區(qū)域治理的基本法律規(guī)制：區(qū)域合作法

北京市東城區(qū)人民檢察院 賈嘉楠

隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域融合化的快速發(fā)展，不斷突出了當下我們需要迫切需要解決的問題，即全球治理和區(qū)域治理問題，這也是各個國家治國理政不能回避的全新問題。由于世界經(jīng)濟一體化和我國市場經(jīng)濟制度的不斷完善，使得我國區(qū)域一體化得到快速發(fā)展。我國在推進區(qū)域發(fā)展過程中實行的戰(zhàn)略是以強制性政策、行政協(xié)議為主，少量的相關法規(guī)調整的混合規(guī)范調整模式，但是在社會日益發(fā)展的過程中，也漸漸凸顯了相關法律規(guī)范不完善的制度體制短板。根據(jù)發(fā)展前景來看，國家應制定相關法律規(guī)定，完善區(qū)域合作體制，使得經(jīng)濟聯(lián)系密切的各地行政區(qū)間，加強區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、社會基礎設施、環(huán)境保護、市場準入等方面的協(xié)調與互助，以達到減少資源重復配置、競爭盲目無序問題和政策弊端等。

區(qū)域合作相關政策實施的迫切性與相關法規(guī)的不足，使得我國政府機構和相關學者認識到，現(xiàn)階段需要加強對區(qū)域合作法律法規(guī)的制定實施，并對區(qū)域合作的理論基礎和實操性、可實行性不斷進行深入研究。而這些研究則為定制區(qū)域合作創(chuàng)造了理論基礎和實行條件，區(qū)域合作立法應當采取“綜合立法—單行立法”模式、“中央立法—地方立法”相結合的法律規(guī)范體系，并在立法策略上，對區(qū)域合作進行軟、硬法律規(guī)范處理融合，先制定地方行政法規(guī)，并在實行中不斷完善，最后上升為法律規(guī)范，與地方行政規(guī)范相互配合，逐步構建起我國區(qū)域合作的法規(guī)規(guī)范體系。因此，相關機構工作人員應該以完善區(qū)域合作行為規(guī)范體系為目標，不斷探求加強區(qū)域合作法建設的內在理論依據(jù)和實踐能力，并分析區(qū)域合作法的構建機制，和對最優(yōu)化區(qū)域合作行為的路徑進行探討。這既有助于我國社會主義社會和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，也有助于完善我國特色法律體系。

一、區(qū)域合作法制定的內在理據(jù)

（一）區(qū)域合作法制定的必要性

1.加強區(qū)域合作治理的需要

上文提及我國在推進區(qū)域發(fā)展過程中實行的戰(zhàn)略是以強制性政策、行政協(xié)議為主，少量的相關法規(guī)調整的混合規(guī)范調整模式，行政區(qū)政府對區(qū)域行政都是以剛性約束為主的，其行政模式具有封閉、機械的特點，使得行政區(qū)行政無法對有關區(qū)域外或跨多個行政地區(qū)的行政問題進行有效處理，也使得行政區(qū)在傳統(tǒng)行政模式下的地區(qū)內社會、公共事務難以與外部行政區(qū)溝通對接。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，跨地域經(jīng)濟流通的模式越來越普遍，導致了一大批跨行政區(qū)域公共問題，并漸漸向復雜化、多元化方向演變。

跨區(qū)域公共事務的突起，使得各行政區(qū)域政府無法單獨行政，所以現(xiàn)階段各行政政府機構應當尋求地域行政共識；尋求區(qū)域利益與整體利益的平衡，為更好地解決跨區(qū)域公共事務治理，建立合理完善的區(qū)域合作機制。但是，當前國家對跨區(qū)域行政治理工作還是采取以國家黨政措施、各政府之間政策協(xié)議的處理模式。相關跨區(qū)域問題單行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等比較少且也比較分散，所以使得現(xiàn)階段各行政區(qū)政府對區(qū)域合作規(guī)范執(zhí)行不盡如人意。針對目前社會行政情況，加強行政區(qū)之間的區(qū)域合作，建立區(qū)域合作法律規(guī)范機制體制和高效、科學的法律規(guī)范體系迫在眉睫。

