傳統(tǒng)村落立法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)觀照與完善理路
——以中日比較為視角

劉慧萍 孔若梅

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030

2021年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》明確指出：“加強(qiáng)村莊風(fēng)貌引導(dǎo)，保護(hù)傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)。”這是自2006年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》首次提出保護(hù)古村落以來(lái)，再次以國(guó)家綱領(lǐng)性文件形式將推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)提上日程。目前，我國(guó)關(guān)涉?zhèn)鹘y(tǒng)村落的法律主要包括《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，分別涉及傳統(tǒng)村落中物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。2021年頒布的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》設(shè)置文化繁榮專(zhuān)章，規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌、少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)?！钡捎趥鹘y(tǒng)村落分布的復(fù)雜性和構(gòu)成的特殊性，加之城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化沖擊帶來(lái)的過(guò)度開(kāi)發(fā)、空心化、傳承乏力等問(wèn)題，傳統(tǒng)村落因缺乏專(zhuān)門(mén)性上位法支撐，出現(xiàn)現(xiàn)行法律法規(guī)與實(shí)際保護(hù)目的和效果相背相峙的困局[1]。日本非常重視文化遺產(chǎn)保護(hù)，在傳統(tǒng)村落等鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)立法方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)。因此，本文擬以中日比較視角，審視我國(guó)傳統(tǒng)村落立法的剛性需求及價(jià)值、立法現(xiàn)狀及不足，并借鑒日本先進(jìn)做法，提出我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)立法完善建議，以促進(jìn)我國(guó)文化立法的系統(tǒng)性、整體性。

一、傳統(tǒng)村落內(nèi)涵及立法保護(hù)的價(jià)值審視

（一）傳統(tǒng)村落的內(nèi)涵與界定

傳統(tǒng)村落概念來(lái)源于“古村落”。2012年，傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展專(zhuān)家委員會(huì)將“古村落”改為“傳統(tǒng)村落”，以突出其文明價(jià)值與承繼性。從字面看，“傳統(tǒng)”描述了一種繼承性，常用于指代某種世代相傳的社會(huì)因素；而“村落”是人類(lèi)分散或集中地長(zhǎng)期生活、繁衍在一個(gè)邊界清楚的固定區(qū)域，是農(nóng)業(yè)社會(huì)從事生產(chǎn)的人群組成的單元空間[2]。因此，“傳統(tǒng)村落”顧名思義，是指歷代相傳并保留至今，供人們生活居住的與城市相區(qū)別的聚落。雖然《關(guān)于加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《傳統(tǒng)村落指導(dǎo)意見(jiàn)》）將傳統(tǒng)村落界定為“擁有物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)文化遺產(chǎn)，具有較高的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的村落”，但在學(xué)界和立法上至今未形成統(tǒng)一概念。有學(xué)者將傳統(tǒng)村落總結(jié)為現(xiàn)存?zhèn)鹘y(tǒng)建筑風(fēng)貌完整、村落選址和格局保持傳統(tǒng)特色以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)活態(tài)傳承三方面[3]；也有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)村落是“形成時(shí)間較長(zhǎng)，自然資源與文化底蘊(yùn)豐厚，并且發(fā)展歷程悠久、保存較為完整以及能夠延存至今的農(nóng)村建筑群落”[4]；還有學(xué)者從自然生態(tài)環(huán)境、村落格局風(fēng)貌、傳統(tǒng)建筑三方面闡述了不同傳統(tǒng)村落的獨(dú)特性[5]。地方立法在《傳統(tǒng)村落指導(dǎo)意見(jiàn)》基礎(chǔ)上對(duì)傳統(tǒng)村落的法律概念規(guī)定進(jìn)行了有益探索。如《蘇州市古村落保護(hù)條例》第三條規(guī)定，古村落是指“歷史久遠(yuǎn)、文物和古建筑豐富、具有地域文化特色、能較完整體現(xiàn)傳統(tǒng)風(fēng)貌的自然村落”；《富川瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》《江西省傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》《達(dá)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用條例》將其界定為“形成較早，擁有物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)文化遺產(chǎn)，具有較高的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的村落”；《靖州苗族侗族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》在傳統(tǒng)村落基本概念中增加“自治縣行政區(qū)域內(nèi)人口相對(duì)聚居，地域特色鮮明，傳統(tǒng)風(fēng)貌完整”。

