態(tài)”要素納入耕地保護(hù)的范疇，提出土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)“遵守土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)土壤質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境”。2012年，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，明確了耕地質(zhì)量保護(hù)、建設(shè)、監(jiān)測(cè)、管控等方面的職責(zé)，初步提出數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的新內(nèi)涵，為形成新時(shí)代“三位一體”耕地保護(hù)方針奠定了基礎(chǔ)。

回顧耕地保護(hù)法治不斷演進(jìn)的歷程，我們深刻地認(rèn)識(shí)到，從《土地管理法》的誕生到《土地管理法》的全面修訂，再到《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，耕地保護(hù)始終是我國土地管理法律政策的核心。如何處理好耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，始終是土地管理的難點(diǎn)問題。在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，不斷健全完善符合我國國情和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展階段的耕地保護(hù)制度，是永恒的課題，只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。

新時(shí)代耕地保護(hù)制度不斷完善

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，耕地保護(hù)工作以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，法律制度不斷完善。

習(xí)近平總書記一系列重要指示批示精神為耕地保護(hù)提供了根本遵循。習(xí)近平總書記始終高度重視耕地保護(hù)工作，就嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度、完善新時(shí)代耕地保護(hù)治理體系作出了系統(tǒng)闡釋和明確要求。習(xí)近平總書記明確指出“耕地是我國最為寶貴的資源”“要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”，強(qiáng)調(diào)“耕地保護(hù)要求要非常明確，18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”“要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。在部署推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革中，習(xí)近平總書記明確要求“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”，將耕地保護(hù)作為農(nóng)村土地制度改革的底線要求。習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)的一系列重要論述，是治國理政的重要內(nèi)容，為從戰(zhàn)略層面把握、從政治層面考量、在工作中精準(zhǔn)落實(shí)耕地保護(hù)基本國策指明了方向，提供了根本遵循。

黨中央對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)作出系統(tǒng)部署。面對(duì)新形勢(shì)下耕地保護(hù)面臨的多重壓力，黨中央、國務(wù)院于2017年1月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，明確要求堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，著力加強(qiáng)耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉保護(hù)；提出了嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地、改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護(hù)、健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、強(qiáng)化保障措施和監(jiān)管考核等方面的具體措施和工作要求，為妥善解決耕地保護(hù)工作中面臨的困難與問題提供了重要依據(jù)。中央一號(hào)文件在部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、做好“三農(nóng)”工作、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等工作時(shí)也對(duì)耕地保護(hù)作出了相關(guān)部署，提出了明確要求。

耕地保護(hù)法律制度更加完善。2019年8月，《土地管理法》的修改，進(jìn)一步完善了耕地保護(hù)法律制度。一是在全面總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將基本農(nóng)田保護(hù)制度全面升級(jí)為永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，明確劃定、保護(hù)要求，體現(xiàn)基本農(nóng)田永久保護(hù)的理念。二是突出耕地質(zhì)量保護(hù)。耕地質(zhì)量降低的，由國務(wù)院責(zé)令省、自治區(qū)、直轄市人民政府在規(guī)定期限內(nèi)組織整治。三是保持永久基本農(nóng)田高強(qiáng)度管控，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。確需將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。四是完善永久基本農(nóng)田的劃定比例。根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市自然地理狀況，實(shí)事求是地確定永久基本農(nóng)田的劃定比例，具體比例由國務(wù)院規(guī)定。2021年修改的《土地管理法實(shí)施條例》，又在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，對(duì)耕地保護(hù)制度作了細(xì)化規(guī)定，首次明確耕地利用優(yōu)先序，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地；建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度；省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人；將耕地保護(hù)明確納入土地督察職責(zé)范圍。

耕地利用規(guī)則逐步明確。針對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題，2020年國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、違規(guī)占用耕地挖湖造景、違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)等行為；明確耕地利用優(yōu)先序，永久基本農(nóng)田要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米的種植面積，一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。為嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，2021年印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》提出，建立耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地“進(jìn)出平衡”制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地用途轉(zhuǎn)換的全面管控，補(bǔ)上了耕地用途管制的制度短板。

推進(jìn)耕地保護(hù)立法，用最嚴(yán)密法治保護(hù)耕地

當(dāng)前，耕地保護(hù)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，迫切需要用更為嚴(yán)格的制度、更為嚴(yán)密的法治保護(hù)耕地，推動(dòng)耕地保護(hù)法立法，提升法律制度的系統(tǒng)性與整體性，以“長牙齒”的硬措施嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

