溫來成 張慶澳

（中央財經(jīng)大學，北京 102206）

內(nèi)容提要:2014年《預(yù)算法》修訂以來，我國地方政府債務(wù)管理取得了長足進步，但同時也存在一些問題，亟需規(guī)范省以下財政管理，進一步加強地方政府債務(wù)管理。2022年6月13日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，其中對加強地方政府債務(wù)管理提出了明確要求。本文以《指導意見》為指南，在分析我國現(xiàn)行的地方政府債務(wù)管理體制現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，從隱性債務(wù)治理、控制專項債券風險、壓實市縣政府責任、績效管理及健全問責制度等方面，提出了相應(yīng)政策建議。

1994年我國的分稅制財政體制改革，主要解決了中央與省級政府之間的財政關(guān)系，尚未涉及地方政府債務(wù)管理體制。黨的十八大以后，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，我國加快了省級以下地方政府債務(wù)管理體制改革步伐，先后經(jīng)歷了投融資平臺債務(wù)整頓與改革、財政部代地方政府發(fā)行債券、地方政府自行發(fā)債試點，以及《預(yù)算法》修改后2015年省級政府發(fā)行地方政府債券等重大改革。2022年6月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號，以下簡稱“指導意見”），進一步規(guī)范了地方政府債務(wù)管理體制，本文就有關(guān)問題開展論述，針對存在的問題，提出了對策建議。

一、現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理體制及存在的主要問題

（一）現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理體制

目前，我國地方政府債務(wù)管理已取得長足進展，建立了一系列管理制度和規(guī)范，如地方政府債券限額審批、分配制度，一般債券、專項債券的發(fā)行制度，專項債券建設(shè)項目的績效管理辦法，債券信息披露制度等。在我國現(xiàn)行財政體制下，地方財政包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級。2014年我國修訂了《預(yù)算法》，從2015年開始，允許省級政府正式發(fā)行地方政府債券。按照《預(yù)算法》規(guī)定，各省預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可在規(guī)定限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措，該限額由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后確定，除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保；舉債應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；國務(wù)院還應(yīng)建立起地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制和責任追究制度，由國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。此外，依據(jù)《預(yù)算法實施條例》，國務(wù)院在全國人大批準的額度內(nèi)，按照一定方法給各省市直轄市分配債券發(fā)行額度；而市縣政府不得發(fā)行地方政府債券，如需要舉債，由省級政府代發(fā)；省級政府在國務(wù)院下達的額度內(nèi)，給市縣政府分配發(fā)債額度。

（二）地方政府債務(wù)管理存在的問題

我國政府一系列債務(wù)管理制度的建設(shè)，在規(guī)范地方政府債券發(fā)展、提高債券資金使用績效和管控風險等方面，發(fā)揮了積極作用。但與此同時，地方政府債務(wù)管理中也存在不少問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.專項債券發(fā)行規(guī)模增長較快風險增加。地方政府專項債券要求用項目收益償還本息，在發(fā)行時以項目融資與項目收入相平衡為前提，專項債券收支納入政府性基金預(yù)算管理。專項債券發(fā)行額不納入地方財政赤字核算范圍，在地方政府保經(jīng)濟增長壓力較大的情況下，地方政府傾向于增加專項債券的發(fā)行，而對發(fā)行前期的項目儲備準備不足，發(fā)行材料審核不嚴，甚至存在造假之嫌，會導致專項債券項目積累的風險不斷增加，可能有的項目難以償還到期債券本息。據(jù)統(tǒng)計，2021年專項債券余額166775億元，占地方政府債券余額的55%。2021年專項債券發(fā)行額比上年增長18.9%①資料來源：中國地方政府債券信息公開平臺。，遠高于財政收入和GDP的增長速度。

