基于政府投資的雙主體工程項目建設(shè)管理探究

朱 軍（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

1 政府投資的雙主體項目特點及管理難點

在政府投資的雙主體項目中，對于建設(shè)單位來自兩個不同機構(gòu)、建設(shè)資金分別來自政府財力、建筑區(qū)塊功能和權(quán)屬不同且結(jié)構(gòu)上相互聯(lián)結(jié)的雙主體項目，往往要求其作為一個項目立項審批和建設(shè)，建成后能分開辦理產(chǎn)權(quán)。這類項目情況比較特殊，相關(guān)實踐案例和研究較少，會給項目管理工作帶來一定難度。一個項目的立項審批，意味著項目全過程管理均應(yīng)按照一個項目操作，而雙主體工程項目則意味著有兩個建設(shè)單位、兩個出資主體和兩個產(chǎn)權(quán)人，由此而產(chǎn)生了諸如行政審批中如何體現(xiàn)兩個建設(shè)主體以實現(xiàn)最終兩個產(chǎn)權(quán)人的目的、招標(biāo)采購中對采購方式如何確定及合同如何簽訂、資金管理中兩個建設(shè)主體如何分?jǐn)偣こ藤M用及資金如何使用、過程管理中兩個建設(shè)主體及其他參建方如何協(xié)同高效推進等重難點問題。解決這些難題，是雙主體項目得以順利推進的關(guān)鍵所在。

2 項目管理總體策略

針對這類雙主體項目的建設(shè)管理，可采用“雙方協(xié)定，一方托管，分?jǐn)偯鞔_，共謀建設(shè)”的管理策略。具體來說，為了便于項目管理，可經(jīng)建設(shè)單位雙方協(xié)商確認(rèn)，由一方建設(shè)單位委托另一方建設(shè)單位代為管理，雙方簽訂委托項目管理協(xié)議，明確管理范圍和權(quán)限；在工程費用上，建設(shè)單位雙方根據(jù)概算批復(fù)各自資金部分，按一定原則對工程建安費、建設(shè)工程其他費及備用金等分?jǐn)倓澐郑⑦_成協(xié)議；在組織建設(shè)上，建設(shè)單位雙方統(tǒng)一采購招標(biāo)代理、代建管理、財務(wù)監(jiān)理、設(shè)計院、施工總包及工程監(jiān)理等所需單位，共同參與雙主體項目建設(shè)等，第三方服務(wù)單位具體工作要同時滿足建設(shè)單位雙方使用需求和項目建設(shè)要求。

3 重難點問題的解決措施

3.1 行政審批管理措施

要實現(xiàn)一個立項項目體現(xiàn)兩個建設(shè)主體并分開辦理產(chǎn)權(quán)證的目的，重點在于項目前期做好項目行政配套許可管理。對政府投資項目實行審批制，前期審批分為立項許可、規(guī)劃許可及施工許可三個階段。

3.1.1 立項許可階段

按一個項目進行申報，取得一個項目立項編號。為體現(xiàn)兩個建設(shè)主體，在項目建議書和工程可行性報告編制中應(yīng)分別寫明；發(fā)改委在正式立項批文中相應(yīng)明確建設(shè)主體名稱、建設(shè)內(nèi)容的權(quán)屬以及各自部分的投資資金等。根據(jù)規(guī)劃許可辦理的要求，為后續(xù)實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)證分開辦理，立項批文中建設(shè)主體應(yīng)全部為項目法人，若項目建議書批復(fù)出現(xiàn)表述不一致（如批文中一個表述為項目法人，而另一個表述為建設(shè)主體）的，應(yīng)在工程可行性研究報告批復(fù)中調(diào)整寫明為項目法人。

3.1.2 規(guī)劃許可階段

項目立項后進入規(guī)劃許可環(huán)節(jié)，需先后辦理規(guī)劃用地審批、規(guī)劃設(shè)計審批及工程規(guī)劃許可。在規(guī)劃申報系統(tǒng)平臺，項目信息應(yīng)按立項批復(fù)中的一個工程名稱、一個項目編號和兩個項目法人分別填寫。以規(guī)劃設(shè)計方案審批在線申報為例，申報主體將一方項目法人信息錄入后，可通過添加建設(shè)主體的方式同時錄入另一方項目法人信息。具體實踐可參照上海市建設(shè)工程設(shè)計方案審批系統(tǒng)。此外，在信息備注一欄中，對功能塊權(quán)屬進行表述，特別是有些市、區(qū)規(guī)劃申報系統(tǒng)建設(shè)單位一欄中不能增添建設(shè)主體時，信息備注顯得尤為重要。同樣，進行建設(shè)用地規(guī)劃許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可的申報辦理時，分別填寫兩個項目法人并進行信息備注。這樣，雙主體項目的規(guī)劃相關(guān)批文就體現(xiàn)了兩個項目法人，為后續(xù)產(chǎn)權(quán)證的分開辦理提供了前提條件。