2.軟法規(guī)制模式的制度缺陷

在我國目前的區(qū)域合作發(fā)展戰(zhàn)略中，黨政文件是主要的行政依據(jù)，區(qū)域合作中的法律規(guī)范也是軟法規(guī)制，即沒有國家強制力保障實施的法律規(guī)范，如歷年來對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、政府工作報告、黨中央決議政策等，都屬于區(qū)域合作中的軟法，但本身也存在一定局限性，例如制定主體的不同導致的其立法條件、技術、保障等方面存在差異，使得所呈現(xiàn)出來的軟法質量良莠不齊。由于軟法規(guī)范之間沒有上、下位法之分，沒有優(yōu)先適用的規(guī)定，所以使得其軟法規(guī)范適用混亂，以及對各主體的權利義務規(guī)定和保障監(jiān)督程序的強制力弱化等。此外，當前對于區(qū)域合作的各政策、軟法規(guī)定多以倡議性、發(fā)展大綱、發(fā)展方向等為主，不怎么涉及方案方法的實操性、具體性等，也使得各行政區(qū)域之間的區(qū)域合作難以踐行。所以行政區(qū)域合作需要硬法進行相關規(guī)定，加強區(qū)域合作的權利義務規(guī)定、責任獎懲制度和跟蹤制度，并以政府強制力保障實施，在整體合作機制上進行軟、硬法相互協(xié)調指導。

3.區(qū)域合作的權力配置要求

我國政府之間的權力配置是地方服從于中央、下級服從于上級，行政區(qū)之間的區(qū)域合作也是如此。雖然我國《憲法》規(guī)定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，但是因為地方機關行政權力受制于中央和上級政府，其沒有多少權力自主的空間。從社會現(xiàn)狀來看，黨政規(guī)定和行政協(xié)議都不能對地方行政進行強制力權力配置，因此，針對行政地區(qū)機關對區(qū)域合作中的權力界定和運行，需要國家對中央與地方、上級與下級之間的權力配置進行法律規(guī)定和細化，并以國家強制力保障實施。

（二）區(qū)域合作法制定條件

區(qū)域合作的軟法與硬法的支撐是我國行政區(qū)域合作大力發(fā)展的前提。根據(jù)政府文件材料可知，我國關于區(qū)域合作的相關硬法規(guī)定大概有四千多個法律文件，其中包括多部法規(guī)、區(qū)域合作條款等，也有很多典型的關于區(qū)域合作的地方性法律文件。在社會區(qū)域合作現(xiàn)狀中，不少學者認為將“中央單一主導”模式和“試錯—確認”模式納入中央與地方關系權力制度關系的探索分析中，將對區(qū)域合作的規(guī)范化、體系化調整提供新路徑，該種方法中既有中央與地方區(qū)域合作立法的實踐，也有區(qū)域合作立法建構的制度表達。

二、區(qū)域合作的外在形式

完整有效的域外合作機制體制應當是穩(wěn)定的法律結構和靈活的實施體制的有機融合和統(tǒng)一，根據(jù)區(qū)域合作的社會需要情況和現(xiàn)有的法律規(guī)則體制，并以規(guī)范化法律視角來分析，區(qū)域合作的外在形式主要涵蓋以下內容。

（一）立法目的

我們知道制定法律的目的是調整人們在生產生活中的各種社會關系和行為規(guī)范，所以無論哪一種立法其根本目的都是調整生產生活中的各種社會關系，使我們在社會生產生活中更便利。一部法律實施的背后包含著立法者對于該法實施所能達到結果的期望，所以對于區(qū)域合作立法來說，立法者所追求的期望是什么、要達到何種目的，這是區(qū)域合作立法中應該優(yōu)先考慮的問題。

