污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化的“雙軌制”策略

北京市門頭溝區(qū)生態(tài)環(huán)境局 張斯琪

一、前言

目前來(lái)說(shuō)，防治大氣污染的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對(duì)于人類活動(dòng)的管控工作。大氣污染防控可以分為技術(shù)措施以及非技術(shù)措施兩個(gè)部分。首先，技術(shù)措施主要是根據(jù)大氣污染物而采取的技術(shù)手段，主要包括大氣污染物產(chǎn)生前后的兩種控制方式。

對(duì)于大氣污染物產(chǎn)生前的控制，需要在大氣污染物形成之前，利用科學(xué)技術(shù)或者其他的有效措施進(jìn)行預(yù)防。例如，通過(guò)加入新型清潔能源，改變?nèi)剂铣煞?，進(jìn)而提高燃料燃燒時(shí)間，減少排污輸出；加強(qiáng)清潔生產(chǎn)力度、降低能耗；改進(jìn)燃燒工藝、生產(chǎn)工藝；更新清潔生產(chǎn)設(shè)備，淘汰落后、年頭久了的設(shè)備等來(lái)減少污染的產(chǎn)生。對(duì)于大氣污染物產(chǎn)生后的控制，這時(shí)的大氣污染物已經(jīng)形成，尤其是在工業(yè)排廢過(guò)程中，這就需要采取科學(xué)有效的手段，來(lái)減少大氣污染物的排放。非技術(shù)性措施相較于技術(shù)性措施，在技術(shù)性手段上要弱一些。政府在非技術(shù)性措施中發(fā)揮著主要作用，可以采取經(jīng)濟(jì)刺激、環(huán)境規(guī)劃與管理、環(huán)境行政和環(huán)保宣傳教育等手段，要實(shí)現(xiàn)這些措施或方法，必須通過(guò)立法手段予以規(guī)范，并以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障，避免造成權(quán)力濫用。我國(guó)的大氣污染防治工作最早是從保護(hù)工礦企業(yè)的環(huán)境衛(wèi)生以及職業(yè)病的防治入手的。

二、我國(guó)大氣污染現(xiàn)狀分析

我國(guó)是一個(gè)以煤炭為主要能源的國(guó)家，燃煤是我國(guó)大氣煤煙污染形成的主要原因，二氧化硫排放量的90%和大氣污染物排放量的70%都來(lái)自燃煤。我國(guó)的大氣污染問(wèn)題嚴(yán)重，在1995年以前，嚴(yán)重程度相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)50年代、60年代年代的污染水平。

因此，防治大氣污染是我國(guó)政府一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)。從我國(guó)大氣環(huán)境的現(xiàn)狀分析，由于二氧化硫的排放量不斷增大，我國(guó)近年來(lái)也出現(xiàn)了大范圍的酸雨，全國(guó)酸雨污染最嚴(yán)重的地區(qū)是華中地區(qū)，降水平均 PH 值低于5.0，且酸雨出現(xiàn)頻率呈逐年遞增趨勢(shì)。受酸雨影響嚴(yán)重的地區(qū)，農(nóng)業(yè)受損最為嚴(yán)重，造成大面積糧食減產(chǎn)甚至無(wú)收，小麥、玉米等主要農(nóng)作物由于受土壤酸堿度的破壞，長(zhǎng)勢(shì)良莠不齊。由于近幾年來(lái)我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)不斷發(fā)展，交通運(yùn)輸工具的增加也帶來(lái)了嚴(yán)重的空氣污染。我國(guó)每年的汽車銷量呈上億次增長(zhǎng)，但是石油的清潔開(kāi)發(fā)跟不上汽車銷售的速度。大型吊車、貨車仍使用尾氣排放量大的柴油和石油原油，柴油排放的黑煙不僅污染空氣，而且味道刺鼻，危害人體健康。據(jù)預(yù)算，到21世紀(jì)末，我國(guó)在能源結(jié)構(gòu)方面仍是以煤為主，在能源的開(kāi)發(fā)與利用、消費(fèi)與生活方面仍然會(huì)有較大的增長(zhǎng)?；诖爽F(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)大氣污染防治的主要目標(biāo)還應(yīng)該聚焦在控制煤煙方面。

三、對(duì)我國(guó)污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化的"雙軌制"策略的建議

（一）堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則

預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則是指不論在環(huán)境保護(hù)的發(fā)展過(guò)程中遇到了什么樣的困難，都要始終把防治環(huán)境問(wèn)題放在首要地位，要有事先防止環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的防范意識(shí)和出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題后為防止惡化所采取的相應(yīng)舉措。除此之外，還要對(duì)那些已經(jīng)造成危害或者無(wú)法避免的生態(tài)環(huán)境破壞等進(jìn)行科學(xué)有效的治理和恢復(fù)。