2.債券資金建設(shè)項目全生命周期績效管理處在起步階段。在債券發(fā)行量一定的條件下，提高債券資金的使用績效，是防范和化解地方政府債務(wù)風險的根本性舉措。我國地方政府從2015年開始發(fā)行地方政府債券，而《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》是財政部2021年印發(fā)的，目前地方政府一般債券尚無績效管理制度。因此，地方政府債券資金建設(shè)項目績效管理，還處于起步、探索階段，尚不能適應(yīng)債券全生命周期風險管理的需要，特別是績效目標管理、績效指標的完善、績效評價結(jié)果的應(yīng)用，仍需大量細致、艱苦的工作。

3.省以下各級政府債務(wù)管理職責有待進一步厘清。根據(jù)現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理體制，只允許省級政府發(fā)行地方政府債券，發(fā)行規(guī)模由國務(wù)院報請全國人大或常委會批準，財政部據(jù)此向各省分配年度發(fā)行限額，經(jīng)國務(wù)院批準后下達，省級政府再向市縣分配發(fā)行限額。市縣政府沒有發(fā)債權(quán)限，如需發(fā)債由省級政府代理發(fā)行。因此，就需要進一步厘清在地方政府債券發(fā)行管理中省級政府、市縣政府，以及財政部門、主管部門和項目建設(shè)單位的職責，實現(xiàn)權(quán)責利相結(jié)合，形成激勵約束機制，特別是壓實市縣政府的債券還本付息責任，防止產(chǎn)生倒逼省級財政，甚至中央財政的逆道德風險。

4.地方政府債務(wù)管理問責機制還需要進一步完善?！额A(yù)算法》《黨政干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》等法律法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)章都規(guī)定，對違法違規(guī)舉借政府債務(wù)的責任人要問責（溫來成，2022）。2015年以來財政部門會同相關(guān)部門嚴肅查處了一些融資平臺公司參與地方政府違法違規(guī)舉債行為，但現(xiàn)行問責機制仍需進一步完善，如明確問責的具體標準，對違法違紀舉借政府債務(wù)的直接責任人，是按照違規(guī)舉債的金額還是其他標準處罰；也需明確問責操作程序，將“責任倒查、終生問責”機制落到實處。

二、《指導意見》對加強地方政府債務(wù)管理的指導意義

2022年6月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），這是新時代我國財政管理體制改革的重要進展?！吨笇б庖姟范嗵幧婕暗胤秸畟鶆?wù)管理，在規(guī)范省以下財政管理中論述了地方政府債務(wù)管理問題，對加強我國地方政府債務(wù)管理具有十分重要的現(xiàn)實和理論意義。

（一）明確規(guī)定地方政府債務(wù)省級黨委和政府負總責

《指導意見》指出，“堅持省級黨委和政府對本地區(qū)債務(wù)風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負其責?！边@既是對原有地方政府債務(wù)管理體制的重申，又進一步明確了省級黨委和政府負總責的地位，有利于對進一步加強地方政府債務(wù)管理，提高債務(wù)資金項目建設(shè)運營效益、防范和化解債務(wù)風險，促進地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。在省級黨委和政府負總責體制下，可將中央對地方政府債務(wù)進行不救助的原則落到實處，利用該體制也可及時處置轄區(qū)內(nèi)市縣政府的債務(wù)管理風險，預(yù)防倒逼中央財政。省級黨委和政府負總責，有利于充分調(diào)動省級黨委政府的積極性，加強與市縣政府協(xié)調(diào)管理，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性債務(wù)風險。

（二）將地方政府債務(wù)納入省以下財政管理體制中統(tǒng)籌管理

1994年分稅制改革時，受《國家預(yù)算管理條例》及原《預(yù)算法》的制約，我國并未將地方政府債務(wù)納入分稅制財政管理體制，而是采取了單獨處理的方式。《指導意見》將地方政府債務(wù)納入省以下財政體制管理，進一步完善了我國一級政府、一級財政、一級財權(quán)的管理體制，也使我國長期不夠明確、管理較為混亂的開發(fā)區(qū)債務(wù)管理問題得到解決。如《指導意見》提出“各地區(qū)要加強開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財政管理體制相適應(yīng)，強化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機構(gòu)舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實防范債務(wù)風險。”