區(qū)域合作立法的創(chuàng)設背景是為了更好地處理跨區(qū)域公共事務，所以該法的設立必須基于區(qū)域服務建設、解決“一體化趨勢”與地方傳統(tǒng)行政規(guī)制之間的不配套問題。我們知道區(qū)域合作立法屬于我國特色法律體系的一部分，所以區(qū)域合作立法的價值理念必須符合我國法制體系理念，此外區(qū)域合作立法必須具有“開放性”的特點，盡管我國的區(qū)域合作發(fā)展離不開市場機制的調節(jié)，但是伴隨著區(qū)域合作建設過程中出現(xiàn)的大量跨區(qū)域公共事務，傳統(tǒng)的地區(qū)行政模式已經(jīng)不能適應該種區(qū)域合作發(fā)展，區(qū)域合作法的出現(xiàn)能夠有效地對這種模式產生的“地域壁壘”進行調節(jié)融合。

（二）調整對象

區(qū)域合作法的立法目的和意義決定著區(qū)域合作法的調整對象范圍。根據(jù)上文可知，區(qū)域合作法調整的主要客體是跨區(qū)域公共事務，法律調整的客體范圍決定了其調整的對象，即中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的行政關系，以及行政主體與相對人之間的關系等。所以不難看出，區(qū)域合作法所調整的以跨區(qū)域公共事務處理為樞紐的特殊行政法律關系，和地方行政法律關系存在著很大的不同。

（三）原則

區(qū)域合作法的設立除了遵循基本的民主性、科學性等原則外，還需要兼具統(tǒng)領、填補、銜接等功能原則，并使區(qū)域合作過程中形成具有統(tǒng)領能力、針對能力的特色區(qū)域原則、平等互利原則和法制統(tǒng)一原則等。

1.區(qū)域特色原則

區(qū)域合作的基礎是為解決跨區(qū)域公共事務所形成的區(qū)域“一體化”，故其設立也必須立足于該“一體化”，要根據(jù)行政區(qū)域實際情況和地區(qū)特色來調整區(qū)域社會關系。在黨的十八大召開以后，各地區(qū)區(qū)域合作就向著既有個性又有共性的方向發(fā)展，即法律中既能反映出區(qū)域發(fā)展的共性法律表達，也能凸顯出地方區(qū)域發(fā)展的個性特色。

2.平等互利原則

區(qū)域合作法的運行機制、治理模式是基于行政區(qū)域政府之間的共同治理關系，而不是行政隸屬關系，各級政府也是以平等的法律主體地位進行區(qū)域合作、共治的。平等互利原則貫穿著區(qū)域合作的整個過程，也是區(qū)域合作的根本?；ダ瓌t也要求各行政區(qū)域政府改變原有的“獨善其身”的地方治理思維，以促進區(qū)域合作利益最大化為目標，樹立區(qū)域之間“整體利益”與共榮辱意識，最大化促進區(qū)域合作之間的協(xié)調發(fā)展。

3.法制統(tǒng)一原則

區(qū)域合作法的設立必須遵循國家法治發(fā)展的總要求方向，必須遵循法制統(tǒng)一原則，必須使得區(qū)域合作立法與我國特色法律體系相匹配，不能“抵觸”國家基本法律和總的政策方針。此外區(qū)域合作立法也需要在不同行政區(qū)域、不同行政等級之間保持其政策、內容的協(xié)調一致性。

（四）內容

區(qū)域合作法具體調整哪些方面的內容是其構建立法的基本框架。其基本框架的構建是受制于立法者對區(qū)域合作之間需求的認知的，其通過對以往區(qū)域合作經(jīng)驗、問題、需求等，結合黨政要求方針進行內容探討，一般而言其內容概括離不開以下幾項內容：區(qū)域之間的合作模式，合作主體的認定，合作領域的劃分，區(qū)域合作的形式、程序和機制等。

區(qū)域合作模式在區(qū)域良好合作之間是占比非常大的，政府應當建立縱向、橫向的區(qū)域合作調節(jié)機構，對其區(qū)域合作進行溝通聯(lián)系。什么主體能夠參與區(qū)域合作，什么主體能承擔法律責任，承擔的范圍有哪些？這些都需要進行確切規(guī)定，而且合作區(qū)域、領域的細化，區(qū)域合作形式、機制等的體系保障和運行機制也從根本上影響著區(qū)域合作協(xié)調發(fā)展，此外還有對爭議的解決也應當在區(qū)域合作立法中得到具體體現(xiàn)。