由上可知，目前無(wú)論是學(xué)界還是地方立法對(duì)傳統(tǒng)村落的界定和理解均圍繞聚落形態(tài)、物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)三要素展開(kāi)，但根據(jù)實(shí)際情況有所差別，例如有些學(xué)者在傳統(tǒng)村落界定中加入村落選址格局、歷史條件等要素。因此，綜合學(xué)者及地方立法對(duì)傳統(tǒng)村落的概念界定，本文認(rèn)為，傳統(tǒng)村落是指形成于某一較早歷史時(shí)期，傳統(tǒng)建筑與整體景觀格局保存較完整，保留了地方風(fēng)俗習(xí)慣及工藝技術(shù)等傳統(tǒng)文化并延續(xù)至今，列入我國(guó)各級(jí)傳統(tǒng)村落名錄的村落形態(tài)。

（二）傳統(tǒng)村落立法保護(hù)的價(jià)值審視

凱爾森認(rèn)為：“法律是一種強(qiáng)制性秩序?！盵6]立法是國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序制定相關(guān)法律法規(guī)，在某一領(lǐng)域建立起強(qiáng)制性秩序的行為。傳統(tǒng)村落作為歷史留存的寶貴遺產(chǎn)，是展現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌與民族文化多樣性的“活化石”，需要通過(guò)立法指引和規(guī)范其保護(hù)與利用行為。近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)摸底調(diào)查、數(shù)據(jù)錄入、掛牌保護(hù)等一系列工作，傳統(tǒng)村落名錄數(shù)量從2012年646個(gè)增加至2019年6 819個(gè)，取得顯著成效。但隨著保護(hù)工作推進(jìn)，傳統(tǒng)村落建筑受損情況嚴(yán)重、資金投入不足、村民住房需求與宅基地政策之間矛盾等問(wèn)日益凸顯，一定程度上制約了傳統(tǒng)村落的保護(hù)和發(fā)展，亟需立法跟進(jìn)。

1.以立法促進(jìn)傳統(tǒng)村落優(yōu)秀文化遺產(chǎn)的傳承與弘揚(yáng)。2022年，習(xí)近平總書(shū)記在向全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)大會(huì)致賀信中強(qiáng)調(diào)：“人類(lèi)在歷史長(zhǎng)河中創(chuàng)造了璀璨的農(nóng)耕文明，保護(hù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)是人類(lèi)共同的責(zé)任?！眰鹘y(tǒng)村落是中華農(nóng)耕文化的重要載體，也是地域文化根基和民族傳統(tǒng)積淀的體現(xiàn)，保護(hù)我國(guó)傳統(tǒng)村落對(duì)傳承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)與增強(qiáng)文化自信具有重要意義。通過(guò)立法保護(hù)傳統(tǒng)村落，能夠明確受法律保護(hù)的鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)范圍，確認(rèn)社會(huì)主體的文化遺產(chǎn)成果享用權(quán)利與文化遺產(chǎn)保護(hù)義務(wù)，明確文化遺產(chǎn)保護(hù)與繼承方式，落實(shí)相關(guān)部門(mén)職責(zé)與財(cái)政支持等具體制度，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)村落文化遺產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，繼而推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的活態(tài)傳承，助力鄉(xiāng)村文化振興。

2.以立法促進(jìn)傳統(tǒng)村落資源開(kāi)發(fā)與利用。《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。一方面應(yīng)在文化繼承基礎(chǔ)上，按照時(shí)代要求創(chuàng)新傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，賦予其新的生命力；另一方面，要在創(chuàng)新利用中延續(xù)優(yōu)秀文化。2021年，文化和旅游部印發(fā)《“十四五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)到2025年，文化產(chǎn)業(yè)體系和市場(chǎng)體系更加健全，文化供給質(zhì)量明顯提升，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重進(jìn)一步提高，并提出應(yīng)強(qiáng)化法治保障，堅(jiān)持立法先行，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章等的立改廢工作?？梢?jiàn)，保護(hù)文化遺產(chǎn)是堅(jiān)定文化自信、建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)的重要任務(wù)，合理開(kāi)發(fā)與利用文化遺產(chǎn)也是堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、融合發(fā)展的重要體現(xiàn)。傳統(tǒng)村落具有豐富的傳統(tǒng)文化資源和自然資源，一些地區(qū)結(jié)合傳統(tǒng)村落的獨(dú)特資源開(kāi)展體驗(yàn)式鄉(xiāng)村旅游，在傳承中加強(qiáng)保護(hù)與利用，以用促保，激發(fā)了傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，有利于盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但從實(shí)踐看，我國(guó)傳統(tǒng)村落文化資源開(kāi)發(fā)形式略顯單一，文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為零散，發(fā)展水平較低，缺少總體性產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，盲目開(kāi)發(fā)和利用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)資源造成文化遺產(chǎn)破壞。因此，有必要通過(guò)立法規(guī)定相關(guān)主體合理開(kāi)發(fā)與利用傳統(tǒng)村落文化資源的權(quán)利，鼓勵(lì)村民積極參與傳統(tǒng)村落生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，支持社會(huì)主體投入到傳統(tǒng)村落文化發(fā)展工作中，引導(dǎo)社會(huì)向傳統(tǒng)村落文化資源開(kāi)發(fā)提供資金支持。同時(shí)，通過(guò)立法可以明確傳統(tǒng)村落開(kāi)發(fā)與利用的禁止性事項(xiàng)，以及破壞傳統(tǒng)村落建筑風(fēng)貌、拆毀買(mǎi)賣(mài)古建筑等非法行為的法律責(zé)任，為傳統(tǒng)村落文化資源開(kāi)發(fā)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律保障。

