農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展探析
——以河南省為例

喬金燕

（河南省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展研究所）

養(yǎng)老是個(gè)人之憂，更是社會(huì)之難。隨著我國進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問題越來越成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。河南省農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎剌^大,又是勞務(wù)輸出大省，獨(dú)居、空巢、留守老年人比重不斷提高，農(nóng)村養(yǎng)老形勢相對(duì)于城市來說更加突出，農(nóng)村養(yǎng)老已成為一個(gè)讓政府掛心、子女擔(dān)心、老人揪心的現(xiàn)實(shí)難題。破解農(nóng)村養(yǎng)老難題，將對(duì)完善家庭功能和促進(jìn)代際和諧、提升社會(huì)保障和公共服務(wù)能力、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，河南省認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)決策部署，從脫貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，出臺(tái)多項(xiàng)政策，采取多種舉措，加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，基本形成了以家庭養(yǎng)老為基本方式，以特殊困難老年人為服務(wù)保障重點(diǎn)，以互助養(yǎng)老服務(wù)為創(chuàng)新方向，面向全體農(nóng)村老年人不斷拓展服務(wù)的發(fā)展格局。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)政策體系不斷健全

河南省高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展工作，修訂出臺(tái)了地方性法規(guī)《河南省老年人權(quán)益保障條例》，先后出臺(tái)《河南省實(shí)施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》《河南省特困人員救助供養(yǎng)辦法》《關(guān)于切實(shí)做好敬老院福利院等民生服務(wù)機(jī)構(gòu)和困難群眾冬季取暖保障工作的緊急通知》等文件和金融財(cái)稅、人才培養(yǎng)、服務(wù)質(zhì)量等系列配套政策，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策體系日趨完善。

（二）農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障水平有效提升

農(nóng)村老年人九成以上為家庭養(yǎng)老，河南省實(shí)施了發(fā)放80歲以上老人高齡津貼，不斷提高全省農(nóng)村低保對(duì)象年人均保障標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村特困人員基本生活標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼，相關(guān)補(bǔ)貼的發(fā)放加上子女給付的贍養(yǎng)費(fèi)，使得農(nóng)村老人養(yǎng)老得到一定保障。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成

河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施已超過1萬個(gè)，其中已建成縣級(jí)綜合性社會(huì)福利中心100多個(gè)，縣級(jí)特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)也正在加緊建設(shè)中，全面建成投運(yùn)后將為失能、部分失能特困人員提供專業(yè)照護(hù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提升改造不斷升級(jí)，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村特困人員兜底保障。同時(shí)，一些鄉(xiāng)村充分利用閑置的學(xué)校、廠房、集體房產(chǎn)等資源，依托村級(jí)黨組織、村民自治組織、村老年協(xié)會(huì)等，建設(shè)農(nóng)村互助養(yǎng)老設(shè)施（幸福院）8000多個(gè)，為農(nóng)村老年人提供助餐、文體活動(dòng)等基本養(yǎng)老服務(wù)。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式不斷創(chuàng)新

近年來，全省各地在保障農(nóng)村高齡、特困、失能、留守老人關(guān)愛服務(wù)方面積極實(shí)踐，探索出了既符合河南省情又具有地方特色的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新模式，如南陽市的“四集中”模式，周口市太康縣的“五養(yǎng)模式”，信陽市新縣箭廠河鄉(xiāng)的“戴畈養(yǎng)老模式”等，多次得到國家部委肯定和主流媒體宣傳報(bào)道。

二、河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

雖然河南省在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面做了大量工作，但與農(nóng)村養(yǎng)老需求還有一定差距，存在一些困難和亟待解決的問題。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)缺乏系統(tǒng)性長遠(yuǎn)規(guī)劃

一是農(nóng)村養(yǎng)老尚未作為農(nóng)村有效治理的重要載體和重要內(nèi)容列入各級(jí)黨委政府重要議事日程，多數(shù)地方的養(yǎng)老服務(wù)仍是兜底性、救助型的，沒有按照“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”、適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要的高度來進(jìn)行謀劃，與鄉(xiāng)村振興有效銜接不到位。二是目前的省級(jí)國土空間布局規(guī)劃和各地的村鎮(zhèn)用地發(fā)展規(guī)劃都沒有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，缺乏長遠(yuǎn)安排。三是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策尚未進(jìn)行系統(tǒng)整合，與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的指導(dǎo)性文件分散于多個(gè)部門，組織保障、資金資源等相關(guān)制度沒有進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，解決農(nóng)村養(yǎng)老重點(diǎn)難點(diǎn)問題的合力尚未形成。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足

