綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理困境及完善

潘鳳湘，鄧彩鳳

（湖南理工學院法學院，湖南 岳陽 414006）

0 引言

霧霾具有分布區(qū)域廣、影響大、污染重、治理難等特征，是我國最突出的大氣污染問題之一，嚴重危害公眾的生命健康，破壞自然環(huán)境。因此，在綠色經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，需要協(xié)調(diào)綠色發(fā)展與霧霾治理之間的關系，破解兩者協(xié)同治理困境，完善協(xié)同治理機制，提高綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理效應，推進綠色可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的具體實施，不斷加強生態(tài)文明建設，構(gòu)建新時代美麗中國、健康中國。

1 我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展與霧霾治理現(xiàn)狀

隨著我國邁入新時代發(fā)展階段，黨的十九大報告對我國經(jīng)濟發(fā)展有了更新、更高的要求。為響應國家政策的新要求，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷地調(diào)整、優(yōu)化，壯大并發(fā)展環(huán)保、節(jié)能、低碳、綠色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)2022年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》[1]顯示，近5年來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值保持不斷增長，雖然2020年受新冠肺炎疫情影響，增長速度有所下降，但2021年呈現(xiàn)新的突破。2020年第三產(chǎn)業(yè)增加值占我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的54.5%，受疫情影響，2021年第三產(chǎn)業(yè)增加值在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的占比雖有小幅度下降，但其依然是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要拉動力。而第二產(chǎn)業(yè)增加值在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的占比之高同樣令人矚目，2021年我國第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的39.4%，這表明我國經(jīng)濟發(fā)展對第二產(chǎn)業(yè)依賴的程度仍然較高。根據(jù)國家標準化管理委員會于2019年批準實施的《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）國家標準第1 號修改單及其修訂，第二產(chǎn)業(yè)主要包括采礦業(yè)、制造業(yè)、電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)、建筑業(yè)。一般來說，第二產(chǎn)業(yè)中存在著大量高污染、高耗能、高排放的行業(yè)，因此第二產(chǎn)業(yè)占比與污染物排放量呈正相關[2]。

2016年，“十三五”規(guī)劃綱要確定生態(tài)環(huán)境領域多項約束性指標，不斷踐行藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，采取一系列積極措施，如推動重工業(yè)污染產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩退出，嚴控污染嚴重區(qū)域煤炭消費總量，推動清潔能源的使用，大力扶持高技術、低能耗的綠色產(chǎn)業(yè)等。2020年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，我國霧霾治理取得良好成效，空氣質(zhì)量得到顯著改善，如《2020 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》[3]，全國337 個地級及以上城市中，202 個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標，占全部城市數(shù)的59.9%，累計發(fā)生嚴重污染345 天，重度污染1152天，其相較于2019年，大氣環(huán)境質(zhì)量有所改善。這表明，我國為應對霧霾而采取的一系列調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的節(jié)能減排、凈化污染等措施，對大氣污染整治及大氣質(zhì)量提升，產(chǎn)生了積極效果。

霧霾的產(chǎn)生與高污染、高排放的第二產(chǎn)業(yè)有著直接聯(lián)系。在“十四五”規(guī)劃期間，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)持續(xù)進行，治理霧霾力度加大加強，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)整、優(yōu)化、升級，能源結(jié)構(gòu)也不斷調(diào)整，開拓使用無污染能源等以持續(xù)有效解決霧霾問題。在京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域繼續(xù)進行大氣污染綜合治理，加強酸雨控制，規(guī)范秸稈焚燒，在大力推動經(jīng)濟增長的同時扎實推進藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。然而，霧霾治理是一個長期且復雜的工程，如果短期的治理效果得不到持續(xù)鞏固，霧霾隨時可能卷土重來。因此，為了更加持續(xù)、有效地治理霧霾，提升更多城市的整體空氣質(zhì)量，進一步推動總體經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展，必須堅持產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理，使之走向規(guī)范化、制度化。