（三）強調(diào)堅決查處違法違規(guī)舉債行為

目前，我國地方經(jīng)濟發(fā)展已積累了較大的債務(wù)風險，堅決查處違法違規(guī)舉債行為，是建立健全省以下財政管理體制，有效管控地方政府債務(wù)風險，提高債務(wù)資金使用績效，促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措?！吨笇б庖姟窂娬{(diào)這一點，具有重要的現(xiàn)實意義。2022年5月和7月，財政部兩次公布了若干起地方政府違法違規(guī)舉債處理結(jié)果的典型案例，也說明了地方政府債務(wù)風險管理的艱巨性、復雜性。

三、典型國家地方政府債務(wù)管理體制及借鑒

（一）美國

美國是典型的聯(lián)邦制國家，其財政管理體制主要分為聯(lián)邦、州和地方三級，各級政府相對獨立。作為市場經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一，美國債券市場歷史悠久且規(guī)模龐大，已形成一套成熟的地方政府債務(wù)管理體系。

1.地方政府舉債權(quán)限

在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府外，地方政府在經(jīng)過相關(guān)審批后也可以發(fā)行債券，不需要向聯(lián)邦政府或上級政府報備。地方政府所發(fā)行的債券主要是以政府信用作為擔保的市政債券，舉債獲得的資金主要用于資本性支出（如教育、道路）、政府支持貸款（如助學貸款）、借新還舊以及臨時周轉(zhuǎn)性支出四個方面，禁止用于補貼經(jīng)常性財政赤字。

2.債務(wù)市場運行機制

為有效防范潛在債務(wù)，美國債券市場中形成了信息披露制度、信用評級制度和債券保險制度等重要機制。美國地方政府必須依法定期對債券信息予以披露，并在網(wǎng)上提供相關(guān)查詢服務(wù)，在法律、經(jīng)濟及財政狀況等方面發(fā)生的重大變動也需及時公布，債務(wù)信息透明度較高。在信用評級制度中，設(shè)有惠譽國際、穆迪和標準普爾三大評級機構(gòu)，其評級結(jié)果對地方政府能否舉債成功和舉債成本的高低有著重要影響。作為管理風險的有效手段，債券保險是債券發(fā)行人向保險公司繳納保費后，若出現(xiàn)約定的信用事件，將由保險公司賠償買方損失，從而實現(xiàn)信用風險的轉(zhuǎn)移。美國債券保險市場發(fā)債時間最長，具備健全的法律制度、行業(yè)性組織和專業(yè)化的經(jīng)營模式（楊洋等，2020）。

3.債務(wù)風險預(yù)警機制

美國地方政府采取了諸多措施對地方政府加以約束，借助債務(wù)指標嚴格控制債務(wù)規(guī)模，對債務(wù)風險進行量化評估和實時監(jiān)測，利用“預(yù)警名單”“危機名單”等對風險地區(qū)進行督促以及時化解或控制債務(wù)風險，逐漸形成了一整套完善的債務(wù)風險預(yù)警機制。

4.地方政府破產(chǎn)制度

美國聯(lián)邦《破產(chǎn)法》為地方政府申請破產(chǎn)保護提供了法律依據(jù)，該制度一方面有利于地方政府在債務(wù)重組期間順利重建財政，同時不妨礙其正常履行公共服務(wù)職能，另一方面，也有利于防止地方政府的惡意破產(chǎn)等不負責行為，從而保護債權(quán)人利益（趙全厚等，2016）。當?shù)胤秸萑雮鶆?wù)風險時，通常由州政府參與救助，協(xié)助化解債務(wù)危機，而聯(lián)邦政府原則上不干預(yù)、不救助。