三、區(qū)域合作的方法探索

（一）“綜合立法—單行立法”模式

各國法律體系框架都是以法律為主導的，我國也不例外，以根本法、基本法為基礎框架，各部門規(guī)章、行政法規(guī)、單行條例等為細化補充，形成了“綜合立法—單行立法”的立法體例模式。針對區(qū)域合作的復雜性、發(fā)展不平衡性，可以采取該模式進行推行，對于區(qū)域合作之間的共性問題采取綜合立法，對其個性或地方特色問題采取單行立法模式，綜合解決區(qū)域合作因區(qū)域發(fā)展不一、地域特色不同而產生的各種問題。

（二）“中央立法—地方立法”模式

針對區(qū)域合作的個性與共性問題，“中央統(tǒng)一立法”模式顯然是不能兼顧的，其沒有辦法解決區(qū)域差異問題，“一桿子打死”的立法構想也是不現(xiàn)實的。我國行政是中央統(tǒng)一領導、地方權限內分權治理的特殊模式，故其針對區(qū)域合作的特殊性，采取中央—地方之間的配套、融合的特色立法體例。

良法是善治的根本，只有形成良好的法律體系才能更好推進社會治理與發(fā)展。區(qū)域合作硬法的設立也應當基于“良法善治”與法律體系相兼容，并且充分考慮各階段、步驟的推進，分清“輕重緩急”，合適、完善地推進立法進程，并在區(qū)域合作立法的前提下，制定與之配套的具有補充性、協(xié)調性的地方法規(guī)或規(guī)章。

四、總結

當代中國區(qū)域合作實踐大力推展反映了我國區(qū)域合作立法多元化的表象，也展示了區(qū)域合作立法的發(fā)展空間。國家關于區(qū)域合作的“硬法”與“軟法”的雙規(guī)定，也構建了行政區(qū)域合作的規(guī)范形態(tài)。根據(jù)“軟、硬”兩種規(guī)范的調整優(yōu)勢，結合既能涵蓋區(qū)域合作共性，又能涵蓋其個性的立法機制模式，能夠很好地彌補傳統(tǒng)區(qū)域合作的結構缺陷，現(xiàn)階段我國還存在區(qū)域合作立法中“硬法”不足問題，缺乏國家強制力保障的政策實施，所以要想構建完善的區(qū)域合作機制，完善區(qū)域合作法律體系是首要前提。

相關鏈接

區(qū)域合作就是地區(qū)間的合作,經(jīng)濟學所說的“合作”，其含義不一定僅指利他主義行為：我?guī)椭?，你也要幫助我。合作博弈中的均衡；是非博弈的均衡，只要該均衡能使雙方受益。只要是有序的競爭，就是合作。

長期以來，中國經(jīng)濟發(fā)展始終在行政區(qū)劃的框架內進行，畫地為牢、人為阻隔。作為整個中國“行政經(jīng)濟區(qū)”發(fā)展模式的一個縮影，不管是泛珠三角、京津冀，還是長三角區(qū)域內的各個省市，都存在著以各自行政區(qū)劃為限，追求“大而全”、“小而全”的現(xiàn)象。

因此，想要實現(xiàn)一個區(qū)域的協(xié)同快速發(fā)展，必須從體制上打破行政壁壘，擴大國內開放，下決心消除限制區(qū)域之間要素自由流動的制度性根源。國家應制定《區(qū)域協(xié)調發(fā)展法》，規(guī)定經(jīng)濟聯(lián)系密切的不同行政區(qū)間，要加強在發(fā)展規(guī)劃、基礎設施、環(huán)境保護、市場準入、要素流動等方面的協(xié)調互動力度，以力戒資源重復配置、競爭盲目無序等弊端。