3.以立法促進(jìn)傳統(tǒng)村落鄉(xiāng)村文明建設(shè)與社會(huì)治理。傳統(tǒng)村落作為我國(guó)鄉(xiāng)村典型代表，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要場(chǎng)域。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)新時(shí)代農(nóng)村精神文明建設(shè)，深化群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)。因此，傳統(tǒng)村落文化保護(hù)在鄉(xiāng)村文明建設(shè)中的地位更加突出。通過(guò)立法的規(guī)范作用，有利于推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)。此外，村規(guī)民約是規(guī)范村民行為方式的自治準(zhǔn)則，也是形成積極和諧文明鄉(xiāng)風(fēng)的制度基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村文明建設(shè)的應(yīng)有之義。以立法保護(hù)傳統(tǒng)村落，是將法治融入鄉(xiāng)村基層民主自治的過(guò)程。以法律促進(jìn)治理方式轉(zhuǎn)變，有利于加強(qiáng)村規(guī)民約實(shí)施的合法性、規(guī)范性與執(zhí)行性，提高村民依法行為、依法自治意識(shí)，營(yíng)造符合我國(guó)鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)需要的良好文明風(fēng)貌。

二、我國(guó)傳統(tǒng)村落立法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)觀照

傳統(tǒng)村落是我國(guó)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施陣地，具有特殊文化遺產(chǎn)性質(zhì)，其包含的文物與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，是傳統(tǒng)村落的文化底蘊(yùn)與價(jià)值所在。因此，從屬性來(lái)看，傳統(tǒng)村落立法應(yīng)屬于文化立法范疇。雖然近些年我國(guó)文化立法已步入快車(chē)道，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》相繼出臺(tái)并實(shí)施，打破了以往僅有的“三法兩決定”局面，即《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《著作權(quán)法》和《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，但是，相較文化遺產(chǎn)保護(hù)體系較完善的國(guó)家，我國(guó)文化立法相對(duì)薄弱，特別是缺少對(duì)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的通盤(pán)考慮。欣喜的是，有些地方立法機(jī)關(guān)積極開(kāi)展地方立法，先試先行。截至2021年，江西省、四川省、貴州省、云南省及蘇州市、麗水市、信陽(yáng)市等設(shè)區(qū)的市相繼制定了26部以“傳統(tǒng)村落”或“古村落”為立法對(duì)象的地方性法規(guī)，為保護(hù)本行政區(qū)的傳統(tǒng)村落提供了法律保障。但是由于缺少專(zhuān)門(mén)的上位法，我國(guó)傳統(tǒng)村落立法存在一定不足。

（一）傳統(tǒng)村落保護(hù)立法依據(jù)缺少適應(yīng)性

自2006年以來(lái)，“古村落”“傳統(tǒng)村落”等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)于中央一號(hào)文件中，傳統(tǒng)村落保護(hù)與農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興緊密相連?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》以法律形式明確了傳統(tǒng)村落在鄉(xiāng)村振興中的重要地位，也使傳統(tǒng)村落成為文化遺產(chǎn)中具有獨(dú)立研究?jī)r(jià)值的保護(hù)對(duì)象。但現(xiàn)階段學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)村落的獨(dú)立或?qū)ｉT(mén)保護(hù)探討較少。傳統(tǒng)村落與文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化名村的關(guān)系如何，現(xiàn)有法律依據(jù)能否滿(mǎn)足對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)，傳統(tǒng)村落整體性、系統(tǒng)性保護(hù)如何實(shí)現(xiàn)等都是值得思考的問(wèn)題。

