范和生 朱 穎

內(nèi)容提要：在全球化深度發(fā)展的背景下，人類社會在公共衛(wèi)生治理領域面臨諸多風險和挑戰(zhàn)。在國家利益優(yōu)先理念的影響下，以國家為治理主角的傳統(tǒng)全球公共衛(wèi)生治理模式作用非常有限，迫切需要構(gòu)建新的全球衛(wèi)生治理新格局，發(fā)揮國際組織的角色作用，凸顯國際組織間的合作治理優(yōu)勢。在全球公共衛(wèi)生治理中，國際組織開展了觀念互動和規(guī)范互動，協(xié)作治理趨勢顯著。本文以聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例，分析國際組織在以新冠肺炎疫情為案例的全球公共衛(wèi)生治理中的角色扮演過程，探討國際組織間如何互動。未來，構(gòu)建良好的國際組織之間的角色互動機制，推動國際組織的角色行動，需要堅持平等協(xié)商理念，制定監(jiān)督評價、利益分配和激勵機制，更好實現(xiàn)組織之間的分工合作，最終推動人類衛(wèi)生健康共同體的形成。

一、引言

在全球化背景下，公共衛(wèi)生治理問題越來越復雜，僅憑單一國家的力量難以解決。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各個國家的態(tài)度各異，相互間矛盾不可調(diào)和，各自為戰(zhàn)的碎片化抗疫無法解決疫情危機。因此，需要加強全球抗疫合作，發(fā)揮多元主體的角色作用。周逸江認為，國際組織在擁有自主性的前提下，可以充分利用資源優(yōu)勢和自身權(quán)威來塑造治理主體的認知。因此，關注國際組織在促進協(xié)同治理中的角色扮演有利于推動后疫情時期的全球治理進程。①周逸江：《國際組織在協(xié)同治理中的角色——聚焦疫情后經(jīng)濟復蘇與氣候治理》，載《國際展望》，2021年第6 期，第124—144 頁。基于此，筆者認為，從社會學的角色理論視角，將會更有利于真實、全面、深刻地展開對國際組織在全球公共衛(wèi)生治理領域的角色作用的研究。