準(zhǔn)確界定“耕地”的法律概念。有效協(xié)調(diào)技術(shù)邏輯、空間規(guī)劃、行政管理、種植狀態(tài)以及公眾認(rèn)識(shí)等不同維度上的“耕地”，從立法上明確“耕地”的概念，統(tǒng)一各方面的認(rèn)識(shí)，既與調(diào)查、規(guī)劃等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相銜接，從而保證耕地保護(hù)制度與國土調(diào)查、國土空間規(guī)劃等制度保持銜接；又通過耕作層、種植狀態(tài)等與園地、林地及其他農(nóng)用地區(qū)別開來，保證法律適用范圍清晰。適應(yīng)耕地保護(hù)從重?cái)?shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)化質(zhì)量、生態(tài)方面的制度，并研究將耕地保護(hù)涉及的關(guān)聯(lián)要素納入法律之中。如：加強(qiáng)對(duì)包括防護(hù)林在內(nèi)的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護(hù)，彰顯耕地在碳匯等方面的生態(tài)價(jià)值，規(guī)范未利用地開墾等，適當(dāng)擴(kuò)大法律調(diào)整范圍。

全面提升耕地管控強(qiáng)度。強(qiáng)化對(duì)18億畝耕地紅線的整體保護(hù)，著重提升現(xiàn)有永久基本農(nóng)田以外一般耕地的管控強(qiáng)度，堅(jiān)決遏制耕地?cái)?shù)量持續(xù)減少趨勢(shì)。確立耕地在國土空間開發(fā)保護(hù)中的優(yōu)先保護(hù)地位，在國土空間規(guī)劃中科學(xué)劃定耕地和永久基本農(nóng)田紅線并嚴(yán)格保護(hù)。進(jìn)一步完善耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡”制度，以產(chǎn)能為導(dǎo)向，確保補(bǔ)充耕地與非農(nóng)業(yè)建設(shè)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、產(chǎn)能相當(dāng)。加強(qiáng)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的用途管制，將“進(jìn)出平衡”制度上升為法律制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地用途轉(zhuǎn)變的全方位管控。建立耕地種植用途管控制度，將耕地利用優(yōu)先序有關(guān)法規(guī)政策上升為法律制度，在保護(hù)土地承包自主經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)耕地種植結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)和調(diào)控。

建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。從法律上整合現(xiàn)行的種糧補(bǔ)貼、地力補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、最低糧食收購價(jià)等與耕地保護(hù)相關(guān)的各種補(bǔ)貼，建立直接對(duì)承擔(dān)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的農(nóng)民的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性。與此同時(shí)，探索建立耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償制度，對(duì)承擔(dān)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)多、耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)完成情況好的地區(qū)，由國家給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償。對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)沒有完成的地方，要使其付出相應(yīng)經(jīng)濟(jì)代價(jià)。要與構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等相結(jié)合，通過區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，適當(dāng)補(bǔ)償農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)因耕地保護(hù)在發(fā)展權(quán)上的損失，通過農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展拓展耕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，構(gòu)建“輔之以義、輔之以利”的耕地保護(hù)機(jī)制。

壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化省級(jí)黨委、政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核，推行耕地保護(hù)“田長制”，層層壓實(shí)責(zé)任，確保守土有責(zé)、守土盡責(zé)。發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人以及承包經(jīng)營權(quán)人的耕地保護(hù)主體責(zé)任，及時(shí)將農(nóng)村土地制度改革以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，加強(qiáng)承包經(jīng)營過程中耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)和用途管制。

正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，不能把耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，更不能對(duì)立起來。通過規(guī)范土地節(jié)約集約利用減少建設(shè)對(duì)耕地的占用，強(qiáng)化耕地和永久基本農(nóng)田紅線對(duì)建設(shè)布局的約束作用，明確建設(shè)項(xiàng)目選址避讓要求，防止“攤大餅”式發(fā)展。遵循市場化配置的基本原則，建立健全可以擴(kuò)大耕地增量的制度，拓寬耕地補(bǔ)充的具體渠道，統(tǒng)籌開發(fā)、復(fù)墾、整理等措施，適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口流動(dòng)的趨勢(shì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)間土地資源統(tǒng)籌配置和國土空間開發(fā)保護(hù)過程中耕地有序補(bǔ)充。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，耕地保護(hù)是“國之大者”。站在歷史的新起點(diǎn)再出發(fā)，我們應(yīng)始終堅(jiān)持用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)耕地，貫徹耕地保護(hù)基本國策，堅(jiān)決守牢18億畝耕地紅線，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。