從地方立法看，傳統(tǒng)村落立法依據(jù)并不完全相同，主要包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》及《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，體現(xiàn)了地方援引立法依據(jù)混雜的現(xiàn)狀，且無(wú)法分辨?zhèn)鹘y(tǒng)村落與歷史文化名村之間的區(qū)別。就各法律規(guī)范而言，在適用傳統(tǒng)村落保護(hù)上也存在一定疑問(wèn)。首先，《文物保護(hù)法》雖普遍適用，但立法對(duì)象過(guò)于寬泛，除歷史文化名村外，主要集中于文物保護(hù)，未涉及傳統(tǒng)村落相關(guān)內(nèi)容。其次，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》重點(diǎn)在于保護(hù)歷史文化城市、村鎮(zhèn)，針對(duì)性較弱。傳統(tǒng)村落與歷史文化村鎮(zhèn)具有一定相似性，但傳統(tǒng)村落與歷史文化名村之間仍具有概念上的區(qū)別。相比歷史文化名村，傳統(tǒng)村落更強(qiáng)調(diào)保護(hù)和發(fā)展農(nóng)耕文化聚落載體的完整存續(xù)狀態(tài)，在加強(qiáng)村落物質(zhì)形態(tài)保護(hù)的同時(shí)，特別注重非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的活態(tài)傳承。而歷史文化名村屬于法定概念，其遴選條件更為嚴(yán)格，因此傳統(tǒng)村落是比歷史文化名村更加寬泛的概念[3]。因此，對(duì)于無(wú)法達(dá)到歷史文化名村條件但又具有一定文化藝術(shù)保存價(jià)值的傳統(tǒng)村落缺少法律保障，保護(hù)對(duì)象出現(xiàn)斷層。此外，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》僅涉及傳統(tǒng)村落中的非物質(zhì)文化，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》立法目的在于調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃與空間布局，各項(xiàng)立法依據(jù)針對(duì)性較弱。

（二）傳統(tǒng)村落地方立法內(nèi)容同質(zhì)化突出

目前，各地傳統(tǒng)村落保護(hù)的地方立法逐漸增多，但存在立法內(nèi)容同質(zhì)化問(wèn)題，具體表現(xiàn)為不同省市之間以及省內(nèi)地區(qū)間立法結(jié)構(gòu)趨同與立法內(nèi)容重復(fù)，未深入挖掘本地傳統(tǒng)村落特色。首先，地方立法在體例結(jié)構(gòu)上大同小異，基本沿襲《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的框架結(jié)構(gòu)，劃分為總則、申報(bào)、規(guī)劃編制、保護(hù)利用、法律責(zé)任與附則；一些地方立法以此為基礎(chǔ)作出小幅改動(dòng)，增添新的分章結(jié)構(gòu)，但創(chuàng)新立法結(jié)構(gòu)的地方條例較少。其次，由于立法結(jié)構(gòu)的趨同性，立法內(nèi)容也存在重復(fù)，特別是在立法目的、政府職責(zé)、申報(bào)認(rèn)定程序、違法行為等方面完全或變相復(fù)制已有法律條款，造成不同地方立法文本具有高度相似性。雖然采用了“結(jié)合本省（市）實(shí)際”的概括性表達(dá)突出地方條例的創(chuàng)新之處，但具體到法律文本并未體現(xiàn)有關(guān)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的特殊規(guī)定。

（三）傳統(tǒng)村落保護(hù)缺少?lài)?guó)家層面的專(zhuān)門(mén)立法

傳統(tǒng)村落保護(hù)離不開(kāi)央地兩級(jí)法律的有效供給。雖然我國(guó)保護(hù)傳統(tǒng)村落的地方立法日趨增多，但效力層級(jí)偏低，僅保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落，適用范圍具有一定局限性。應(yīng)依據(jù)更高效力的國(guó)家法律對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)傳統(tǒng)村落進(jìn)行普遍性保護(hù)。如前文所述，目前我國(guó)主要依據(jù)《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》及一些省級(jí)及以下地方專(zhuān)門(mén)立法保護(hù)傳統(tǒng)村落，但傳統(tǒng)村落涉及因素較為復(fù)雜，既包含文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，也包含村落環(huán)境、文化景觀等要素，需要對(duì)傳統(tǒng)村落進(jìn)行整體性和全面性保護(hù)。而《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)作為傳統(tǒng)村落地方立法的上位法，均存在依據(jù)不足問(wèn)題。因此，當(dāng)前央地立法狀況無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)村落的系統(tǒng)性與整體性保護(hù)，特別是專(zhuān)門(mén)立法缺失導(dǎo)致法律適用混亂，也導(dǎo)致地方立法質(zhì)量差異，例如有些地方面臨傳統(tǒng)村落法律保護(hù)分歧時(shí)無(wú)參照基準(zhǔn)，只能以其他地方立法為樣板?；谖覈?guó)傳統(tǒng)村落的復(fù)雜性和傳統(tǒng)村落立法的分散性，亟需專(zhuān)門(mén)法律對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，“專(zhuān)項(xiàng)基本法可以發(fā)揮指導(dǎo)行政立法、地方立法的作用，為古村落保護(hù)立法體系提供制度框架與原則性參考”[7]。