2 綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理理論與困境

新時代背景下，綠色發(fā)展是我國實現(xiàn)生態(tài)文明建設的必然要求。要想做到經(jīng)濟社會與環(huán)境保護高質(zhì)量發(fā)展，應秉承綠色發(fā)展理念。綠色發(fā)展的要求是推動全社會人與自然和諧共存、共榮、共發(fā)展新格局形成，平衡并實現(xiàn)好發(fā)展與保護之間的內(nèi)在統(tǒng)一關系。綠色發(fā)展的核心是人類的發(fā)展必須尊重、順應、保護自然，順應自然規(guī)律，走可持續(xù)、協(xié)調(diào)、循環(huán)、低碳發(fā)展之路。綠色發(fā)展要求從與霧霾形成有直接關系的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及類型著手，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、清潔能源，從而最大限度減少各產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營過程中造成的污染，在源頭上降低因產(chǎn)業(yè)排出的廢棄物，經(jīng)物理或者化學反應后轉(zhuǎn)化成為霧霾的可能性。

《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》為我國霧霾防治提供了基本保障與方向，前者規(guī)定區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控以及環(huán)境保護優(yōu)先、預防、綜合治理、協(xié)調(diào)等原則，并嚴格細化環(huán)境法律責任；后者是專門針對大氣污染防治的單行法，也涉及與溫室氣體協(xié)同控制，明確大氣污染防治標準、監(jiān)督管理、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等。地方層面，如2014年通過、2018年修訂的《北京市大氣污染防治條例》；2015年通過、2017年修訂的《天津市大氣污染防治條例》；2017年通過的《湖南省大氣污染防治條例》；2014年修訂通過、2018年修正的《上海市大氣污染防治條例》等對地方治理霧霾具有很大的推動作用。由于毗鄰城市之間霧霾分布并非是單一的，而是呈現(xiàn)復雜的網(wǎng)格狀，且污染物具有很強的空間流動性，導致城市之間產(chǎn)生交叉污染典型的重點霧霾防治區(qū)北京、天津及河北三地之間地理位置鄰近，一旦發(fā)生霧霾天氣，大氣污染物基于其流動性特點在極大的空間里迅速擴散，那么京津冀地區(qū)及其周邊地區(qū)的城市都會受到霧霾污染的嚴重影響。因此，京津冀地區(qū)及其周邊地區(qū)的城市若僅依據(jù)大氣污染防治條例治理霧霾，這種“單兵作戰(zhàn)”式霧霾治理勢力單薄，難以解決現(xiàn)今空間聯(lián)動性強的霧霾污染問題。為了更加有效地應對區(qū)域性霧霾污染，加強區(qū)域協(xié)同治理是合力解決跨區(qū)域大氣污染、打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、推動綠色經(jīng)濟發(fā)展的重要措施。

2.1 綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理理論

協(xié)同學是研究系統(tǒng)內(nèi)外因素共同作用下各子系統(tǒng)之間的相互影響以及演化規(guī)律的學科，認為整個世界就是一個協(xié)同系統(tǒng)[4]。協(xié)同治理是協(xié)同學與治理理論的結(jié)合，是指復雜系統(tǒng)內(nèi)部的各個子系統(tǒng)通過建立緊密聯(lián)系，使系統(tǒng)內(nèi)部各部分從無序的狀態(tài)轉(zhuǎn)化為互動的、協(xié)調(diào)運作的有序狀態(tài)[5]。其中，“協(xié)同”強調(diào)各類主體（政府、企業(yè)、社會組織、個人等）共同參與、互相協(xié)作、互相監(jiān)督，共同合作促使公共事務（如環(huán)境保護）治理過程從無序達到有序狀態(tài)；“治理”的核心本質(zhì)是多元主體通過系統(tǒng)內(nèi)外部相互協(xié)調(diào)與合作達成共識，而不是僅僅依靠強制力或行政主導對公共事務進行治理。在協(xié)同治理中，協(xié)調(diào)各類主體利益，采取聯(lián)合行動，包括正式與非正式的制度安排，從單一治理走向綜合治理、善治，從末端治理走向源頭治理、預防治理，從無序治理走向系統(tǒng)治理、共同體治理，不僅發(fā)揮了外部機構(gòu)與組織的作用，還發(fā)揮了內(nèi)部主體的自主、自治作用，實現(xiàn)內(nèi)外部自我治理的協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)“共建、共治、共享”治理格局。