在全球衛(wèi)生治理框架下，各主權(quán)國家、國際組織發(fā)揮了一定的作用，而國際組織由于自身的獨立性，在公共衛(wèi)生治理過程中存在著角色沖突與合作。羅圣榮、楊飛指出在不斷深化的全球化背景下，國際機制構(gòu)建作為全球治理重要方式的同時，多元機制主體帶來的機制重疊現(xiàn)象也限制了機制有效性的發(fā)揮。②羅圣榮、楊飛：《國際機制的重疊現(xiàn)象及其影響與啟示——以湄公河地區(qū)的國際合作機制為例》，載《太平洋學報》，2018年第10 期，第21—31 頁。王明國也指出，全球公共衛(wèi)生治理體系中存在重疊現(xiàn)象，需要通過協(xié)同治理的手段，發(fā)揮多元主體的作用。③王明國：《全球公共衛(wèi)生治理的制度重疊及其應對之策》，載《東北亞論壇》，2021年第1 期，第78—89 頁。國際組織之間的角色沖突推動著有效國際機制的建立，即在制度互動的基礎之上，基于制度間的動態(tài)關系，奧拉夫·斯托克(Olav S.Stokke)主張通過觀察國際機制的有效性來判斷兩個國際機制互動的影響，他將國際制度互動分為效用互動、觀念互動和規(guī)范互動，通過不同的互動類型來關注互動的發(fā)生。④Olav S.Stokke,“Managing Straddling Stocks: The Interplay of Global and Regional Regimes,” Ocean and Coastal Management,Vol.43,No.2-3,2000,pp.205-234.而王明國則關注到國內(nèi)關于制度互動對全球治理產(chǎn)生的影響方面的研究相對匱乏，重點分析了國際制度互動與國際制度有效性之間的關聯(lián)性，并指出制度互動應該朝著建立一個成熟的互動模型方向邁進。⑤王明國：《國際制度互動與制度有效性關系研究》，載《國際論壇》，2014年第1 期，第52—56 頁。晉繼勇、鄭鑫指出，機制互動在全球治理中不可避免，機制間存在著廣泛的合作與競爭，這在提升雙方能力的同時也會造成全球衛(wèi)生治理體系的不穩(wěn)定，所以要建立一個常態(tài)化的協(xié)作型互動模式。⑥晉繼勇、鄭鑫：《全球衛(wèi)生治理中的國際機制間互動——以世界衛(wèi)生組織和世界銀行為例》，載《湖北社會科學》，2020年第5 期，第68—75 頁。在新冠肺炎疫情背景下，劉文革等人指出，世界衛(wèi)生組織的作用難以充分發(fā)揮，缺乏一定的協(xié)調(diào)合作機制，全球公共衛(wèi)生治理困境重重。⑦劉文革、楊志文：《新冠肺炎疫情下的全球公共衛(wèi)生治理困境與應對策略》，載《區(qū)域與全球發(fā)展》，2020年第5 期，第68—80 頁。孫吉勝和張超漢則以新冠肺炎疫情為背景，提出了具體的行動措施。孫吉勝指出，要推動全球治理體系變革，需在全球?qū)用娼Y(jié)成理念、制度、政策、行動和責任五大共同體；①孫吉勝：《新冠肺炎疫情與全球治理變革》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2020年第5 期，第71—95 頁。張超漢強調(diào)以“人類命運共同體”為價值指引，推進組織改革，突出國際法的權(quán)威性和執(zhí)行力，在維護發(fā)展中國家的基本權(quán)益基礎上建立起公共衛(wèi)生治理的全球統(tǒng)一框架，進一步化解合作危機。②張超漢、馮啟倫：《全球衛(wèi)生合作治理——以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控為視角》，載《河北法學》，2020年第8 期，第2—20 頁?；诖?，本文提出要建立利益分配、溝通協(xié)商、監(jiān)督評價、激勵動力四大機制，加強合作，減少沖突，結(jié)合組織間優(yōu)勢，構(gòu)建良好的互動機制，更好地服務于全球公共衛(wèi)生治理。

二、全球公共衛(wèi)生治理中國際組織的角色定位

主流的國際關系理論研究對國際組織角色作用的發(fā)揮沒有給予應有的重視，提供的治理方案較少。理想主義者抱有烏托邦式的幻想，渴望建立國際聯(lián)盟，通過無政府組織來實現(xiàn)國際社會的和諧。新自由主義者強調(diào)國際組織在國際領域的治理能力，卻缺少對國際組織自主性的把握?，F(xiàn)實主義者認為，國際組織是在霸權(quán)國家的控制下產(chǎn)生的，研究范圍也基本停留在國際組織的幕后操縱者——霸權(quán)國家。建構(gòu)主義者開始考察國際組織的行為，關注國際組織的功能和效應。在面對全球公共衛(wèi)生問題時，各個國家擁有超越于本國利益之上的共同利益，可能面臨著一榮俱榮、一損俱損的局面。利益與共的召喚要求我們加強國際合作，在國家合作的基礎上，充分發(fā)揮國際組織的角色作用來解決全球公共衛(wèi)生問題。