預(yù)防原則的要點(diǎn)是為了防止環(huán)境破壞，在發(fā)現(xiàn)潛在危險(xiǎn)時(shí)，要制定詳細(xì)的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，以防止其轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，要堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先，將科學(xué)的發(fā)展理念和生態(tài)理念充分體現(xiàn)出來(lái)。預(yù)防原則改變了以前的末端治理理念，做到了從源頭上防控，不再走先污染后治理的老路。綜合治理原則的要點(diǎn)應(yīng)該是有效治理并恢復(fù)那些已經(jīng)造成危害或者無(wú)法避免的生態(tài)環(huán)境破壞。堅(jiān)持該原則，才能夠有效緩和環(huán)境破壞或污染問(wèn)題出現(xiàn)新的問(wèn)題，做到“防患于未然”，是環(huán)境保護(hù)由消極應(yīng)付轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)的防治，達(dá)到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益三者的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）行政管理和市場(chǎng)手段協(xié)同治理

行政管理即政府的環(huán)境管理，市場(chǎng)手段則是以市場(chǎng)為媒介、以各項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制為基礎(chǔ)，例如，用大氣環(huán)境使用權(quán)交易制度來(lái)管控環(huán)境問(wèn)題。將“看得見(jiàn)的手”與“看不見(jiàn)的手”充分融合，通過(guò)政府對(duì)環(huán)境的指導(dǎo)與管理，通過(guò)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制來(lái)把控環(huán)境問(wèn)題，例如碳排放交易機(jī)制。需要注意的是，在環(huán)境治理中，應(yīng)發(fā)揮國(guó)家管理和環(huán)境利益市場(chǎng)化兩方面的作用。此原則的關(guān)鍵點(diǎn)在于兩種手段的結(jié)合，并非是各自獨(dú)立的局面。

（三）加快我國(guó)“棄煤”進(jìn)程

中國(guó)是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。在過(guò)去中國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭的使用占據(jù)總數(shù)的一半以上，火電裝機(jī)、燃煤發(fā)電量的基本數(shù)值也不是很理想。因此，在全球棄煤的趨勢(shì)下，中國(guó)作為煤炭大國(guó)成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著優(yōu)化用煤制度的推行，近年來(lái)，我國(guó)對(duì)于煤炭的消費(fèi)控制工作嚴(yán)格要求、細(xì)節(jié)把控，不僅為全球棄煤的進(jìn)程作出了重大的貢獻(xiàn)，同時(shí)也取得了顯著成效。到“十三五”時(shí)期，對(duì)于能源的發(fā)展規(guī)劃重新提出了五項(xiàng)新的指標(biāo)要求，分別是煤炭消費(fèi)量的58%、非化石能源消費(fèi)量的15%、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降15%、煤炭消費(fèi)量310 g/kWh、單位 GDP二氧化碳排放降低18%，首次設(shè)定了煤炭消費(fèi)控制目標(biāo)。

減少煤炭的使用是一個(gè)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要任務(wù)，也是促進(jìn)全球綠色低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)而應(yīng)對(duì)氣候變化的必經(jīng)之路。中國(guó)作為一個(gè)煤炭大國(guó)，雖然以現(xiàn)狀來(lái)看并不具備全面“棄煤”的資本，但同時(shí)也能夠發(fā)現(xiàn)，煤炭的消費(fèi)總量控制工作已經(jīng)有了顯著的發(fā)展，中國(guó)仍需繼續(xù)努力，繼續(xù)助力于未來(lái)煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型。

（四）堅(jiān)持環(huán)境民主的方針

環(huán)境民主在現(xiàn)行《大氣污染防治法》中均有明確規(guī)定，其中第7條、第10條、第11條均是有關(guān)落實(shí)公眾參與的法律條文。環(huán)境民主原則最主要體現(xiàn)在信息公開(kāi)與公眾參與上，信息公開(kāi)會(huì)曝光違反法律規(guī)定偷排、漏排、不加整治的企業(yè)，迫使其對(duì)違法行為加以重視，及時(shí)改進(jìn)和更新排污設(shè)備，接受環(huán)境行政機(jī)關(guān)和公眾的監(jiān)督。公眾的參與和監(jiān)督會(huì)在環(huán)境保護(hù)上形成社會(huì)合力，通過(guò)更多公眾參與監(jiān)督的方式更好地控制環(huán)境污染的態(tài)勢(shì)，減少污染排放量。在民主化與法治化發(fā)展的道路上，國(guó)家越來(lái)越注重二者的結(jié)合。