3.1.3 施工許可階段

在施工許可階段，施工圖在線審圖和《建筑工程施工許可證》在線申報一般通過住建委官網(wǎng)工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)平臺完成。具體操作上，首先需要由一方建設(shè)主體作為項目的申報方，通過一證通登錄申報。以目前的上海市工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)為例，項目信息建設(shè)單位一欄，系統(tǒng)將默認(rèn)一證通所屬機構(gòu)法人為建設(shè)單位，不可更改也不能進行新增建設(shè)單位。這樣就產(chǎn)生了施工圖設(shè)計審查合格書和施工許可證上“建設(shè)單位”一欄中只有一個建設(shè)主體信息的情況。為使立項、規(guī)劃及施工許可相關(guān)批復(fù)文件信息保持一致，這里需要對項目進行信息備注，說明項目功能塊權(quán)屬項目法人，最后生成的證照體現(xiàn)相應(yīng)信息。另外，在施工圖設(shè)計審查項目信息填報時，應(yīng)將不同權(quán)屬的功能塊平面分別列為子項填報。這是辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時填寫項目信息表的依據(jù)，也為后續(xù)清晰劃定各自產(chǎn)權(quán)范圍做好了鋪墊。

在行政審批這一環(huán)節(jié)中，根據(jù)“雙方協(xié)定，一方托管”的策略，一方建設(shè)主體可委托另一方建設(shè)主體全權(quán)代理管理建設(shè)；受托方作為項目申報主體，完成項目全過程相關(guān)申報工作。在具體管理中，建設(shè)單位也可以委托代建管理單位來組織完成相關(guān)工作。

3.2 采購與合約管理措施

雙主體項目作為一個立項項目，應(yīng)統(tǒng)一采購勘察、設(shè)計、工程監(jiān)理和施工總包等單位。采購工作在具體實施上涉及以下幾個方面。

（1）招標(biāo)主體的確定。雙主體項目中，建設(shè)單位雙方作為聯(lián)合招采主體，進行各項采購工作。有些招采項，如勘察、設(shè)計、施工和工程監(jiān)理單位等，需要在住建委招標(biāo)辦平臺進行采購，涉及到使用企業(yè)一證通在住建委平臺上操作，同樣只能選擇一個建設(shè)主體作為招標(biāo)人在線操作，而不能新增建設(shè)主體。這種情況下，可以在招標(biāo)文件中做相應(yīng)說明。對于已含在施工總承包合同范圍內(nèi)的暫估類工程，根據(jù)雙方約定確定招標(biāo)主體，如總承包單位參與聯(lián)合招采，則相應(yīng)增加招標(biāo)主體。

（2）招標(biāo)對象的確定。按一個項目立項，則整個項目應(yīng)統(tǒng)一采購項目所需服務(wù)單位，包括勘察、設(shè)計、專項咨詢評估、檢測監(jiān)測、招標(biāo)代理、代建管理、財務(wù)監(jiān)理、工程監(jiān)理、總包及專項分包單位等，招標(biāo)對象應(yīng)同時滿足兩個不同權(quán)屬不同功能區(qū)塊建設(shè)的共性和特殊性需要。如涉及到需政府采購的招標(biāo)對象，由建設(shè)主體雙方向市財政局申請，將兩個主體采購的同一對象進行打包采購，避免為同一項目采購兩家提供同樣的設(shè)備或材料供應(yīng)商。

（3）招標(biāo)方式的確定。不同類型的項目因概算金額不同，所對應(yīng)的采購方式也不同。《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第16號）第五條規(guī)定：“勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購達到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的，必須招標(biāo)：（一）施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上；（二）重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在200萬元人民幣以上；（三）勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上。”在滿足國家及地方招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)范的情況下，兩個建設(shè)主體之間可結(jié)合各自機構(gòu)主管部門和機構(gòu)內(nèi)部相關(guān)招采制度要求，對項目自行采購部分的招采方式進行進一步明確。有建設(shè)單位內(nèi)部采購制度規(guī)定：施工單項合同預(yù)算資金在100萬元人民幣以上；重要設(shè)備、材料等貨物的采購單項合同預(yù)算資金在50萬元人民幣以上；勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在20萬元人民幣以上的，均須經(jīng)過 “三重一大”審議并公開招標(biāo)。這種情況下，雙主體項目招標(biāo)主體各方需約定，采購方式滿足各自機構(gòu)采購制度要求，項目采購按此制度執(zhí)行。