（一）全球公共衛(wèi)生危機治理對國際組織的需求

2005年，新修訂的《國際衛(wèi)生條例》提出“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern）這個概念，并把它定義為“通過疾病的國際傳播造成對一些國家的公共衛(wèi)生風險，各國可能需要采取協(xié)調(diào)一致的應對措施的不尋常事件”。③World Health Organization,International Health Regulations (2005),Geneva: 2008,pp.1-5.自21世紀以來，惡性病毒帶來的全球突發(fā)性公共衛(wèi)生危機事件不斷。惡性病毒多數(shù)源于動物，再傳播到人體，具有極強的傳染性，還可以通過人際交往相互傳播，傳染范圍廣泛，與各個領域相互關聯(lián)，對整個世界人民的生命安全和社會安定都造成嚴重威脅。①李燕凌、吳楠君：《突發(fā)性動物疫情公共衛(wèi)生事件應急管理鏈節(jié)點研究》，載《中國行政管理》，2015年第7 期，第132 頁。截至2022年4月20日，全球已向世界衛(wèi)生組織報告了504,079,039 個新冠肺炎確診病例，其中包括620 多萬人死亡。②World Health Organization,“WHO Coronavirus(COVID-19) Dashboard,” April 20,2022,https://covid19.who.int,訪問日期：2022年4月20日。全球公共衛(wèi)生已經(jīng)陷入危機。

早期相關研究中大部分學者堅持認為，衛(wèi)生問題是各個國家主權(quán)范圍內(nèi)的事務，應由本國負責，任何國家和組織都無權(quán)干涉。傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生治理還局限于德國哲學家烏瑞奇·貝克（Ulrich Beck）提出的“方法論上的民族國家主義”（Methodological Nationalism）。③Fred R Dallmayr,“Globalization and Inequality: A Plea for Global Justice,” International Studies Review,Vol.4,No.2,2002,p.154.隨后，全球化帶來國家間的聯(lián)系愈加緊密，各國的公共衛(wèi)生問題慢慢上升至全球范圍。傳統(tǒng)的治理角色主體——國家，在全球公共衛(wèi)生治理問題上發(fā)揮的作用越來越有限。首先，各個國家都以自身利益為重，根據(jù)本國利益開展工作。進入21世紀，國際格局深刻變化，尤其是以中國為代表的發(fā)展中國家的國際地位日漸提升，并對傳統(tǒng)的西方國家造成沖擊。西方國家的實力有所下降，這種局面也帶來了利益間的沖突。大國在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用也在不斷減少，尤其是特朗普執(zhí)政期間，美國的“退出主義”大行其道，美國退出世界衛(wèi)生組織等國際性組織，主要原因在于其絕對地位受到新興國家的挑戰(zhàn)。④羅會鈞、張維超：《美國“退出主義”導致的全球治理話語權(quán)變化以及中國的機遇》，載《湘潭大學學報》，2021年第1 期，第151—155 頁。其次，國家彼此間實力懸殊，容易造成全球公共衛(wèi)生治理問題的反復。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，發(fā)達國家憑借自身的資金技術優(yōu)勢可以較好地應對危機，但相對落后的國家或地區(qū)，由于資金匱乏，技術落后，難以有效抵抗危機，結(jié)果帶來疫情泛濫，同樣會造成整個國際社會的危機。再次，國家間的思想觀念和價值觀念存在偏差，造成危機難以快速消除。西方國家更加推崇個人主義，強調(diào)個人利益至上，個人權(quán)利神圣不可侵犯，而中國更加注重整體利益，強調(diào)集體的團結(jié)與合作。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，中國舉國上下團結(jié)一心，共同抗疫，提出個人有效防范疫情的六要素，但美國民眾卻對減少外出的要求表示不滿，認為這侵犯了公民的個人權(quán)利和自由。這些不同的聲音為抗疫帶來了更多阻力。①方柏華、米彥佑：《全球問題視角下新冠肺炎疫情防控的國際合作》，載《中共杭州市委黨校學報》，2021年第4 期，第48—50 頁。由此可見，全球性的公共衛(wèi)生事件超越了單個國家的治理承載能力，僅憑國家分散獨立的手段和醫(yī)學技術難以解決，更加需要國際組織參與其中，發(fā)揮國家所發(fā)揮不了的重要作用。