三、日本傳統(tǒng)村落立法保護(hù)考察

日語(yǔ)中，村落稱(chēng)為“集落”（しゅうらく）或“村落”（そんらく）。日本村落眾多，擁有豐富的文化遺產(chǎn)，但日語(yǔ)中沒(méi)有“傳統(tǒng)村落”這一表達(dá)，與之相對(duì)應(yīng)的詞匯是“傳統(tǒng)建造物群”“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)”和“重要傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)”。傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度與我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)相似，均以“傳統(tǒng)建造物群”和周?chē)h(huán)境為一體所形成的歷史風(fēng)貌為保護(hù)內(nèi)容[8]。日本對(duì)傳統(tǒng)村落的立法保護(hù)得益于較為完善的文化及文化遺產(chǎn)法律體系的建立。與傳統(tǒng)村落保護(hù)相關(guān)的立法主要有《文化財(cái)保護(hù)法》《景觀法》和《關(guān)于維護(hù)及改善地域歷史風(fēng)致法律》（簡(jiǎn)稱(chēng)《歷史風(fēng)致法》）等。此外，地方也開(kāi)展了傳統(tǒng)建造物群保護(hù)立法，并以配套規(guī)定輔之，使傳統(tǒng)村落的法律保護(hù)更加立體化。本文重點(diǎn)分析與傳統(tǒng)村落保護(hù)相關(guān)的《文化財(cái)保護(hù)法》《景觀法》與《歷史風(fēng)致法》，以期為我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）《文化財(cái)保護(hù)法》中關(guān)于傳統(tǒng)村落保護(hù)的規(guī)定

日本文化遺產(chǎn)保護(hù)立法起步較早，可追溯至1871年的《古舊器物保存法》。1950年，日本在統(tǒng)合《古社寺保存法》（1897）、《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》（1919）、《國(guó)寶保存法》（1929）內(nèi)容后，出臺(tái)了《文化財(cái)保護(hù)法》?！段幕?cái)保護(hù)法》（或《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》）是一部較為系統(tǒng)完善的文化遺產(chǎn)保護(hù)專(zhuān)門(mén)法，并歷經(jīng)1954年、1975年、1996年、2004年、2018年五次修訂，將文化遺產(chǎn)逐步從物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)擴(kuò)展至民俗文化遺產(chǎn)、埋藏文化遺產(chǎn)、史跡名勝天然紀(jì)念物、重要文化景觀、傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)等七類(lèi)保護(hù)對(duì)象。在傳統(tǒng)村落保護(hù)上，主要與物質(zhì)文化遺產(chǎn)、文化景觀、傳統(tǒng)建筑物群相關(guān)聯(lián)[9]。由于物質(zhì)文化遺產(chǎn)范圍較為普遍，是其他文化遺產(chǎn)類(lèi)型的基礎(chǔ)，因此本文主要討論《文化財(cái)保護(hù)法》中傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)和重要文化景觀制度對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)。

1975年，《文化財(cái)保護(hù)法》修訂，在文化遺產(chǎn)類(lèi)型中新增傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)?！段幕?cái)保護(hù)法》第二條第六款規(guī)定，傳統(tǒng)建造物群是指“與周?chē)h(huán)境融為一體而形成的具有歷史景觀的傳統(tǒng)建造物群中價(jià)值較高的事物”。在具體內(nèi)容安排上，第一百四十二條至第一百四十六條規(guī)定了傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)的決定、選定、解除及管理補(bǔ)助措施等。為加強(qiáng)對(duì)具有特殊價(jià)值的傳統(tǒng)建造物群的保護(hù)，第一百四十四條規(guī)定，文部科學(xué)大臣根據(jù)市町村申請(qǐng)，選定重要傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)。傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度一方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)的重要?dú)v史文化；另一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)建筑群的保護(hù)，而非單一保護(hù)某一建筑，其將對(duì)文物的單一保護(hù)發(fā)展為對(duì)歷史地段和整體性區(qū)域的綜合保護(hù)。