協(xié)同治理主張“協(xié)同效應”，與多中心治理具有一定相通性：①治理主體方面，協(xié)同治理側(cè)重于各類主體（政府、企業(yè)、社會組織、個人等）之間的動態(tài)協(xié)作、合作關系，多中心治理則強調(diào)各類主體的多中心化，并非只包括國家，還包括市場、社會組織和公民個人等[6]。②多中心治理關注多中心主體之間的協(xié)同關系，強調(diào)政府、市場、社會公眾多個中心主體共同參與公共事務治理的地位是平等的，否定單一的、僅政府主導的公共事務治理模式，肯定多元主體間自主組織和自主管理的有效作用[7]，這也是協(xié)同治理所要求的。③協(xié)同治理與多中心治理的治理手段與機制具有多元性與綜合性，治理手段包括經(jīng)濟、法律、科技等，治理機制主要涉及行政、市場及社會調(diào)整機制。

總之，協(xié)同治理理論以協(xié)同學為基礎，成為公共政策研究領域的一種重要的分析框架和方法工具[8]。其不斷運用到環(huán)境治理領域并走向法治化，如《環(huán)境保護法》規(guī)定：國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬?guī)定：國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》提出建立區(qū)域協(xié)作機制：建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預警應急等措施。這些政策對全國大氣污染防治具有普遍指導意義。將協(xié)同治理理論嵌入環(huán)境治理之中，多主體通過跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作形成共同作戰(zhàn)的伙伴關系，合力解決環(huán)境問題以實現(xiàn)綠色發(fā)展。

2.2 綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理困境

2.2.1 困境一：綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理立法不健全，導致治理依據(jù)不足

在立法上，綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理立法不健全。綠色發(fā)展是政策層面提出來的發(fā)展理念、發(fā)展要求與目標，雖然大氣污染防治立法中有關于霧霾的規(guī)范，但跨區(qū)域性專項法并不健全?！董h(huán)境保護法》中已確定的協(xié)調(diào)發(fā)展、綜合治理、保護優(yōu)先等原則以及區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制等以及《大氣污染防治法》重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制等，為區(qū)域性霧霾治理提供總體性框架與法律依據(jù)。

《北京市大氣污染防治條例》《天津市大氣污染防治條例》《河北省大氣污染防治條例》等為地方治理大氣污染提供依據(jù)，其中《河北省大氣污染防治條例》是河北省首部與北京市、天津市開展深度協(xié)同的地方性法規(guī)，圍繞京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)功能定位，首次在大氣污染防治立法中設立“重點區(qū)域聯(lián)合防治”專章，開創(chuàng)協(xié)同立法先河[9]。但綠色發(fā)展中跨區(qū)域霧霾協(xié)同治理立法仍不完善，各類主體之間權(quán)利（力）如何分配、責任如何具體分擔，如何克服“搭便車”現(xiàn)象或各自為政問題，如何協(xié)同各類主體利益等，都需要在綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理立法中加以解決。

2.2.2 困境二：綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理制度不具體，導致治理空間不足

制度不僅是管理的工具，更是治理的基礎與依據(jù)。《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》進行了宏觀性的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控規(guī)定，內(nèi)容并未明確化，加之區(qū)域協(xié)同治理機制不具體，導致相關的協(xié)同治理空間不足。《大氣污染防治法》雖歷經(jīng)幾次修改，增加了區(qū)域協(xié)同治理相關條款，如“大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”“國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”，但規(guī)定內(nèi)容較為籠統(tǒng)，定性不清，可操作性不強。加之，協(xié)同治理運作機制與其他涉及大氣污染防治法律規(guī)范的銜接不足，嚴重制約地方治理霧霾效率與效益的提高。地方大氣污染防治條例多依據(jù)本省或本市的具體污染情況而制定的，對于跨區(qū)域出現(xiàn)的需要共同治理霧霾的問題卻缺乏完整規(guī)范加以規(guī)制、解決。這種各自為政的地方治理方式存在很大的局限性，要想打破地域限制，在相關地區(qū)采取協(xié)同治理，不僅需要協(xié)同性立法、協(xié)同聯(lián)合執(zhí)法，更需要發(fā)揮各類主體的治理作用。