（二）日本

作為單一制國家，日本實行中央、都道府縣和市町村三級財政管理體制，地方政府由都道府縣和市町村兩級政府組成。日本近年來實施了系列改革以保障地方政府債務(wù)的可持續(xù)性，給予地方政府舉債權(quán)限的同時強化內(nèi)部監(jiān)督和外部約束（劉窮志等，2020）。

1.地方政府舉債權(quán)限

日本地方政府舉債由審批制演變至目前的協(xié)議制，在中央政府的嚴格控制下，日本地方政府可以舉借債務(wù)，但資金用途被嚴格規(guī)定，只能用于公用團體（如交通）經(jīng)營經(jīng)費、借新還舊等方面。日本實行分檔限額管理，即依據(jù)總體財政狀況將地方政府分檔評級，包括穩(wěn)定、預(yù)警和惡化，發(fā)行債務(wù)時分別對應(yīng)：需要向中央政府報備、取得中央政府的同意和經(jīng)過嚴格的審批手續(xù)。

2.債務(wù)運行管理

首先，日本注重內(nèi)部管理，管理地方政府債務(wù)的各部門之間共同協(xié)商、相互制約。其次，日本具有完備的信息披露制度，通過及時公布地方財政相關(guān)信息、將大部分或有負債納入到預(yù)算管理等措施提高地方政府債務(wù)信息的透明度。此外，日本還建立起嚴格的審計監(jiān)督機制，國家會計檢察院和地方監(jiān)察委員會構(gòu)成審計機構(gòu)，主要負責審計地方政府債務(wù)，并在出具審計報告后給予相關(guān)建議。

3.債務(wù)風險預(yù)警機制

日本的債務(wù)風險預(yù)警主要通過利用實際赤字率、實際債務(wù)率、未來負擔率等指標對債務(wù)風險進行綜合評估和動態(tài)監(jiān)測。一旦有某項指標超過限定值，該地方財政會進入早期風險預(yù)警階段，地方政府必須制定計劃化解債務(wù)風險。

4.財政重建制度

日本并未設(shè)置地方政府破產(chǎn)制度，而是要求必須清償債務(wù)。日本設(shè)有債務(wù)重組計劃，通過及時清除風險隱患的方式盡量避免破產(chǎn)的發(fā)生，并按照《地方財政再建促進特別處置法》特地成立了財政重建團體，為地方政府度過債務(wù)危機和維持社會安定提供幫助。

（三）印度

印度是聯(lián)邦制國家，包括中央政府、邦政府和地方政府三級政府，中央集權(quán)色彩較為濃厚。印度地方政府融資渠道多元化，地方政府債券的發(fā)行已成為重要的融資渠道之一。

1.地方政府舉債權(quán)限

依據(jù)法律，印度邦及邦以下地方政府在一定限制條件下可以舉債。邦政府發(fā)行債務(wù)或提供擔保時需遵循相關(guān)規(guī)定，且如果有未償付的舊債，舉借新債時就必須征得中央政府同意。對邦政府以下的地方政府而言，必須獲得邦政府的許可才能發(fā)行債券，且一旦取得許可后，有無擔保均可發(fā)行，但該類債券需經(jīng)過信用評級，明確其法律責任，以及是否免稅（張志華等，2008）。

2.債務(wù)運行機制

印度注重債務(wù)信息披露，要求地方政府發(fā)行債券時必須提交相關(guān)詳細信息。印度通過信用評級機構(gòu)加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)管，主要評級機構(gòu)有標準普爾、穆迪，具有影響力的還有本土三家評級機構(gòu)。印度市場起步較晚，相比之下信用評級經(jīng)驗并不豐富，但經(jīng)過一系列努力后逐漸實現(xiàn)與國際接軌，比如鼓勵國外信用評級機構(gòu)參與印度的信用評級市場。