《文化財(cái)保護(hù)法》對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)還體現(xiàn)在重要文化景觀制度。2004年，在已有《景觀法》基礎(chǔ)上，《文化財(cái)保護(hù)法》增加了重要文化景觀制度，適用于所有城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村文化景觀的保護(hù)。根據(jù)《文化財(cái)保護(hù)法》第二條第五款規(guī)定，文化景觀是指：“為理解國(guó)民生活生產(chǎn)狀況所不可缺少的、在一定地域內(nèi)所呈現(xiàn)的民眾生產(chǎn)生活以及由該地域的風(fēng)土所形成的文化景觀?！睂?duì)于具有代表性和地區(qū)特色的文化景觀，由國(guó)家經(jīng)相應(yīng)程序可以認(rèn)定為重要文化景觀。第一百三十四條至第一百四十一條規(guī)定了重要文化景觀的選定、解除、滅失損毀辦法等。同時(shí)，第一百三十六條與第一百三十七條規(guī)定所有權(quán)人或合法占有人對(duì)文化景觀保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。重要文化景觀制度的產(chǎn)生，對(duì)傳統(tǒng)村落景觀地類(lèi)型的文化遺產(chǎn)起到了法律保護(hù)作用。

（二）《景觀法》中關(guān)于傳統(tǒng)村落保護(hù)的規(guī)定

《景觀法》是日本在國(guó)家層面制定的適用于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村景觀地的專(zhuān)門(mén)保護(hù)法，頒布于2004年，是《文化財(cái)保護(hù)法》中“文化景觀”以及“文化景觀保存制度”的前置法律[10]。《景觀法》立法目的在于，良好景觀具有惠及全體國(guó)民、合理利用土地、展現(xiàn)地域特色、促進(jìn)地區(qū)交流的重要作用，因此不僅應(yīng)保護(hù)好現(xiàn)有資源，還應(yīng)創(chuàng)造出新的良好景觀。傳統(tǒng)村落除擁有物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)外，還存在道路、山水樹(shù)木、園林、農(nóng)田等體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色的景觀地。《景觀法》的出臺(tái)為上述鄉(xiāng)村景觀提供保護(hù)。例如《景觀法》第三條至第六條分別從國(guó)家、地方公共團(tuán)體、企業(yè)家與居民角度明確相應(yīng)義務(wù)，體現(xiàn)日本對(duì)社會(huì)主體參與景觀保護(hù)的重視，提高景觀保護(hù)可操作性。此外，第八條至第十五條規(guī)定景觀規(guī)劃的制定程序，并在第二章、第三章確立景觀重要建造物、景觀地區(qū)、準(zhǔn)景觀地區(qū)制度等。為更好保護(hù)景觀地，《景觀法》第四章規(guī)定景觀協(xié)議制度，通過(guò)與土地權(quán)利人訂立協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)景觀管理?！毒坝^法》中制度設(shè)計(jì)的最大特色在于通過(guò)地方分權(quán)，將景觀行政權(quán)直接賦予地方政府、公共團(tuán)體，形成“景觀行政團(tuán)體”[11]。地方對(duì)景觀保護(hù)擁有較大自主權(quán)，提高了當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)景觀地的積極性。

（三）《歷史風(fēng)致法》中關(guān)于傳統(tǒng)村落保護(hù)的規(guī)定

2008年，日本文部科學(xué)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、國(guó)土交通省共同出臺(tái)《關(guān)于維護(hù)及改善地域歷史風(fēng)致法律》（簡(jiǎn)稱(chēng)《歷史風(fēng)致法》），全文共8章41條，另加附則8條?！稓v史風(fēng)致法》立法目的在于，維持和提高地區(qū)內(nèi)反映固有歷史和傳統(tǒng)的活動(dòng)與該活動(dòng)所在的具有較高價(jià)值的建筑物，以及和周?chē)謪^(qū)融為一體的良好街市環(huán)境。適用范圍既包括城鎮(zhèn)，也包括鄉(xiāng)村。其中，歷史風(fēng)致除風(fēng)貌、景觀含義外，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)從事、參與傳統(tǒng)行事、工藝技術(shù)、民俗活動(dòng)的人及人文環(huán)境的整體保護(hù)[12]。同時(shí)關(guān)注傳統(tǒng)文化的繼承，支持傳統(tǒng)藝能團(tuán)體開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)事業(yè)，注重自然與人文因素的統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！稓v史風(fēng)致法》第四條規(guī)定歷史風(fēng)致維護(hù)的基本方針，地方可據(jù)此制定本地區(qū)歷史風(fēng)致維護(hù)改善計(jì)劃，第五條規(guī)定歷史風(fēng)致維護(hù)改善計(jì)劃的基本內(nèi)容?？傮w而言，《歷史風(fēng)致法》既適用于日本全國(guó)市町村地域，又專(zhuān)門(mén)針對(duì)歷史風(fēng)致進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)也與其他文化遺產(chǎn)保護(hù)相聯(lián)系，具有普適性、歷史性與聯(lián)動(dòng)性[12]。