（五）加強(qiáng)源頭治理

一定要堅(jiān)持問(wèn)題的真正趨向，明確主要矛盾所在，從源頭治理，著力解決燃煤、機(jī)動(dòng)車、船等對(duì)于大氣環(huán)境造成的嚴(yán)重污染?？梢酝ㄟ^(guò)從單一的污染物指標(biāo)控制轉(zhuǎn)化成多方位污染物的協(xié)同指標(biāo)控制，從傳統(tǒng)的只注重尾端治理轉(zhuǎn)化成全方面、權(quán)威度的精細(xì)化管理。對(duì)于城市的重點(diǎn)區(qū)域、場(chǎng)所進(jìn)行大氣污染的聯(lián)合防治，進(jìn)一步完善相應(yīng)的天氣污染政策，并設(shè)定專門的條例、法律規(guī)定重污染天氣時(shí)的應(yīng)對(duì)手段。在沒(méi)有條件使用清潔能源、必須使用煤炭的地區(qū)，可以推行集中供暖政策?？刂迫济哄仩t的新建數(shù)量，對(duì)老舊鍋爐要進(jìn)行及時(shí)檢修與維護(hù)，嚴(yán)厲打擊私自建設(shè)小鍋爐的行為。對(duì)大中城市的餐飲服務(wù)企業(yè)，要求其使用清潔能源，不準(zhǔn)直接使用燃煤。排查掌握民用爐灶的數(shù)量，政府可給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，幫助民用爐灶使用者限期轉(zhuǎn)為使用清潔能源。對(duì)于一些大型火電廠排放二氧化硫也需要作出一系列的規(guī)定，超出規(guī)定總量、不符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，需要建設(shè)配套的脫硫和除塵裝置以及一系列的除塵措施。同時(shí)，還應(yīng)取消原有可在城區(qū)內(nèi)新建火力發(fā)電廠的規(guī)定。

（六）完全法律體系

我國(guó)針對(duì)污染防治以及氣候變化已經(jīng)出臺(tái)了一些法律法規(guī),很好地促進(jìn)了污染防治工作的開(kāi)展，但是總體治理效果欠佳，解決污染問(wèn)題以及氣候變化問(wèn)題仍然沒(méi)有完善的法律法規(guī)的支持。因此,我國(guó)需要結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展情況,借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行完善，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)大氣污染進(jìn)行防治的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)：第一，制定出臺(tái)完善的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》。出臺(tái)專門的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》對(duì)于國(guó)家現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題具有至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義，能夠針對(duì)氣候變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和完善性的產(chǎn)業(yè)布局，并對(duì)具體的權(quán)責(zé)義務(wù)予以明確，能夠在法律干預(yù)下準(zhǔn)確地制定國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的基本政策、方針等，從而構(gòu)建較為完善、系統(tǒng)的法律體系，并以科學(xué)合理的方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可再生能源，最終形成比較完善的氣候變化法律機(jī)制。第二，在完善《能源法》的過(guò)程中，對(duì)相應(yīng)的能源領(lǐng)域立法予以完善。具體來(lái)說(shuō)，在具體制定《能源法》的過(guò)程中，需要對(duì)相應(yīng)的能源安全、氣候變化應(yīng)對(duì)要素以及環(huán)境維護(hù)等諸多要素予以統(tǒng)籌分析，需在結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，全面研究關(guān)于全球各個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化成功的做法，出臺(tái)一系列能夠滿足我國(guó)具體國(guó)情的氣候變化應(yīng)對(duì)法律體系，同時(shí)還需要對(duì)相應(yīng)的配套政策予以完善，全方位、多層面地著手創(chuàng)建適用于我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的策略路徑。

（七）加強(qiáng)宣傳教育工作

氣候變化是全世界關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題，為了能夠最大程度削弱氣候變化對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)穩(wěn)定所產(chǎn)生的不良影響，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，相關(guān)機(jī)構(gòu)需要加大對(duì)人民大眾的宣傳教育工作，使其認(rèn)識(shí)到氣候變化對(duì)于人們?nèi)粘Ｉ钏a(chǎn)生的不良影響，具體來(lái)說(shuō)：第一，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以充分借助QQ、微博以及微信等相關(guān)平臺(tái)加大對(duì)氣候有關(guān)內(nèi)容的宣傳，進(jìn)而不斷強(qiáng)化人民大眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。與此同時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)還需要深化和各個(gè)污染防治部門的合作，協(xié)同打造完善的溝通交流體系，為大眾搭建一個(gè)發(fā)表看法的平臺(tái)，使得大眾充分參與氣候變化應(yīng)對(duì)工作，貢獻(xiàn)自己的力量。