（4）招標(biāo)文件的審核確定。招標(biāo)文件編制完成后，要進行相應(yīng)的流轉(zhuǎn)審核。除第三方咨詢服務(wù)單位參與審核外，原則上作為招標(biāo)主體的建設(shè)單位雙方應(yīng)分別對招標(biāo)對象的資質(zhì)、招標(biāo)服務(wù)范圍、技術(shù)規(guī)格書及招標(biāo)控制價等內(nèi)容進行復(fù)核確認(rèn)，保證滿足各自需求。同樣，對于施工總承包合同約定總承包單位參與聯(lián)合招采項，總承包單位應(yīng)參與相關(guān)審核確認(rèn)。對于一方建設(shè)主體已授權(quán)另一方建設(shè)主體代為建設(shè)管理的，受委托方可根據(jù)約定自行完成審核并報備委托方。

（5）合同審核和簽訂的確定。在合同協(xié)商簽訂過程中，招采主體單位與確定的招采服務(wù)對象，應(yīng)對合同文件條款逐一確定。招采主體出現(xiàn)幾種不同的情況，一是建設(shè)單位直接參與合同簽訂。作為招采主體單位，建設(shè)單位雙方共同作為合同甲方與采購服務(wù)對象簽訂合同。二是代建單位也參與合同簽訂。對于實行代建制的財政資金項目，根據(jù)當(dāng)?shù)卮ü芾磙k法確定代建單位作為代甲方參與合同簽訂，如根據(jù)《上海市市級建設(shè)財力項目代理建設(shè)管理辦法》（滬發(fā)改規(guī)范［2020］21號）規(guī)定，代建單位介入項目后，在代建方設(shè)置項目專用賬戶用于合同費用支出。這就意味著代建單位需要參與合同簽訂。三是總承包單位作為合同甲方參與合同簽訂。對于已列入總承包合同中的暫估類專業(yè)分包，招采主體單位不管是建設(shè)單位還是總承包單位，或者是建設(shè)單位和總承包單位的聯(lián)合體，由于建設(shè)單位已與總承包單位簽訂了總承包合同關(guān)系，其分包合同建設(shè)單位不再參與，而由總承包單位作為合同甲方與分包單位直接簽訂。

3.3 資金分?jǐn)偤褪褂霉芾泶胧?/h3>

雙主體項目建設(shè)資金如何分?jǐn)?，決定著工程各類費用如何分配和支付；不同來源的資金如何申請和使用，決定著項目能否順利推進。

（1）項目資金分?jǐn)倕f(xié)定。項目取得立項批復(fù)后，多項招標(biāo)采購工作需要開展，這就涉及到合同費用支付分?jǐn)倖栴}。建設(shè)主體雙方應(yīng)及時確定項目共有部分資金分?jǐn)傇瓌t和各自承擔(dān)工程費用?；诟潘闩鷱?fù)金額，依據(jù)現(xiàn)有國家、地方法律法規(guī)以及主管部門相關(guān)規(guī)定，兩家建設(shè)單位可在第三方財務(wù)監(jiān)理單位的協(xié)助下，本著“客觀、公正、兼顧、合規(guī)”的原則進行協(xié)商確定。在對工程建安費、建設(shè)工程其他費和備用費進行分?jǐn)倳r，針對不同類型，分?jǐn)傄罁?jù)也有所不同。對于工程建安費部分，按概算批復(fù)比例分?jǐn)?，最終按實按分?jǐn)傇瓌t結(jié)算。如樁基費可按照建筑面積正投影范圍，公共投影區(qū)的按建筑面積比例分?jǐn)?，非公共區(qū)的按各自所占面積承擔(dān)；基坑圍護措施費按占地面積比例分?jǐn)?；底板、梁、柱費按具體工程量建安費分?jǐn)?，如需要特別加厚，所增加費用由有此需求的建設(shè)一方承擔(dān)。對于建設(shè)工程其他費用，根據(jù)取費標(biāo)準(zhǔn)按投資或面積比例進行分?jǐn)?，或按照各自區(qū)域范圍按實結(jié)算。如建設(shè)管理費、勘察設(shè)計費和監(jiān)理費，一般按照建安費比例分?jǐn)?；地下空間防汛論證專項報告編制費，按雙方所占地下建筑面積分?jǐn)?；一方建設(shè)主體特有的工程部分（如幕墻、放射室）所涉及相關(guān)評估編制費用由該方自行承擔(dān)，另一方建設(shè)主體不參與分?jǐn)偅弧叭ㄒ黄健?、建設(shè)場地及施工影響范圍內(nèi)的管線搬遷和保護費，按照各自建筑面積的比例分?jǐn)?。對于預(yù)備費部分，基于批復(fù)金額，根據(jù)實際發(fā)生事項與上述相似原則分?jǐn)偂?/p>