除上述主要立法外，日本圍繞相關(guān)制度制定系列規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。以傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度為例，制定《關(guān)于傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度的實(shí)施》《關(guān)于報(bào)告制定傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)條例的規(guī)則》《重要傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)選定基準(zhǔn)》等具體實(shí)施規(guī)則，并在稅收方面制定了適用于傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)范圍內(nèi)的優(yōu)惠政策，如《關(guān)于重要傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)內(nèi)住家型傳統(tǒng)建造物用地固定資產(chǎn)稅的減輕措施》等。此外，《建筑基準(zhǔn)法》《都市計(jì)劃法》《消防法》《屋外廣告物法》等也為傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度實(shí)施提供法律依據(jù)，形成相配套的法律保護(hù)體系。日本不僅通過(guò)較為完善的文化遺產(chǎn)立法實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)村落的系統(tǒng)保護(hù)，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)配套規(guī)定，在財(cái)政和稅收方面給予政策支持。在財(cái)政上，日本于1979年制定了關(guān)于重要傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的國(guó)庫(kù)補(bǔ)助規(guī)定，后于2020年進(jìn)行修改，規(guī)定了對(duì)重要傳統(tǒng)建造物群保護(hù)的補(bǔ)助金額度。補(bǔ)助金一般為補(bǔ)助對(duì)象經(jīng)費(fèi)的50%，特殊情況下，例如補(bǔ)助經(jīng)營(yíng)者是位于沖繩縣內(nèi)的市町村，補(bǔ)助金則為補(bǔ)助對(duì)象經(jīng)費(fèi)的80%。稅收方面，制定了傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)關(guān)于土地固定資產(chǎn)稅的特別規(guī)定，例如佐渡市制定的傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)稅收特別條例中，規(guī)定除特殊情況外，對(duì)被認(rèn)定為傳統(tǒng)建筑物的住家用地減免1/2的固定資產(chǎn)稅。

整體而言，日本傳統(tǒng)村落立法保護(hù)具有專(zhuān)門(mén)性、綜合性和體系性，注重對(duì)不同文化對(duì)象的專(zhuān)門(mén)立法。日本傳統(tǒng)村落立法保護(hù)以《文化財(cái)保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，受到傳統(tǒng)建筑、文化景觀、歷史風(fēng)貌等相關(guān)法律的共同保護(hù)，覆蓋面較廣，綜合性較強(qiáng)。同時(shí)，國(guó)家與地方立法之間形成銜接的立法體系，并出臺(tái)配套法律文件。截至2021年，日本重要傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)涉及104個(gè)市町村中的126個(gè)地區(qū)，總面積約4 023.9公頃，有將近30 000間傳統(tǒng)建造物及其環(huán)境物被特別保護(hù)[13]。通過(guò)系統(tǒng)性與專(zhuān)門(mén)性立法，日本傳統(tǒng)村落保護(hù)取得積極效果。

四、我國(guó)傳統(tǒng)村落立法的完善理路

日本通過(guò)完備的文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系，極大程度保護(hù)了包括傳統(tǒng)村落在內(nèi)的多種類(lèi)型文化遺產(chǎn)，并通過(guò)合理利用傳統(tǒng)村落文化資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)合其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)村落實(shí)際情況以及立法保護(hù)困境，提出以下建議。

（一）完善我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法體系

目前，我國(guó)文化遺產(chǎn)立法主要針對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，對(duì)法律規(guī)定之外具有歷史價(jià)值與文化價(jià)值的其他文化遺產(chǎn)保護(hù)不足。因此，應(yīng)制定出臺(tái)綜合性文化遺產(chǎn)保護(hù)法，將傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)與鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)納入綜合立法中，特別應(yīng)建立農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)是指人類(lèi)在歷史上創(chuàng)造并傳承至今，與人類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活密切相關(guān)、以“固態(tài)”或“活態(tài)”形式存在的有形或無(wú)形文化遺產(chǎn)，以及承載它們的活動(dòng)空間[14]。將傳統(tǒng)村落納入農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)范疇，使傳統(tǒng)村落立法保護(hù)形成體系化，在文化遺產(chǎn)保護(hù)法的統(tǒng)領(lǐng)下，根據(jù)需要再分別制定與傳統(tǒng)村落相關(guān)的專(zhuān)門(mén)立法。