由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施欠賬多，養(yǎng)老服務(wù)人才嚴(yán)重不足，居家和社區(qū)養(yǎng)老短板比較突出。一是供需矛盾較為突出。河南省農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位約20萬張，其中約13萬張為特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位，多數(shù)未對(duì)社會(huì)老年人開放，總量不足和結(jié)構(gòu)性矛盾并存。二是服務(wù)功能較為單一。農(nóng)村特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平有限，能自理的特困老人不想來，不能自理的不敢收，社會(huì)老年人住不進(jìn)來，導(dǎo)致床位空置率高。三是養(yǎng)老服務(wù)仍然滯后。一些農(nóng)村幸福院等設(shè)施內(nèi)基本的棋牌娛樂、看書聽?wèi)颉⒕毩?xí)廣場舞等功能尚不完備，農(nóng)村老年人特別是大量空巢、留守老年人急需的助餐、助潔、助浴等日間照料服務(wù)難以提供，居家巡訪和上門服務(wù)更為欠缺。四是人才缺口較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院工作人員總體配比不足，因沒有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致護(hù)理人員流動(dòng)性大，服務(wù)質(zhì)量不高，更談不上專業(yè)化的人才隊(duì)伍。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老多元投入機(jī)制尚未健全

一是財(cái)政投入保障不足。近年來河南省發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系主要依靠彩票公益金支持，大部分地方缺乏穩(wěn)定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，如農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施只有一次性建設(shè)補(bǔ)助資金，缺乏硬件設(shè)施維修改造資金和日常運(yùn)營維護(hù)資金；政府購買服務(wù)資金沒有剛性制度保障，缺乏長效機(jī)制。二是社會(huì)資本參與度不高。由于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)盈利空間有限，社會(huì)資本缺乏參與積極性。目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施大多是公辦公營。三是農(nóng)村幸福院普遍未找到可持續(xù)的運(yùn)營模式，農(nóng)村老年人就餐、就醫(yī)等問題仍然較為突出。特別是遠(yuǎn)郊區(qū)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式系統(tǒng)創(chuàng)新探索方面力度還不夠，制度化的成果還比較少。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老支付能力較低

一是農(nóng)村養(yǎng)老保障基礎(chǔ)收入較低。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不足，可支配收入較少，據(jù)調(diào)查，六成農(nóng)村老年人每月消費(fèi)支出在300元至1000元之間，現(xiàn)有各類收入收不抵支，且近年來基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的差距越來越大，基本養(yǎng)老服務(wù)支付能力較弱。二是老年人的供養(yǎng)直接受子女的經(jīng)濟(jì)收入的影響,缺乏穩(wěn)定性并且具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。三是受孝道文化作用減弱等因素的影響，部分年輕一代責(zé)任感不強(qiáng)，一些農(nóng)村老年人無人照護(hù)，精神無所依托，給居家養(yǎng)老帶來困擾。

三、推進(jìn)河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的對(duì)策建議

破解農(nóng)村養(yǎng)老難題，關(guān)鍵在于厘清政府、社會(huì)、家庭的分工，促進(jìn)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、家庭贍養(yǎng)三者形成有機(jī)整體，讓農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶。

（一）提高政治站位，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村養(yǎng)老是事關(guān)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的大事

農(nóng)村養(yǎng)老問題事關(guān)全體農(nóng)村老年人及其家庭幸福生活，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，事關(guān)黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的加強(qiáng)與穩(wěn)固。推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，是貫徹習(xí)近平總書記有關(guān)重要指示批示精神的具體體現(xiàn)，是實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要舉措，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要要求，是堅(jiān)持以人民為中心、共建共治共享的應(yīng)有之義。要將農(nóng)村養(yǎng)老作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)績考核指標(biāo)，加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，全面構(gòu)建兜底服務(wù)、基本服務(wù)、普惠服務(wù)并存的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足廣大農(nóng)村老年人日益增長的美好生活需要。

（二）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

一是要開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施摸底調(diào)查，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃以及各類空間性規(guī)劃。二是加快縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。以改建或擴(kuò)建為主，建設(shè)縣級(jí)特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院），重點(diǎn)加強(qiáng)長期照護(hù)功能，增設(shè)失能人員生活服務(wù)照護(hù)單元以及醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)服務(wù)等醫(yī)養(yǎng)結(jié)合照護(hù)單元。繼續(xù)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造提升工程，推動(dòng)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院轉(zhuǎn)型為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心（機(jī)構(gòu)），支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心拓展面向社會(huì)老年人的全日托養(yǎng)、日間照料、上門服務(wù)、老年人能力評(píng)估、康復(fù)護(hù)理等功能。全面推動(dòng)行政村因地制宜建設(shè)日間照料中心、鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院、老年活動(dòng)站等村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)與村民服務(wù)中心、村衛(wèi)生室等共建共享、功能融合。推動(dòng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)向自然村組延伸，提高養(yǎng)老服務(wù)可及性。三是促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的有機(jī)融合，努力滿足老人養(yǎng)老、醫(yī)療需求。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)、福利中心可根據(jù)服務(wù)需求和自身?xiàng)l件，采取協(xié)議合作、內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、委托運(yùn)營、與縣鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立聯(lián)合體等方式，提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力，鼓勵(lì)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與村衛(wèi)生室毗鄰設(shè)置，或建立協(xié)議合作醫(yī)療服務(wù)。四是促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效。聚焦高齡及失能失智老年人長期照護(hù)服務(wù)的剛性需求，重點(diǎn)扶持發(fā)展?jié)M足基本養(yǎng)老服務(wù)需求、服務(wù)高齡及失能失智老年人的社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，培育發(fā)展覆蓋農(nóng)村老年人普惠養(yǎng)老需求的品牌化、連鎖化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)高齡及失能失智老年人的照護(hù)能力。