2.2.3 困境三：綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理定性未明確，導致治理動力不足

綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理雖包含多中心治理、環(huán)境合作治理、環(huán)境多元共治等，但其定性未明確，尤其是學理地位、法律屬性、法律效力不明確，導致其從地方到全國全面的推行演進緩慢，其運行的制度邏輯也未確定，在一定程度上阻礙了其法治化進程。我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與霧霾協(xié)同治理的主要推動力來源于地方政府，霧霾治理制度主要由地方率先實施，專門性政策甚至立法也是由地方推動出臺。由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)同治理制度規(guī)范，各地治理大氣污染的措施與效益參差不齊。在環(huán)境治理體系化與現(xiàn)代化的背景下，霧霾治理過度依賴行政主體而弱化社會主體，這導致協(xié)同治理難以形成長效機制。應在政策、市場、資金、技術等方面增強各類主體的治理動力，明確綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理的性質(zhì)、內(nèi)涵、外延等，發(fā)展新府際合作，增強公私合作治理動力以降低治理風險。

2.2.4 困境四：綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理運作機制不具體，導致治理困局

綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理運作機制涉及行政主體、市場主體、社會公眾等，不同主體治理內(nèi)容、手段、流程都具有一定差異性。如何達到協(xié)同治理目標、未達到協(xié)同治理目標的責任如何劃分等問題，協(xié)同治理運作機制對此未進行具體、明確化規(guī)定，因此導致一些困局。

（1）協(xié)同治理權(quán)的合法性困境。我國區(qū)域協(xié)同治理權(quán)的合法性主要來源于中央與地方立法機關的立法權(quán)，除此之外，其他因跨區(qū)域協(xié)同治理而設立的專門機構(gòu)，并沒有被賦予處理具體跨區(qū)域協(xié)同治理事項立法權(quán)。區(qū)域協(xié)同治理的有效性與區(qū)域治理的專門組織機構(gòu)的制度安排、治理事項權(quán)限大小等密切相關[10]。

（2）協(xié)同各類主體結(jié)構(gòu)困局。黨的十九大報告重點提出：構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。但目前我國協(xié)同治理卻陷入多方主體參與意愿不足、主體間存在信任壁壘、主體間協(xié)調(diào)溝通途徑單一、主體間信息獲取不對等、主體間治理合作能力參差不齊等現(xiàn)實困局。

（3）協(xié)同治理成效不可持續(xù)性困局。京津冀大氣污染協(xié)同防治在很多重大活動期間取得過很大治理成效，如北京奧運會、APEC 會議舉辦期間，空氣質(zhì)量得到有效保障。但近年來，京津冀地區(qū)大氣重污染天氣依然時有發(fā)生，盡管三地已經(jīng)形成大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機制，但未能形成并持續(xù)保持長效協(xié)同治理格局與效應。

（4）協(xié)同治理責任追究機制困局?？鐓^(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理如何對各類主體進行責任追究，如何監(jiān)督各個主體是否履行其各自職責，這涉及其權(quán)利義務的明確與職責分工，同時缺乏專門的第三方治理協(xié)調(diào)機構(gòu)或組織考核與監(jiān)察機制，僅靠政府自上而下進行內(nèi)部政績考核與責任追究或?qū)ν獠窟M行監(jiān)管，難以確保協(xié)同治理之中的合作、協(xié)商，無法有效保障各類主體的獨立性、自主性。

總之，綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理遵循法治而不是人治，這是其權(quán)源的合法性診斷；改變原來管理型、單一政府主導型治理模式，走向共治，這是其主體結(jié)構(gòu)診斷；追求治理的長效而不是短效，這是其可持續(xù)性診斷；突破政府管理，充分運用市場機制，激勵社會自治，在責任追究方面，從自考走向自考與他考相結(jié)合，這是其責任機制診斷。

3 綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理完善路徑

我國《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》以及地方大氣污染防治條例等為大氣污染防治提供基本的法律依據(jù)。藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是一場持久戰(zhàn)，但其協(xié)同治理機制不健全，嚴重制約著產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展與霧霾治理，不利于發(fā)揮政府、企業(yè)和社會公眾的共同作用。因此，就環(huán)境風險防范與治理而言，建立健全跨區(qū)域政府、市場、公眾及第三方治理協(xié)調(diào)機構(gòu)或組織實質(zhì)參與的綜合性協(xié)同治理機制，以極大地推動綠色經(jīng)濟發(fā)展，提高整體霧霾治理能力，不斷走向規(guī)范化、制度化、具體化的協(xié)同治理并使之成效持續(xù)、穩(wěn)定。

