謝宗音，王俊男，鐘雪鴻

廣西是全國(guó)重要的木材生產(chǎn)基地，人工林面積約640 萬(wàn)公頃，居全國(guó)第1 位。廣西年木材產(chǎn)量約占全國(guó)總產(chǎn)量的30%，其中集體林地面積約占全區(qū)林地總面積的90%以上。妥善處理廣西林權(quán)歷史遺留問(wèn)題，加快林權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，推動(dòng)落實(shí)林權(quán)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、林權(quán)的歷史沿革

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的土地政策經(jīng)歷了土地改革時(shí)期、農(nóng)業(yè)合作社“四固定”時(shí)期、林業(yè)“三定”時(shí)期、集體林權(quán)制度改革時(shí)期以及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

1950 年6 月30日，中央人民政府公布施行《中華人民共和國(guó)土地改革法》，農(nóng)民分得田地和山林，個(gè)人擁有了土地的所有權(quán)，此時(shí)土地權(quán)屬分為國(guó)家土地所有制和農(nóng)民土地所有制。同時(shí)規(guī)定土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。

1981年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》，全國(guó)開(kāi)展了林業(yè)“三定”工作，主要內(nèi)容是穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。要求堅(jiān)持以現(xiàn)在的權(quán)屬為基礎(chǔ)，凡是沒(méi)有爭(zhēng)議的，都予承認(rèn)，穩(wěn)定下來(lái)不再變動(dòng)。堅(jiān)持“誰(shuí)造誰(shuí)有，合造共有”的政策，維護(hù)國(guó)家和集體造林成果，對(duì)于明確權(quán)屬的林地要登記造冊(cè)發(fā)放山界林權(quán)證。對(duì)于歷來(lái)就有自留山的社隊(duì)，維持自留山，同時(shí)造冊(cè)、發(fā)證。同時(shí)要求劃清自留山與責(zé)任山的界限，自留山地所有權(quán)歸集體、林木歸個(gè)人所有，而責(zé)任山的林地林木所有權(quán)都?xì)w集體，責(zé)任戶(hù)只有管護(hù)責(zé)任。同時(shí)期，國(guó)有林場(chǎng)也在開(kāi)展林業(yè)“三定”工作，但進(jìn)展緩慢，主要原因在于合作化及人民公社時(shí)期，國(guó)有林地被侵占嚴(yán)重，權(quán)屬不清。

1989 年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)林業(yè)部《關(guān)于國(guó)有林權(quán)證頒發(fā)情況及限期完成發(fā)證工作意見(jiàn)報(bào)告的通知》，明確要求發(fā)證最遲不得晚于1990年6 月底。為了按時(shí)完成此項(xiàng)工作，地方發(fā)證部門(mén)在頒發(fā)山林權(quán)證的工作中，出現(xiàn)了核實(shí)查驗(yàn)林地原有憑證不夠系統(tǒng)、不細(xì)致，實(shí)地丈量邊界方式粗放、不準(zhǔn)確，發(fā)證公告程序不完整、不全面等問(wèn)題，使得被錯(cuò)認(rèn)的林地不能及時(shí)更正，未對(duì)歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行全面清理，產(chǎn)生了新的林地糾紛。

2008 年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，要求各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)用5 年左右的時(shí)間，建立產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營(yíng)主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、服務(wù)監(jiān)管有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。集體林權(quán)的分配，是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，通過(guò)家庭承包的方式落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位。

2015年，國(guó)家頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。為適應(yīng)林業(yè)發(fā)展改革需要，解決林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記工作不規(guī)范、不到位等問(wèn)題，堅(jiān)持不變不換、物權(quán)法定、便民利民原則，將林權(quán)登記納入不動(dòng)產(chǎn)登記。2020年6月，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》，廣西明確分步分批推進(jìn)林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作，妥善解決歷史遺留問(wèn)題。