（二）國際組織是全球公共衛(wèi)生治理的重要參與者

國家是全球公共衛(wèi)生治理體系中的主體，但僅憑國家力量難以解決全球性的公共衛(wèi)生危機。主流的國際政治理論忽視了國際組織的本體作用。邁克爾·巴奈特(Michael Barnett)、馬薩·費麗莫(Martha Finnemore)等學者從社會制度主義出發(fā)，指出國際組織擁有強大的自主性。憑借著自身頭銜，國際組織擁有獨立于其他主體的權(quán)威。②Michael Barnett,Martha Finnemore,“The Politics,Power,and Pathologies of International Organizations,”International Organization,Vol.53,No.4,1999,pp.699-732.國際組織雖然由各成員方組成，但不會盲目地完成成員方交給它的任務，而是有選擇性地根據(jù)自身利益偏好來實施一些符合自身組織文化的行為政策。國際組織雖然會受到大國的影響，在政治博弈下陷入困境，但這并不意味著國際組織就會完全被部分主權(quán)國家所掌控，而不能發(fā)揮其應有作用。區(qū)域性的國際組織在面臨全球公共衛(wèi)生問題時都發(fā)揮了不可小覷的作用。③王玨：《區(qū)域性國際組織在抗擊新冠肺炎疫情中的作用及局限——以歐盟為例》，載《區(qū)域與全球發(fā)展》，2021年第1 期，第139—152 頁。事實上，在當代全球治理過程中，世界衛(wèi)生組織和世界銀行等全球性國際組織作為融合各國參與國際政治的重要組織機構(gòu)，在解決全球性問題中更是發(fā)揮著重要作用。

由于國際關系的復雜性，全球公共衛(wèi)生問題的解決需要國際組織從中進行溝通協(xié)調(diào)，從而促進國家間的合作。因此，國際組織在全球公共衛(wèi)生治理中扮演著重要角色。國際組織通過領導指揮，使每個國家明確各自的主體職責，協(xié)調(diào)各個國家合作并參與治理，結(jié)合各方資源優(yōu)勢來推動共同目標的實現(xiàn)。世界衛(wèi)生組織作為全球衛(wèi)生治理領域的權(quán)威機構(gòu)，旨在為全世界人民謀求更高水平的健康。世界衛(wèi)生組織的影響力體現(xiàn)在全球衛(wèi)生治理中，它能夠得到大部分不發(fā)達國家或發(fā)展中國家的信任，而這些國家正是全球衛(wèi)生治理中的薄弱環(huán)節(jié)。世界衛(wèi)生組織的介入可以避免大國的強勢干預所造成的中小國的不滿與排斥現(xiàn)象，維護國際秩序的穩(wěn)定。①劉鐵娃：《世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的中心地位及其面臨的挑戰(zhàn)分析》，載《太平洋學報》，2021年第2 期，第17 頁。世界衛(wèi)生組織作為國際機制的堅定擁護者和衛(wèi)生產(chǎn)品的供應者，在整個世界體系中發(fā)揮了重要作用。世界銀行的職能主要體現(xiàn)在促進可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定世界經(jīng)濟秩序兩個方面，它通過融資、咨詢、知識銀行等服務在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮作用，并利用資金優(yōu)勢推動全球衛(wèi)生防疫體系的構(gòu)建和完善，降低金融風險，構(gòu)建公平社會。