3.1 完善綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理立法

完善綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理立法規(guī)范，健全具體性、可操作性的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。制定環(huán)境協(xié)同治理專項法律規(guī)范，可以糾正生態(tài)環(huán)境合作治理意識偏差，規(guī)范生態(tài)環(huán)境合作各類主體權(quán)力行使[11]。關于協(xié)同治理立法，實踐中部分地區(qū)已有相關經(jīng)驗，如《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》《關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《京津冀人大立法項目協(xié)同實施細則》《關于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》等，只是該類立法還不夠完善，因此，在綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理中，其協(xié)同治理實踐先行，為其完善立法提供經(jīng)驗，更好地在非零和博弈中推進不同區(qū)域各類主體合作，其并非嚴格要求相關各類主體在每一立法事項上都達成一致意見，而是在某些關鍵問題上達成共識[12]?；趨f(xié)同治理實踐以及現(xiàn)有立法，可進一步完善區(qū)域性協(xié)同立法。

在協(xié)同治理立法中，應協(xié)調(diào)各類主體之間的利益，充分發(fā)揮市場、社會及公民個人的作用，做到真正的、有效的協(xié)同治理。相關各類主體同步立項、起草、審議、通過、發(fā)布、實施，制定統(tǒng)一規(guī)劃、標準，進行統(tǒng)一監(jiān)測、防治，以不斷推進其聯(lián)防聯(lián)控和聯(lián)合執(zhí)法、守法，滿足綠色經(jīng)濟發(fā)展要求。除此之外，還應當明確各類主體的權(quán)利義務，明確各區(qū)域政府的權(quán)力義務、權(quán)限分配、懲罰獎勵及責任追究等，實現(xiàn)高度權(quán)責匹配；明確其他主體如企業(yè)、社會組織及個人大氣污染防治權(quán)利和義務，完善具體的責任體系；推進府際合作治理，推動區(qū)域內(nèi)省際、市際間的合作，加強府際內(nèi)外部雙向交流、協(xié)作、監(jiān)督及利益協(xié)調(diào)分配，打破府際合作行政壁壘。同時，可加強第三方治理協(xié)調(diào)機構(gòu)或組織在地方政府間的協(xié)調(diào)作用，目前大氣污染防治協(xié)調(diào)組織對地方政府之間的聯(lián)系并沒有起到實質(zhì)性的協(xié)作作用，這歸咎于法律對其權(quán)限規(guī)定不明確及其自身組織配置不夠完善、協(xié)調(diào)能力不夠強等。因此，通過法律確定第三方治理協(xié)調(diào)機構(gòu)或組織的權(quán)限或者使地方政府讓渡部分權(quán)力至治理協(xié)調(diào)組織，完善治理協(xié)調(diào)組織自身內(nèi)部管理制度，提高協(xié)助地方政府的能力，推動府際合作過程中信息共享、多方交流?？傊?，通過協(xié)同治理立法保障協(xié)同治理，促進協(xié)同發(fā)展；通過統(tǒng)一的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理任務、目標及標準，促進府際合作治理霧霾聚焦共同問題；協(xié)力解決共同的問題，以實現(xiàn)合作共贏。

3.2 激勵多元主體共同參與綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理

擴展協(xié)同各類主體，健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾的公私合作環(huán)境治理機制。激勵并廣泛吸納多元主體積極共同參與綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理型政府為服務治理型政府，形成共商、共進、共贏的治理體系。

（1）繼續(xù)發(fā)揮政府推動綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理的主導作用。服務型政府治理之道在于協(xié)同治理，政府應在系統(tǒng)內(nèi)部保持合作、聯(lián)動、協(xié)調(diào)，在系統(tǒng)外部發(fā)揮主導作用，充分利用、整合、優(yōu)化資源配置。各地方政府要強化治理職責意識，不斷提高其治理能力、治理水平，嚴格執(zhí)行大氣污染防治防控制度，落實相應的責任追究制度，加強治理的監(jiān)管。同時，政府應完善內(nèi)外部聯(lián)合執(zhí)法機制，以內(nèi)部公主體聯(lián)合執(zhí)法為主，外部私主體參與為輔，制定相關激勵政策，促進其他私主體積極與政府合作協(xié)同治理霧霾。