二、廣西林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題現(xiàn)狀

（一）林地糾紛積重難返

我國(guó)的土地制度經(jīng)歷了多次變遷，在歷次改革執(zhí)行過(guò)程中對(duì)于上一時(shí)期遺留的問(wèn)題，并沒(méi)有得到完全、有效處理，造成各時(shí)期存在的問(wèn)題相互疊加、積重難返。各時(shí)期形成的權(quán)屬臺(tái)賬也缺乏科學(xué)有效的管理和留存，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)常出現(xiàn)舉證難、難舉證或是證據(jù)不夠充分等問(wèn)題，給政府調(diào)處和法院判決工作帶來(lái)了極大的困難。例如國(guó)有林場(chǎng)開(kāi)展的林地回收工作。在“合作化”“四固定”、人民公社時(shí)期，當(dāng)時(shí)技術(shù)條件落后，確權(quán)工作粗糙，造成權(quán)屬界線界定不清、權(quán)屬臺(tái)賬證據(jù)不充分，導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)林地被侵占現(xiàn)象嚴(yán)重，造成了林農(nóng)在林場(chǎng)實(shí)際經(jīng)營(yíng)的事實(shí)，各方權(quán)益主張無(wú)法得到充分保障。加上林業(yè)“三定”時(shí)期以來(lái)沒(méi)有對(duì)之前的歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行梳理和解決，造成了林場(chǎng)林地被長(zhǎng)期占有，糾紛不斷。據(jù)林業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，廣西全區(qū)被侵占的國(guó)有林地約11.86 萬(wàn)公頃，截至2020 年底已回收8.07 萬(wàn)公頃，仍有3.85 萬(wàn)公頃未收回。

（二）權(quán)屬交叉重疊

在全區(qū)已開(kāi)展的林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)工作中，普遍存在全民與集體所有權(quán)交叉重疊、集體林權(quán)與集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交叉重疊、集體林權(quán)與國(guó)有林地使用權(quán)交叉重疊的問(wèn)題。造成權(quán)屬交叉重疊的主要原因有：一是機(jī)構(gòu)改革前，各部門(mén)按照土地資源類(lèi)型不同和職責(zé)分工不同對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行分散登記，各部門(mén)間數(shù)據(jù)成果共享率低、協(xié)調(diào)溝通不到位，工作開(kāi)展前沒(méi)有合理劃定各類(lèi)土地資源邊界，導(dǎo)致工作全面鋪開(kāi)后出現(xiàn)兩權(quán)交叉重疊現(xiàn)象；二是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記前各時(shí)期開(kāi)展的確權(quán)工作方法粗糙，沒(méi)有嚴(yán)格履行相關(guān)權(quán)利人相互指界確認(rèn)的要求，導(dǎo)致在發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)缺乏有力的權(quán)屬證明材料；三是受限于歷史和測(cè)量技術(shù)手段落后等原因，早期四至邊界的測(cè)量手段都是基于1 ∶1 萬(wàn)地形圖進(jìn)行人工勾繪，使用羅盤(pán)儀確定方位加上邊界文字描述來(lái)確認(rèn)邊界，不可避免地造成邊界間交叉重疊。

（三）地類(lèi)沖突

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不同時(shí)期國(guó)家對(duì)土地開(kāi)發(fā)和保護(hù)的政策調(diào)整，群眾對(duì)土地的各類(lèi)需求也不斷發(fā)生變化，因土地用途不一致造成的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是林地與耕地范圍邊界不清；二是林地和建設(shè)用地范圍不清。機(jī)構(gòu)改革前各部門(mén)對(duì)土地利用類(lèi)型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，造成區(qū)域劃分不一致，各部門(mén)按照自己的利用標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展土地發(fā)證工作。此外，不同時(shí)期國(guó)家對(duì)土地開(kāi)發(fā)和保護(hù)的政策不同，同一區(qū)域內(nèi)林地和耕地處在一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的狀態(tài)，例如為保障重大項(xiàng)目的農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目、退耕還林等。動(dòng)態(tài)調(diào)整的地類(lèi)未在林地、耕地日常不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)中同步或及時(shí)更新，造成地類(lèi)沖突。