（2）資金申請與使用。雙主體項目的資金來源不同，相應(yīng)申請渠道和支付方式會有所不同。均來自政府投資的雙主體項目，如一方來自市建設(shè)財力資金，另一方來自專項建設(shè)資金，申請渠道和支付方式同樣也是不同的。

資金計劃申請方面，建設(shè)單位雙方根據(jù)各自項目功能塊的建設(shè)進度，分別編制資金年度預(yù)算計劃，并分別向發(fā)改委申報，經(jīng)審批后確定雙方年度項目資金額度。工程費用請款支付方面，根據(jù)項目進度、合同支付節(jié)點和費用分?jǐn)偙壤ㄔO(shè)單位雙方分別向財政局請款，經(jīng)財政局審批后，相應(yīng)資金分別撥付到建設(shè)單位雙方的賬戶，而后分別按照參建單位的請款額分別進行支付。對于實行代建制的項目，設(shè)立代建項目專用賬戶后，資金轉(zhuǎn)撥到該賬戶，由代建專用賬戶再進行分別支付。在政府投資的項目中，代建、財務(wù)監(jiān)理和施工監(jiān)理單位的服務(wù)費一般由市財政局分別直接撥付到該單位賬戶。在資金使用過程中，財務(wù)專員應(yīng)根據(jù)收支情況分別做賬核算。在項目竣工結(jié)算和決算環(huán)節(jié)，工程費用同樣各自分開統(tǒng)計，并結(jié)合實際發(fā)生費用進行比例分?jǐn)?，最終確定各自部分的資金使用情況。

綜上，重點從行政審批管理、合約采購管理、資金分?jǐn)偤褪褂霉芾矸矫?，回答了“行政批文如何體現(xiàn)項目雙主體并達到實現(xiàn)最終兩個產(chǎn)權(quán)人的目的”“雙主體項目如何進行招標(biāo)采購和合同簽訂”以及“雙主體項目如何進行資金分?jǐn)?、資金申請和使用”等問題。另外，考慮到雙主體項目管理上的復(fù)雜性，為保障項目高效協(xié)調(diào)推進，按照“雙方協(xié)定，一方托管，分?jǐn)偯鞔_，共謀建設(shè)”的總體管理策略，還需要落實以下幾個方面的工作：功能設(shè)計方面，應(yīng)周全考慮建設(shè)主體雙方的使用需求；行政審批方面，做全雙主體項目涉及的各項行政部門的征詢和審查工作；招標(biāo)采購方面，界面清晰、不重疊、不漏項，程序合法合規(guī)；投資控制方面，嚴(yán)控采購價、設(shè)計變更費和經(jīng)濟簽證費，確保雙方建設(shè)資金不超概算，總體不超概算；資金使用方面，合理安排使用資金，資金申請和支付及時不超付；現(xiàn)場施工方面，抓好工程進度、質(zhì)量和安全管理，滿足建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；竣工驗收方面，雙主體項目同步進行綜合竣工驗收，驗收合格后分別交付建設(shè)單位；信息檔案方面，相關(guān)信息及時互通，按建設(shè)主體不同要求做好檔案歸檔交付等。

政府投資的雙主體項目建設(shè)管理卓有成效，除建設(shè)單位雙方協(xié)作外，還需要政府相關(guān)主管部門的有力支持和督導(dǎo)，以及諸如代建管理、財務(wù)監(jiān)理、工程監(jiān)理、招標(biāo)代理、設(shè)計院、總承包和分包單位等參建單位的共同配合。一個優(yōu)質(zhì)工程的落成，歷來都是所有參與人員齊心協(xié)力共謀建設(shè)的結(jié)果。

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