三、全球疫情防控下國際組織的角色扮演——以世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例

世界衛(wèi)生組織和世界銀行作為全球性的國際組織，在國際社會中扮演著重要角色，并且二者聯(lián)系緊密，相互間開展資源互換與交流合作等互動。沃爾夫·迪特·埃貝魏因（W.D.Eberwein）與易福思·謝梅爾（Y.Schemeil）提出，角色合作與競爭是國際組織間關系的兩種最基本的狀態(tài)，但在這兩個端點之間還存在著其他類型，如協(xié)作、聯(lián)合和協(xié)調(diào)等。競爭主要表現(xiàn)為國際組織以捍衛(wèi)自己的權(quán)限或以損害其他組織的方式來擴大自己的職權(quán)；協(xié)作是指組織間被迫做出的相互調(diào)整；聯(lián)合是指組織相互形成更加牢固的關系來共同完成項目；協(xié)調(diào)強調(diào)同屬于某一國際機制下的組織間開展的聯(lián)合活動；合作是指國際組織基于彼此相互依賴的認知，為解決長遠問題而進行的組織資源與能力的匯聚。②W.D.Eberwein,Y.Schemeil,“Coalesce or Collapse: Mandate Enlargement and the Expansion of International Organizations,” World International Studies Conference,Istanbul,August 2005,pp.24-27.世界衛(wèi)生組織與世界銀行在競爭與合作中實現(xiàn)全球抗疫共贏。

（一）角色競爭

世界衛(wèi)生組織是全球唯一的政府間國際性衛(wèi)生組織，其職能廣泛，在公共衛(wèi)生領域發(fā)揮著主導協(xié)調(diào)的作用。世界衛(wèi)生組織在長期的抗疫過程中形成了疫情防控的常態(tài)化認識，并擁有較先進的思維模式。然而，世界衛(wèi)生組織缺乏專門的資金渠道，因此缺少可以用于國際衛(wèi)生條例規(guī)定的衛(wèi)生能力建設方面的資金。截至2021年12月底，世界衛(wèi)生組織突發(fā)事件應急基金對新冠肺炎疫情的資金投入仍然有限。2020—2021年的雙年度預算報告指出，脊髓灰質(zhì)炎、規(guī)范性工作、提升國家能力這三大領域作為重大的預算增項，分別增長了2.27 億美元、1.08 億美元及1.32 億美元。①World Health Organization,“WHO Programme Budget 2020-2021,” May 30,2019,https//www.who.int/about/financesaccountability/budge/WHOPB-PRP-19.pdf?ua=1，訪問日期：2021年6月6日。世界衛(wèi)生組織的預算重點仍然集中在傳統(tǒng)的衛(wèi)生工作領域。在應對突發(fā)情況時，世界衛(wèi)生組織迅速做出戰(zhàn)略調(diào)整的空間限度很小，對突發(fā)領域的投入力度不夠。而新冠肺炎疫情暴發(fā)至今，世界銀行已部署上千億美元的資金用于減緩疫情沖擊，并計劃在2022年年底前為全球50 多個中低收入國家提供200 億美元的資金來幫助其應對疫情危機，協(xié)助相關國家采購和發(fā)放疫苗。②The World Bank,“COVAX and World Bank to Accelerate Vaccine Access for Developing Countries,”July 26,2021,https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2021/07/26/covax-and-world-bank-to-acceleratevaccine-access-for-developing-countries，訪問日期：2021年9月22日。世界銀行一直在向眾多發(fā)展中國家提供資金援助，積極采取措施來幫助發(fā)展中國家應對公共衛(wèi)生危機帶來的社會、經(jīng)濟等各個方面的消極影響，有關措施包括：提供專項資金，為發(fā)展中國家提供檢測和治療服務，加快免疫接種系統(tǒng)的建立，改善貧困國家的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)等。③黃梅波、段秋韻：《開發(fā)性金融在公共衛(wèi)生防疫中的作用——以世界銀行和國家開發(fā)銀行為例》，載《東南大學學報》，2021年第1 期，第71 頁。新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，世界銀行對世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生治理領域的主導地位挑戰(zhàn)加劇。