三、化解建議

（一）“三個(gè)有利于”調(diào)解林權(quán)糾紛

正確解決林權(quán)糾紛，應(yīng)當(dāng)綜合考慮歷史和現(xiàn)實(shí)狀況，積極疏導(dǎo)、充分協(xié)商，遵循有利于安定團(tuán)結(jié)、有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營(yíng)管理的原則，實(shí)事求是地依據(jù)各個(gè)時(shí)期的有關(guān)歷史資料，結(jié)合當(dāng)時(shí)實(shí)行的法律、法規(guī)以及土地政策進(jìn)行綜合分析、合理判斷。林地糾紛大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，或是已有證據(jù)缺少推敲，特別是在國(guó)家政策調(diào)整過(guò)程中，土地權(quán)屬發(fā)生多次變更，很多情況下需要調(diào)處機(jī)構(gòu)依法行使行政自由裁量權(quán)。各調(diào)處機(jī)構(gòu)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，要遵循合法性、合理性原則，正確引用法律、法規(guī)；兼顧保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、保護(hù)土地資源和合理開(kāi)發(fā)利用原則；同時(shí)還要全面了解我國(guó)不同歷史時(shí)期有關(guān)土地法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及歷次土地改革的實(shí)質(zhì)和特點(diǎn)，了解風(fēng)土民情，尊重歷史，正視現(xiàn)實(shí)，結(jié)合歷史以來(lái)當(dāng)事人的有效經(jīng)營(yíng)管理事實(shí)，從有利于國(guó)家建設(shè)、有利于生產(chǎn)生活、有利于管理和利用的角度來(lái)處理爭(zhēng)議，從法律、政策和思想上解決矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）合理合規(guī)妥善處理權(quán)屬與地類(lèi)問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，原分散在各部門(mén)的登記信息逐步歸集到自然資源主管部門(mén)。在認(rèn)定不同類(lèi)型的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)成果時(shí)，要綜合運(yùn)用個(gè)別審查、比較印證以及綜合分析相結(jié)合的方法，不能一味認(rèn)定或者否定某個(gè)時(shí)期某個(gè)部門(mén)頒發(fā)的權(quán)源材料，需要充分研判，兼顧各方利益，充分銜接各部門(mén)認(rèn)定的成果。同時(shí)，制定與現(xiàn)行改革配套的制度，采取科學(xué)合理劃定各類(lèi)自然資源類(lèi)型邊界的方法，妥善處理地類(lèi)沖突問(wèn)題，既要保障現(xiàn)有耕地的質(zhì)量和數(shù)量，又要保障森林林木保有量和林農(nóng)的切身利益。做好林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)常態(tài)化更新工作，重點(diǎn)對(duì)歷史遺留問(wèn)題中林轉(zhuǎn)用配套銜接處置問(wèn)題加快制定處置辦法，妥善處理林地性質(zhì)變化等問(wèn)題。

（三）系統(tǒng)推進(jìn)林權(quán)登記管理信息化、實(shí)效化

針對(duì)當(dāng)前廣西歷史林權(quán)登記情況復(fù)雜的現(xiàn)狀，自然資源主管部門(mén)要結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展的實(shí)際，合理制定長(zhǎng)期、穩(wěn)定、科學(xué)的工作方案與辦法，切實(shí)保障林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記常態(tài)化運(yùn)行。

一是要積極開(kāi)展林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記歷史存量數(shù)據(jù)整合與成果分類(lèi)處置，實(shí)現(xiàn)已有林權(quán)成果信息化，保障林權(quán)業(yè)務(wù)登記常態(tài)化、管理信息化。同時(shí)，系統(tǒng)開(kāi)展林權(quán)歷史發(fā)證成果質(zhì)量評(píng)估分析，重點(diǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、程序可行性、林地分配合理性、林權(quán)發(fā)證完成情況，制定數(shù)據(jù)整合質(zhì)量問(wèn)題清單，并在此基礎(chǔ)上，科學(xué)分類(lèi)處置原林權(quán)發(fā)證成果。對(duì)于原林地分配合理、程序完整，但因四至不準(zhǔn)等原因無(wú)法有效使用的，按照“缺什么補(bǔ)什么、錯(cuò)什么改什么”的原則，采取“來(lái)一宗辦一宗”或者整村推進(jìn)、集中開(kāi)展的方式完善原發(fā)證成果；對(duì)于原林地方案分配不合理（漏分配）、程序不完整，并且已影響地區(qū)林權(quán)登記業(yè)務(wù)正常開(kāi)展的，在同地方有關(guān)部門(mén)與村委充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，對(duì)歷史發(fā)證成果進(jìn)行系統(tǒng)回收糾正，并按照不動(dòng)產(chǎn)登記程序開(kāi)展成果首次登記或更正登記。