（八）加強(qiáng)技術(shù)、能源創(chuàng)新

大力推動(dòng)低碳、降污技術(shù)的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)的不斷突破，以此為污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。具體來(lái)說(shuō)，需要不斷拓寬關(guān)于科研層面的資金投入力度，合理運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，加大對(duì)綠色技術(shù)的研究力度，以此不斷推進(jìn)國(guó)家溫室氣體減排技術(shù)的創(chuàng)新。此外，還需要不斷調(diào)整和改善我國(guó)能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化利用有限資源。雖然目前我國(guó)在新能源方面進(jìn)行了一定的優(yōu)化和創(chuàng)新，但是從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，這也在一定程度上制約了污染防治工作的開(kāi)展，因此相關(guān)人員需要不斷創(chuàng)新，減少造成的環(huán)境污染。此外，還需要號(hào)召更多人的使用新能源，尤其是對(duì)于新能源汽車的使用。此外，需要積極創(chuàng)新污染氣體的處理工作，主動(dòng)研發(fā)更多新的設(shè)備，安裝一些高效的污染控制裝置，真正從源頭上降低污染物的排放量。此外，綠色低碳行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)架構(gòu)優(yōu)化的核心內(nèi)容，未來(lái)需要牢牢把握發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要機(jī)遇，加快推進(jìn)科技含量高、能源水平高、污染和碳排放量低的高精尖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，綜合提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)附加值。

（九）減少工業(yè)和汽車尾氣排放

作為大氣污染的第一源頭和第二源頭，工業(yè)和汽車尾氣排放對(duì)于大氣污染有著嚴(yán)重的影響，因此要想有效開(kāi)展工作，需要重視這兩方面的防治。降低工業(yè)廢氣和汽車尾氣的排放，主要可以從以下幾個(gè)方面著手：對(duì)于工業(yè)污染來(lái)說(shuō)，需要從源頭進(jìn)行把控。首先，需要相關(guān)企業(yè)注重自身工業(yè)廢氣的排放，做好廢氣的有效處理工作以及相關(guān)的管理工作，比如，電力企業(yè)需要做好脫硫、脫氮的有效管理，嚴(yán)格對(duì)大氣污染物排放指標(biāo)進(jìn)行控制。同時(shí)，還需要做好減排策略的有效落實(shí)，才能夠真正實(shí)現(xiàn)在生產(chǎn)過(guò)程中的控制和污染濃度的有效調(diào)整的目標(biāo)。其次，需要相關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)有的政策對(duì)工業(yè)排放加強(qiáng)管理，并且及時(shí)根據(jù)大氣污染情況對(duì)排放制度作出一定的調(diào)整，嚴(yán)格控制廢氣排放量。對(duì)于一些長(zhǎng)期排放超標(biāo)的企業(yè)，需要給予一定的處罰，嚴(yán)重者需要給予關(guān)停處理，從根源上把控廢氣量的排放。對(duì)于汽車尾氣的排放來(lái)說(shuō)，需要更多群眾一起努力，減少私家車的使用，盡量選擇綠色環(huán)保的出行方式。國(guó)家也需要不斷研發(fā)新型的綠色能源為汽車提供動(dòng)力，比如目前使用較廣的氫氣。還應(yīng)出臺(tái)一系列措施減少車輛的使用，比如汽車限號(hào)出行，這些都能很好地防治大氣污染，減少尾氣的排放。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，要實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期以及2035年相關(guān)目標(biāo)要求，關(guān)鍵在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大氣污染改善以及應(yīng)對(duì)氣候變化等方面。基于此，我國(guó)需要結(jié)合發(fā)展的實(shí)際情況，盡最大努力去實(shí)現(xiàn)碳中和這一戰(zhàn)略目標(biāo)。以碳中和達(dá)標(biāo)這一夙愿為切入點(diǎn)，促進(jìn)能源的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以大氣污染環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化為基點(diǎn)，向非化石能源為主的時(shí)代邁進(jìn)，從能源、金融、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境等多維度實(shí)現(xiàn)大氣污染治理和應(yīng)對(duì)氣候變化的“雙軌道”目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)2030年我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量改善這一目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，用無(wú)私奉獻(xiàn)的精神為新時(shí)代的環(huán)境譜寫更加優(yōu)美的篇章，也為我國(guó)的蓬勃發(fā)展貢獻(xiàn)自己的一份力量。

相關(guān)鏈接

污染防治指運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律及其他管理手段和措施，對(duì)污染源的污染物排放量進(jìn)行監(jiān)督和控制。

2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，提出堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，并確定了到2020年三大保衛(wèi)戰(zhàn)具體指標(biāo)。

2021年11月7日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》發(fā)布，在加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)等方面作出具體部署。