（二）角色合作

世界衛(wèi)生組織與世界銀行在新冠肺炎疫情防控的諸多領域也展開了充分合作。首先，世界衛(wèi)生組織、世界銀行以及各國際組織及時分享疫情信息，開展協(xié)調(diào)合作，推動聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)一戰(zhàn)線的達成，分享有效的抗疫經(jīng)驗與措施等。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，世界銀行就立刻協(xié)同各國團隊、世界衛(wèi)生組織以及其他國際合作伙伴，編制了全球新冠肺炎疫情緊急衛(wèi)生響應方案，并積極召開疫情防控交流會議，分享抗疫經(jīng)驗。其次，世界衛(wèi)生組織與世界銀行不斷加強在藥物、疫苗、試劑檢測等方面的合作，推進疫苗的公平分配。世界衛(wèi)生組織全程跟蹤疫情發(fā)展實時動態(tài)，提供準確的疫情信息，為疫苗生產(chǎn)提供有力的技術支持并相繼通過了中國國藥、北京科興等疫苗，推動新冠肺炎疫苗的全球獲取。早在2020年3月，世界銀行就成為開始思考新冠疫苗快速研發(fā)和推廣使用的首批組織之一。它還召集主要合作伙伴就新冠肺炎疫苗面世后發(fā)展中國家的公平獲取議題展開討論。再次，世界衛(wèi)生組織與世界銀行發(fā)揚人道主義精神，向有需要的國家和地區(qū)提供及時幫助和基本服務。世界衛(wèi)生組織參與了聯(lián)合國啟動的《2019 冠狀病毒病全球人道主義應急計劃》，為南美、非洲等地提供實驗設備和醫(yī)療物資。①張貴洪、余姣：《新冠肺炎疫情、人道主義與全球衛(wèi)生治理》，載《理論月刊》，2020年第12 期，第30—41 頁。在一個總額超百億美元的快速援助方案中，世界銀行提出把其中的60 億美元用于支持非洲政府，幫助貧困國家更好地應對新冠肺炎疫情并促進經(jīng)濟復蘇。世界衛(wèi)生組織與世界銀行共同幫助發(fā)展中國家有效應對疫情，提高國家對疾病的防控能力和對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應對能力。

（三）競合治理角色趨勢凸顯

為解決全球公共衛(wèi)生問題，國際組織之間進行協(xié)作聯(lián)合，形成更加牢固的合作關系。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在全球公共衛(wèi)生治理中通過有序競爭和有效合作實現(xiàn)了二者的協(xié)同治理，為共同抗擊疫情做出重要貢獻。為了有效應對疫情，世界銀行與國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合建立一個特別工作組，助力推進疫苗供應，加快部署和交付疫苗。四大組織負責人呼吁各政府領導人及時采取行動，發(fā)揮各自優(yōu)勢，提供資金和技術、知識信息等各個方面的支持，團結(jié)互助，共同終結(jié)新冠肺炎病毒大流行，避免病毒再度變異變強進而破壞全球經(jīng)濟復蘇，威脅社會穩(wěn)定。

世界衛(wèi)生組織與世界銀行之間的競爭與合作需要建立更完善的互動機制，通過制度的建立更好地為二者互動談判提供信息交流的機會，實現(xiàn)信息共享。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在同一信息資源的基礎上進行有效溝通，從而達到談判的效果。同時，通過制度約束，進一步強化政府監(jiān)控，推動國家履行承諾，約束國家行為，規(guī)范國家義務，通過制定可靠的國際協(xié)議對國際事務進行合理預期，在預期范圍內(nèi)盡量避免爭端的發(fā)生，同時為矛盾的解決提供示范性操作，有序開展合作，為國際社會營造和平穩(wěn)定的氛圍。

四、全球公共衛(wèi)生治理中國際組織間的角色互動機制——以世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例

全球公共衛(wèi)生治理中的制度重疊現(xiàn)象日趨突出。在同一領域的全球公共衛(wèi)生治理過程中，各組織目標基本一致，議程模式相異，機制之間的重疊很大程度上限制了世界衛(wèi)生組織有效性的發(fā)揮。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織的影響力不斷提高，對其他領域的關注度也日漸提升，世界衛(wèi)生組織受到來自其他組織的挑戰(zhàn)加劇。衛(wèi)生治理領域行為體的不斷增多要求我們要推動構(gòu)建合理的國際機制體系，加強互動合作，減少無效競爭，實現(xiàn)機制間的協(xié)作、聯(lián)合和協(xié)調(diào)，推動建立全球公共衛(wèi)生治理新體系。