（二）出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性傳統(tǒng)村落保護(hù)法律

由國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)《傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》，著重解決傳統(tǒng)村落法律保護(hù)中的突出問(wèn)題，例如界定傳統(tǒng)村落的法律概念，以對(duì)地方立法發(fā)揮指導(dǎo)作用；堅(jiān)持傳統(tǒng)村落保護(hù)為先、兼顧利用原則，鼓勵(lì)社會(huì)主體合理利用傳統(tǒng)村落文化資源；完善傳統(tǒng)村落文物建筑修繕修復(fù)制度；規(guī)定傳統(tǒng)村落村民宅基地新建與退出政策；明確村民產(chǎn)權(quán)權(quán)利與傳統(tǒng)村落保護(hù)義務(wù)；設(shè)置合理的法律責(zé)任等。當(dāng)前我國(guó)文化遺產(chǎn)立法保護(hù)中，未就傳統(tǒng)建筑物群進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，對(duì)傳統(tǒng)村落范圍以外的具有歷史文化價(jià)值的村落缺少保護(hù)依據(jù)。一方面應(yīng)在傳統(tǒng)村落保護(hù)專(zhuān)門(mén)法中，新增對(duì)傳統(tǒng)建筑物群、文化景觀以及傳統(tǒng)民俗文化保護(hù)的基本規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)村落范圍外村落文化的保護(hù)。另一方面，對(duì)傳統(tǒng)建筑、文化景觀等文化遺產(chǎn)單獨(dú)立法，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)的保護(hù)力度。

（三）促進(jìn)傳統(tǒng)村落相關(guān)立法的銜接與協(xié)調(diào)

在完善我國(guó)文化遺產(chǎn)立法體系與制定傳統(tǒng)村落保護(hù)專(zhuān)門(mén)法律的前提下，還應(yīng)審視傳統(tǒng)村落保護(hù)國(guó)家立法與地方立法之間的關(guān)系。首先，協(xié)調(diào)現(xiàn)有《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》與傳統(tǒng)村落立法之間的關(guān)系。傳統(tǒng)村落是文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其他文化遺產(chǎn)的綜合體，在傳統(tǒng)村落保護(hù)專(zhuān)門(mén)法律制定后，如何處理好《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》與傳統(tǒng)村落專(zhuān)門(mén)法的關(guān)系，避免相關(guān)內(nèi)容沖突，需要整體考慮與完善。其次，協(xié)調(diào)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》與文化立法之間的關(guān)系?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第三十二條分別列舉了歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨等。在后續(xù)文化立法保護(hù)中，是對(duì)上述文化遺產(chǎn)分別單獨(dú)立法還是將其納入文化遺產(chǎn)保護(hù)法，以及如何處理它們之間的關(guān)系，是值得思考的問(wèn)題。最后，協(xié)調(diào)國(guó)家立法和地方立法之間的關(guān)系。出臺(tái)國(guó)家專(zhuān)門(mén)立法后，應(yīng)以國(guó)家立法指導(dǎo)地方立法，已經(jīng)制定出臺(tái)的地方傳統(tǒng)村落保護(hù)法規(guī)按照國(guó)家專(zhuān)門(mén)法及時(shí)修改和補(bǔ)充，尚未進(jìn)行傳統(tǒng)村落保護(hù)立法的地區(qū)應(yīng)當(dāng)依照上位法立法精神，積極開(kāi)展立法。

（四）建立傳統(tǒng)村落立法保護(hù)配套措施

傳統(tǒng)村落保護(hù)不僅應(yīng)注重立法，還應(yīng)重視法律實(shí)施，保證相關(guān)制度落到實(shí)處。首先，強(qiáng)化對(duì)傳統(tǒng)村落的資金支持。傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展依賴(lài)于資金保障，雖然有些地方立法明確提出加大財(cái)政資金投入和扶持力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融資本和社會(huì)資本投入傳統(tǒng)村落保護(hù)，但缺少對(duì)投資者的激勵(lì)，應(yīng)給予社會(huì)投資者稅收等優(yōu)惠，在后續(xù)保護(hù)資金和項(xiàng)目安排上予以?xún)?yōu)先支持。其次，傳統(tǒng)村落也面臨宅基地“一戶(hù)一宅”的限制問(wèn)題。建設(shè)用地指標(biāo)限制傳統(tǒng)村落發(fā)展。例如，使用傳統(tǒng)村落村民房屋時(shí)，既有采取置換方式，也有一次性購(gòu)買(mǎi)方式，流轉(zhuǎn)方式趨同。但是對(duì)于傳統(tǒng)村落村民具體安置以及與宅基地相關(guān)政策扶持沒(méi)有作出規(guī)定，有必要通過(guò)加強(qiáng)宅基地使用的相關(guān)制度建設(shè)跟進(jìn)。最后，傳統(tǒng)村落面臨“空心化”問(wèn)題，應(yīng)建立鄉(xiāng)村人才培育制度，制定返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，鼓勵(lì)回鄉(xiāng)建設(shè)。