（2）推動企業(yè)成為參與綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理的中堅力量。在培育并發(fā)展環(huán)境治理市場機制中，企業(yè)作為重要的中間力量，應加強其自身內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，從對立型競爭走向合作型伙伴關系協(xié)同治理。一方面，企業(yè)應當增強霧霾治理意識，尤其高污染企業(yè)應當自覺減少廢氣、廢物等排放；另一方面，企業(yè)在政府稅收優(yōu)惠、價格補貼等政策引導下轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、升級生產(chǎn)技術，推動綠色、清潔、低碳生產(chǎn)，發(fā)展綠色可持續(xù)產(chǎn)業(yè)。

（3）鼓勵其他社會組織與個人積極參與綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理并成為有力支持。社會公眾的生命健康與大氣環(huán)境質(zhì)量息息相關，其對良好空氣質(zhì)量的追求是積極參與治理霧霾的根本動力。其他社會組織與個人作為環(huán)境治理社會機制中自治主體，應發(fā)揮其有力支持作用，協(xié)助政府、企業(yè)應對環(huán)境問題，開展環(huán)境治理。在協(xié)同治理霧霾中：①增強公眾共同治理霧霾的意識、拓寬公眾參與渠道、創(chuàng)新激勵機制等提高公眾治理霧霾的參與度。②公眾根據(jù)政府或企業(yè)公開的相關信息，行使監(jiān)督權(quán)，政府或企業(yè)廣泛傾聽公眾訴求并及時回復。③公眾可就治理霧霾立法提出建議，對其執(zhí)法進行監(jiān)督，對其違法行為進行檢舉、控告、訴訟，不斷增強公眾作為各類主體的責任感。

3.3 發(fā)展綜合性綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理模式

構(gòu)建綜合性綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理模式，促進霧霾治理協(xié)同效應，具體構(gòu)建路徑如下。

（1）明確綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理模式的性質(zhì)，奠定其學理地位、明確其法律屬性、賦予其法律效力。綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理作為發(fā)展與保護的一種協(xié)調(diào)機制，其學理地位的奠定及法律屬性的明確有利于推動從地方到全國對該制度的重視并積極探索與實踐。另外，使該模式不斷走向制度化，賦予其法律效力，增強其法定性、權(quán)威性、強制性，能夠促進全國各地貫徹落實綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理模式，有利于提高我國整體霧霾治理效應。

（2）在協(xié)同治理中增強府際合作和環(huán)境公私合作治理。府際合作是指基于現(xiàn)有科層制政府組織結(jié)構(gòu)達成的跨部門、跨區(qū)域合作治理模式[13]。府際關系表現(xiàn)為縱向、橫向、互不隸屬的縱向以及縱向的條塊、橫向的條塊關系等[14]。公私合作是指公主體（如政府）和私主體（如企業(yè)、單位、團體或個人）共同合作完成某項任務，能降低治理成本提升治理效能的一種模式[15]。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》中明確：“牢固樹立綠色發(fā)展理念，以堅持黨的集中統(tǒng)一領導為統(tǒng)領，以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好地動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動，完善體制機制，強化源頭治理，形成工作合力，為推動生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設生態(tài)文明和美麗中國提供有力制度保障。”這種治理不僅體現(xiàn)多元共治，更體現(xiàn)出新府際合作，是一種公私合作環(huán)境治理模式。

綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理中，應不斷發(fā)展綜合性治理模式，從加強縱向和橫向的聯(lián)系、溝通與協(xié)作的傳統(tǒng)府際合作向新府際合作轉(zhuǎn)變，即除了繼續(xù)發(fā)揮政府的主導作用，還應發(fā)揮社會的調(diào)節(jié)作用，促進企業(yè)自治良性互動，但不能僅局限于政府主導模式。因此，這種新府際合作治理模式體現(xiàn)了公私合作治理，有效擺脫了單一的政府主導模式，從而轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌鲋黧w、社會公眾多元共治模式，進一步提高協(xié)同治理效應?？傊?，綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理應從協(xié)同各類主體之政府縱向和橫向擴充其合作治理聯(lián)系與基礎，從協(xié)同各類主體過度依賴行政主導走向行政主體、市場主體、社會公眾多元主體共同治理，從協(xié)同治理形式過分依賴行政調(diào)整機制發(fā)展成行政調(diào)整、市場調(diào)整、社會調(diào)整的綜合治理機制。

3.4 系統(tǒng)化健全綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理運作機制

加強綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，對跨區(qū)域重點污染源整治情況實施政府、市場與社會主體聯(lián)合監(jiān)督和責任分擔，健全大氣環(huán)境信息共享與通報機制、完善突發(fā)大氣污染應對機制等，從而健全綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理運作機制，豐富其制度內(nèi)在要求，使其更具靈活性、可操作性，具體如下。

（1）加強“基于生態(tài)系統(tǒng)的管理”，這種管理方法考慮了所有生態(tài)系統(tǒng)的組分，包括人類和自然環(huán)境，其把社會、經(jīng)濟、自然聯(lián)系起來綜合評估其價值需要，再結(jié)合其他學科的知識方法以及調(diào)整機制來解決生態(tài)環(huán)境問題，這一管理的定義基于生態(tài)邊界而非行政邊界，是一種綜合性管理[16]。霧霾的形成因素是復雜的，把綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念運用到綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理制度中，綜合分析霧霾的形成因素、擴散路徑，以綜合運用多學科的知識方法及調(diào)整機制來提高治理霧霾的有效性。

（2）針對跨區(qū)域重點污染源整治情況，應當實施政府、市場與社會主體的聯(lián)合監(jiān)督和責任分擔機制。多方主體聯(lián)合監(jiān)督有利于破除地方保護主義，增強監(jiān)督力度，增加各類主體的治理壓力，督促各類主體嚴格執(zhí)行霧霾防治防控任務，及時發(fā)現(xiàn)污染問題并采取相應補救措施。另外，完善多方主體責任分擔機制，建立責任清單、明晰責任范圍、厘清責任歸屬，為政府、市場與社會主體跨區(qū)域重點整治污染源指明履責方向。

（3）充分利用現(xiàn)代化互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等科學技術及各種線上線下公示平臺拓寬環(huán)保信息公開、共享渠道，建立跨區(qū)域尤其是跨省、跨市的大氣污染信息通報制度，構(gòu)建大氣環(huán)境信息共享機制，促進各類主體及時、準確、暢通地接收重要數(shù)據(jù)信息，進一步規(guī)范各類主體聯(lián)合監(jiān)督的工作機制。

（4）完善突發(fā)大氣污染應對機制，建立完備的大氣污染監(jiān)測系統(tǒng)，強化突發(fā)大氣污染的預警提示和即時提醒；健全各區(qū)域大氣監(jiān)管部門縱向與橫向的聯(lián)防聯(lián)控，提高各監(jiān)管部門的協(xié)作配合能力，加強對突發(fā)大氣污染事件的研判預警；完善資源調(diào)配及應急救援等協(xié)作程序，為應對突發(fā)大氣污染事件提供有效保障。

4 結(jié)語

綠色發(fā)展需要制度基礎，需要法治引領和保障，因此，在經(jīng)濟發(fā)展中協(xié)同治理霧霾，應當貫徹“既要綠水青山，也要金山銀山”的生態(tài)文明理念。實現(xiàn)綠色發(fā)展與霧霾的協(xié)同共治是協(xié)同治理立法的最終目的。立足目前綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理現(xiàn)狀，縱深推動其協(xié)同治理法治化，為藍天保護提供法治保障和制度基礎。秉承地球法理，以地球為中心重新思考法律和環(huán)境治理[17]，系統(tǒng)理解人們作為地球共同體的一員，應像對待人類生命一樣對待大氣環(huán)境，不斷改善大氣環(huán)境，建設理想的、人與自然和諧共存的生態(tài)文明，不斷推動人類中心主義嬗變，推動協(xié)同管理走向協(xié)同治理以實現(xiàn)協(xié)同善治。