二是要充分顯化林權(quán)價(jià)值。調(diào)動(dòng)民眾參與的積極性，充分銜接林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，制定林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記與林木采伐、生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)補(bǔ)助的領(lǐng)取機(jī)制，不斷強(qiáng)化以林權(quán)證作為流轉(zhuǎn)管理、抵押貸款、保險(xiǎn)保障的集體林業(yè)管理與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與銜接應(yīng)用，以此突出林權(quán)登記的良好氛圍與價(jià)值實(shí)效，激發(fā)林農(nóng)參與林權(quán)調(diào)查登記的積極性和主動(dòng)性，從而穩(wěn)步有序推動(dòng)林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，助力林權(quán)歷史遺留問(wèn)題的有效化解。

三是要立足林業(yè)高效合理利用與長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，在林權(quán)登記常態(tài)化中，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，積極采取林地“小并大”“多合一”“確權(quán)確股不確地”等登記方式，保障林地快速落界、林業(yè)合理發(fā)展；積極研究與推廣電子簽章的互聯(lián)網(wǎng)林權(quán)登記流程，充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)與自治區(qū)企業(yè)電子印章管理辦法等，豐富林權(quán)登記方式，提升林權(quán)登記效率與服務(wù)水平。

鑒于廣西林權(quán)地形復(fù)雜、界線難辨、體量巨大等實(shí)際情況，僅憑單一的地籍調(diào)查方式或者單純依靠專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員開(kāi)展林權(quán)登記調(diào)查，既不能較好地保障調(diào)查，也不能降低工作成本，難以長(zhǎng)期、快速地支撐林權(quán)地籍調(diào)查，不利于林權(quán)歷史遺留問(wèn)題的化解，也不利于林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記常態(tài)化工作。因此，需要結(jié)合實(shí)際，充分利用資源，多措并舉地制定行之有效的林權(quán)地籍調(diào)查方法。一是針對(duì)廣西喀斯特地貌以及灌木林與天然林等自然林區(qū)的現(xiàn)狀，豐富林權(quán)地籍調(diào)查方法，充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)攝影等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建與林區(qū)地形1∶1 還原、影像分辨率優(yōu)于0.5 米的實(shí)景三維模型，實(shí)現(xiàn)林農(nóng)足不出戶(hù)可“看圖指界”，輔助不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)開(kāi)展內(nèi)業(yè)快速核實(shí)調(diào)查，確保林權(quán)登記的效率與質(zhì)量。二是創(chuàng)新林權(quán)地籍調(diào)查方式，深化北斗導(dǎo)航定位、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建全民可參與、操作簡(jiǎn)捷的調(diào)查保障體系，實(shí)現(xiàn)林權(quán)地籍調(diào)查成果全流程、標(biāo)準(zhǔn)、快速、批量輸出的功能，以此支撐全民參與的創(chuàng)新林權(quán)地籍調(diào)查方式，推動(dòng)“林農(nóng)事，林農(nóng)辦”，提升林農(nóng)林權(quán)登記的參與感和認(rèn)同感，同時(shí)化解當(dāng)前林權(quán)調(diào)查成本高、調(diào)查難等問(wèn)題。三是優(yōu)化林權(quán)地籍調(diào)查規(guī)范，突出不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記的實(shí)效。與當(dāng)前最新的國(guó)土空間規(guī)劃用途管制、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)及國(guó)土變更登記調(diào)查等數(shù)據(jù)銜接，指導(dǎo)前期分析與調(diào)查核實(shí)，實(shí)現(xiàn)權(quán)籍調(diào)查成果的準(zhǔn)確采集與有效判定，簡(jiǎn)化林權(quán)地籍調(diào)查內(nèi)容，在調(diào)查要求或者內(nèi)容等方面進(jìn)行合理簡(jiǎn)化，以此提升林權(quán)地籍調(diào)查效率。