3.債務(wù)風險管理

印度逐漸健全債務(wù)預(yù)警與糾錯機制，以立法形式規(guī)范政府舉債行為，厘清財政責任，還成立了債務(wù)管理辦公室等機構(gòu)，采取控制債務(wù)規(guī)模、控制或有與隱形債務(wù)和政府性債務(wù)減免等舉措（敬沛等，2013），實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風險的有效防范。

（四）南非

南非是非洲經(jīng)濟最發(fā)達的國家，采取單一制的國家體制形式，有中央、省和市三級政府。1994年消滅種族隔離制度后，南非建立起高度分權(quán)的財政管理體制，其地方政府債務(wù)收入納入財政預(yù)算，地方政府債務(wù)管理體制在實踐中不斷得到完善。

1.舉債權(quán)限。

南非《憲法》規(guī)定，在財政年度之外，省和市政府只能為資本性支出借款；但在一個財政年度內(nèi)，省和市政府可以進行短期借款。舉債分為短期和長期債務(wù)，一律以本幣作為法定計量單位。對短期債務(wù)而言，舉借情形被嚴格限定為兩種：階段性資金短缺且有可靠還款來源；資本項目需要融資且有特定資金（如法定撥款）作為還款來源。長期債務(wù)所得資金的用途較為寬泛，但都要納入資本預(yù)算（尹李峰，2008）。另外，南非實行分類預(yù)算管理，即依據(jù)風險狀況劃分債務(wù)項目并以此為標準分類管理。

2.運行機制

在規(guī)范政府擔保上，南非規(guī)定了三種擔保情形，除此之外，地方政府不得提供債務(wù)擔保。在提高地方政府債務(wù)透明度方面，按照《市政財政管理法》，地方政府必須依法、定時、全面地披露年度預(yù)算等信息，并保證信息的真實準確。此外，南非在地方政府債務(wù)管理中設(shè)置了嚴格的懲罰規(guī)定，相關(guān)人員違法時可能會面臨行政處罰或需承擔刑事責任等。

3.債務(wù)危機管理

當?shù)胤秸疅o法償還到期債務(wù)并對信用產(chǎn)生不良影響時，會被認定為出現(xiàn)債務(wù)危機，此時省級以上政府將強制介入，要求地方政府處理債務(wù)危機，恢復和維持政府信用。南非地方政府陷入債務(wù)危機后可向法院提交申請，要求暫停或終止償還全部或部分債務(wù)。

從上述國家的經(jīng)驗可以看出以下幾點：第一，各國對各級地方政府舉借債務(wù)的權(quán)限作出了一定限制，使其舉債融資和地方政府的職能與財力相匹配。第二，形成了信息披露、信用評級和審計監(jiān)督等地方政府債務(wù)管理制度，有效應(yīng)對潛在債務(wù)危機。第三，建立了地方政府風險監(jiān)測和控制機制，防范和化解債務(wù)風險。第四，建立了地方政府違法違規(guī)舉債的懲罰機制，美國建立了地方財政破產(chǎn)制度、日本建立了地方財政重建制度，作為治理地方政府債務(wù)風險的最后手段。這些從財政體制方面管理地方政府債務(wù)風險的經(jīng)驗做法，盡管存在社會制度和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，但也有值得借鑒之處。

四、在推進省以下財政體制改革進程中加強政府債務(wù)管理的政策建議

在分析了我國地方債務(wù)管理體制的現(xiàn)狀、問題，借鑒解美國、日本、印度和南非等典型國家地方政府債務(wù)管理體制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)《指導意見》精神，我們認為，現(xiàn)階段，在推進省以下財政體制改革進程中，加強地方政府債務(wù)管理，需要重點做好以下五方面的工作：