（一）國際組織互動的機制構(gòu)建

當一個機制的發(fā)展、運行、效力和結(jié)構(gòu)被另一個機制的規(guī)則和項目廣泛影響時，機制互動就產(chǎn)生了。①Olav Schram Stokke,“Trade Measures and Climate Compliance：Institutional Interplay Between WTO andthe Marrakesh Accords，” International Environmental Agreements: Politics,Law and Economics,Vol.4,No.4,2004,p.342．奧蘭·揚（Oran R.Young）把機制間互動分為“垂直型互動”（Vertical Interplay）和“水平型互動”（Horizontal Interplay）兩種。在垂直型互動過程中，機制間存在著嚴格的等級劃分，它們共同圍繞最高目標開展互動，以合作為主，彼此之間不存在競爭關系。在水平型互動中，機制之間地位平等，彼此需要依據(jù)目標是否兼容來自主決定是合作還是競爭。②Oran R.Young,The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit,Interplay,and Scale,Cambridge,The MIT Press,2002,pp.83-138.國際機制形成了復雜而非中心化的水平型互動，其特色在于相互獨立，能夠在國際秩序的其他部分遭受重創(chuàng)的情況下生存下來，也有可能會出現(xiàn)機制交疊甚至是機制松散的問題。同時，奧蘭·揚還對機制間的關系進行了分類，將其分為嵌入式機制（Embedded Regimes）、嵌套式機制（Nested Regimes）、集束式機制（Clustered Regimes）和交疊式機制（Overlapping Regimes）四類。嵌入式機制強調(diào)局部服從整體以及機制嵌入整體的制度安排，而整體的制度安排大體以社會深層次結(jié)構(gòu)的原則和慣例為主。比如，國際機制首先要遵守聯(lián)合國維護世界和平的規(guī)章制度。嵌套式機制是指把一些具體的內(nèi)容套入更加寬廣的制度框架之中。比如，把一些議定書嵌套進公約框架的制度安排中。集束式體制是指體制的結(jié)合并最終形成一攬子制度。例如，把航行、漁業(yè)、深海開采等功能不同的條款結(jié)合在一起，最終形成1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》。交疊式機制是體制聯(lián)系中的一個獨立范疇，它強調(diào)各機制雖然最初成立的目的不同，并且在很大程度上彼此無關，但事實運作過程中仍有交叉，最典型的就是貿(mào)易和環(huán)境領域的機制之間相互交叉。①[美]奧蘭·揚：《世界事務中的治理》，陳玉剛等譯，上海人民出版社2007年版，第156—158 頁。本文提到的世界衛(wèi)生組織和世界銀行就是交疊式的國際機制，二者在一定范圍內(nèi)彼此無關，但在全球公共衛(wèi)生治理過程中又交互影響，彼此之間的合作交往帶來了不同的互動實踐。