（三）強(qiáng)化政府支持保障，解決好痛點(diǎn)難點(diǎn)問題

一是要加強(qiáng)組織指導(dǎo)。將農(nóng)村養(yǎng)老作為農(nóng)村基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容，明確專人負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，在有條件的地方成立村級(jí)老齡工作或養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)，指導(dǎo)發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)群眾自我管理、自我服務(wù)。二是解決好“錢”的問題。落實(shí)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制，適時(shí)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。建立政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共財(cái)政長效投入機(jī)制。逐步提高農(nóng)村老年人基礎(chǔ)養(yǎng)老金和福利性補(bǔ)貼、津貼標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)養(yǎng)老支付能力。完善政府補(bǔ)助、個(gè)人(子女)交費(fèi)、慈善和社會(huì)捐助相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。三是解決“地”的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)本地實(shí)際情況，按照上位國土空間規(guī)劃相關(guān)要求，落實(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在人口聚集地、中心村根據(jù)本地養(yǎng)老服務(wù)需求規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。四是解決“房”的問題。秉承“最近就是最親”的居家養(yǎng)老理念，就近選擇老年人集中、距離較近的自然村或村小組來布局，可利用閑置的村委會(huì)辦公場所、小學(xué)、家族祠堂、村民房屋等作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)場所。五是解決“人”的問題。積極引進(jìn)、培養(yǎng)并打造適合本地發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，重點(diǎn)加強(qiáng)管理人員隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)院長。根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目、覆蓋范圍、服務(wù)人數(shù)等情況，對(duì)農(nóng)村互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施采取增設(shè)公益性崗位或政府購買服務(wù)方式，配備必要的管理服務(wù)人員，優(yōu)先聘用建檔立卡貧困家庭人員、留守婦女、本地富余勞動(dòng)力。建立和完善養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)等級(jí)認(rèn)定和教育培訓(xùn)制度，出臺(tái)完善養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員激勵(lì)保障政策，建立與崗位績效掛鉤的考核激勵(lì)機(jī)制，逐步形成一支政治素質(zhì)硬、文化水平高、管理能力強(qiáng)、富有為老服務(wù)情懷的管理服務(wù)隊(duì)伍。

（四）探索創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老模式

一是有序發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。建設(shè)一批村級(jí)鄰里互助點(diǎn)，建立農(nóng)村留守婦女、低齡老年人為主體的養(yǎng)老服務(wù)志愿隊(duì)伍，幫扶看護(hù)高齡、失能老年人。二是探索加強(qiáng)農(nóng)村老年人養(yǎng)老資金保障的方式方法。在穩(wěn)步提高農(nóng)民基本養(yǎng)老金水平的同時(shí)，積極探索推動(dòng)農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村集體土地的權(quán)益收益或嘗試以地養(yǎng)老模式用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，切實(shí)提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)水平。三是鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，參與、發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)村民依托自家居住地提供家庭式養(yǎng)老服務(wù)。推動(dòng)養(yǎng)老與鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)等融合，發(fā)展特色養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵(lì)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境較好的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展“候鳥養(yǎng)老”、田園養(yǎng)老等模式，吸引城市老年人到農(nóng)村地區(qū)開展短期療養(yǎng)、農(nóng)業(yè)休閑等活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。四是支持有條件的城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)供給商與農(nóng)村地區(qū)開展各類養(yǎng)老服務(wù)合作協(xié)作，推動(dòng)體驗(yàn)消費(fèi)、異地養(yǎng)老等新型養(yǎng)老消費(fèi)模式在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展壯大以及養(yǎng)老服務(wù)品牌化、連鎖化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（五）建立農(nóng)村老年人關(guān)愛服務(wù)體系

一是大力弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德。把孝道納入和諧社會(huì)建設(shè)范疇，增強(qiáng)村規(guī)民約對(duì)家庭贍養(yǎng)義務(wù)人的道德約束，發(fā)揮孝親敬老典型的示范引導(dǎo)作用。二是發(fā)揮村委會(huì)對(duì)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的基礎(chǔ)保障作用，建立信息共享和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，制定完善農(nóng)村老年人定期巡訪制度，常態(tài)化開展農(nóng)村留守、困難老年人關(guān)愛服務(wù)。三是鼓勵(lì)公益性社會(huì)組織、社會(huì)工作者積極參與農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作，關(guān)注他們的精神狀態(tài)和心理需求。四是在切實(shí)維護(hù)老年人的合法權(quán)益、提供更加全面的服務(wù)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮能力強(qiáng)、有意愿的鄉(xiāng)賢、能人等在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的作用，提高其參與度，為農(nóng)村養(yǎng)老貢獻(xiàn)力量。