（一）省級黨委政府負總責，加快隱性債務(wù)治理步伐

《指導意見》中明確了省級黨委政府對本轄區(qū)內(nèi)地方政府債務(wù)總負責的地位，各省市自治區(qū)和計劃單列市的黨委政府，需要在中央指導下，借鑒隱性債務(wù)清零地區(qū)的經(jīng)驗，加快本轄區(qū)隱性債務(wù)治理的步伐。首先，繼續(xù)壓縮地方政府投融資平臺的數(shù)量。除一級政府保留一、二家執(zhí)行政府政策性業(yè)務(wù)的平臺公司外，對其他平臺推行資產(chǎn)重組、整合，走商業(yè)化發(fā)展的道路。其次，嚴格控制投融資平臺債券、貸款等債務(wù)的增加。對需要撤銷，以及資產(chǎn)重組、整合，走商業(yè)化發(fā)展的道路的投融資平臺，除當年需要還本付息需要的資金外，原則上不得新增債券債務(wù)，在總量上保持隱性債務(wù)呈下降的趨勢。再次，深化政府職能轉(zhuǎn)變，除市場失靈范圍的投資外，地方政府不再利用投融資平臺，以及其他國有企業(yè)參與一般競爭性領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動。對市場失靈領(lǐng)域的投資，更多采用PPP、政府投資基金等模式，撬動社會資本共同參與公共服務(wù)供給。

（二）調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低專項債券風險

省級財政部門需要加強專項債券發(fā)行管理。適當降低專項債券發(fā)行比例，嚴格專項債券發(fā)行的項目收益與融資自求平衡方案、財務(wù)評價報告和法律意見書的審核，進一步規(guī)范信息披露，接受投資者和社會公眾的監(jiān)督，對于債券發(fā)行中提供不實信息的中介機構(gòu)和有關(guān)責任單位及個人進行處罰。與發(fā)展改革委及有關(guān)主管部門及時協(xié)商、溝通，做好專項債券項目的項目庫建設(shè)，優(yōu)先選擇那些地方經(jīng)濟社會發(fā)展亟需，具有一定收益，能夠保障債券還本付息，前期準備工作扎實的項目，防止包裝項目、發(fā)債信息披露不規(guī)范、項目收益與融資不匹配等引發(fā)的債務(wù)風險。

（三）明確各級地方政府責任邊界，壓實市縣政府職責

進一步明確省、市、縣各級政府在地方政府管理中的責任，合理劃分中央與地方事權(quán)、支出責任，加快財稅體制改革，完善地方財政體制，特別是省以下財政體制，為加強地方政府債務(wù)管理奠定良好基礎(chǔ)。各市縣政府對由省級政府代發(fā)的政府債券還本付息承擔責任，需要加強項目管理，提高資金使用績效，專項債券項目用其收益還本付息，一般債券用一般公共預(yù)算收入還本付息，維護政府信譽，嚴防政府債券違約。若出現(xiàn)違約情況，將觸發(fā)財政重整機制，并被追究法律責任。

（四）強化債券項目全生命周期績效管理，構(gòu)建防范債務(wù)風險的基礎(chǔ)

充分發(fā)揮省級財政部門在債券項目績效評價中的指導職能，加強項目績效管理、完善評價指標體系建設(shè)，強化評價結(jié)果應(yīng)用。在各市縣申報下一年度債券發(fā)行額度時，將上一年度債券項目績效評價結(jié)果作為的重要依據(jù)。在省級財政部門指導下，市縣政府全面加強債券資金建設(shè)項目全生命周期的績效管理，提高債務(wù)資金項目的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，促進地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建防范和化解債務(wù)風險的基礎(chǔ)。

（五）以《指導意見》為依據(jù)，進一步完善地方政府債務(wù)管理問責機制

根據(jù)《預(yù)算法》《黨政干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》中已有的問責規(guī)定，按照《指導意見》要求，進一步在制度上明確對違規(guī)舉債處罰具體標準，細化相關(guān)規(guī)定，建立對相關(guān)責任人問責的可操作性的程序，并與現(xiàn)行黨政干部管理體制相銜接，落實“責任倒查、終生問責”機制，并真正發(fā)揮威懾效應(yīng)，規(guī)范地方政府債務(wù)管理。