（二）國際組織互動的機制表征

奧波斯赫（Obertur）和格林（Gehring）認為，一個制度如果影響了另一個制度的發(fā)展和表現(xiàn)就是制度互動。我們主張通過這種因果關系來探究其中的影響因素及其相關影響情況。在規(guī)范的抽象性分析基礎上，制度可以分為自變量和因變量，再對兩個變量進行細分，又可以分為源制度（Source Institution）、目標制度（Target Institution）以及聯(lián)系兩個制度之間的單向因果路徑（Unidirectional Causal Pathway）。②孔凡偉：《制度互動研究：國際制度研究的新領域》，載《國際觀察》，2009年第3 期，第44—50 頁。這也表明，發(fā)生互動的兩個國際制度必然會滿足兩個特征：某一國際機制的確對另一個國際機制施加了可以觀測的影響；這種影響力的作用路徑是可識別的。這意味著國際制度的研究不再停留在描述現(xiàn)象層面，主要體現(xiàn)在動態(tài)的影響過程中。沒有互動帶來的因果關系就無法識別互動的產(chǎn)生。③Thomas Gehring,Sebastian Oberthür,“The Causal Mechanisms of Interaction between International Institutions,” European Journal of International Relations,Vol.15,No.1,2009,pp.125-156.由此，奧拉夫·斯托克（Olav Stokke）主張通過觀察國際機制有效性來判斷兩個國際機制互動的影響。他將國際制度間的互動分為三種：首先是效用互動，即某個國際制度所制定的規(guī)則或承擔的項目會改變另一個國際制度中的行為者的行為成本或者收益；其次是規(guī)范互動，即一個制度可能會加強或者挑戰(zhàn)另外一個制度規(guī)范的強制力；最后是觀念互動，觀念互動是學習的過程，國際制度可以通過吸引國內(nèi)外對某個問題的政治注意力、提供解決問題方案的方式來提升另一個國際制度解決問題的能力。①Olav S.Stokke,“Managing Straddling Stocks: The Interplay of Global and Regional Regimes,” Ocean and Coastal Management,Vol.43,No.2-3,2000,pp.205-234.效用互動強調(diào)對參與國際組織的行為者——國家的影響，觀念互動和規(guī)范互動強調(diào)國際機制間的互動關系。

（三）國際組織互動的機制實踐

世界衛(wèi)生組織與世界銀行在觀念互動過程中實現(xiàn)了有效合作，在衛(wèi)生長效機制建設中推動了各成員方的基礎能力建設，在實現(xiàn)全民健康覆蓋的項目中把世界衛(wèi)生組織的治理框架和世界銀行的經(jīng)濟優(yōu)勢結(jié)合起來，推動了全球衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，但世界銀行在提供資金支持的同時，還為發(fā)展中國家提供了技術援助，其服務范圍也在慢慢擴展至衛(wèi)生、健康等多重領域，這對世界衛(wèi)生組織的地位構(gòu)成了一定的威脅。因此，需要協(xié)調(diào)二者之間的合作與競爭關系，共同致力于解決全球公共衛(wèi)生危機，推動全球衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建。

1.觀念互動

觀念互動是一個不斷學習的過程，表現(xiàn)為在解決同一問題的過程中，國際制度通過學習另一制度來提高自身解決問題的能力。斯托克指出，如果兩個機制所要解決的議題存在重疊，那么，兩個機制之間就會出現(xiàn)觀念性的制度互動現(xiàn)象。在共同目標帶來的共同觀念基礎上，世界衛(wèi)生組織在衛(wèi)生體系、疾病預防、監(jiān)測和應對方面發(fā)揮積極作用；世界銀行也以促進發(fā)展，推動全球公共衛(wèi)生治理，解決貧困問題為首要目標。隨著全球化的發(fā)展和治理實踐的深入，世界銀行的行動理念逐漸發(fā)生變化，活動范圍由經(jīng)濟慢慢擴展至衛(wèi)生、健康等多重領域。1968年，羅伯特·麥克納馬拉（Robert Strange McNamara）在就任新一屆世界銀行行長時指出：“世界銀行不能僅作為一個金融機制而存在，更要成為一個真正的發(fā)展機構(gòu)。”②Jennifer Prah Ruger,“The Changing Role of theWorld Bank in Global Health,” American Journal of Public Health,Vol.95,No.1,2005,p.5.要促進發(fā)展就要加大對公共衛(wèi)生領域的投入力度。2014年，埃博拉疫情暴發(fā)，世界銀行將疫情應對與經(jīng)濟發(fā)展問題相結(jié)合并設法擬定應急方案，預先準備好資金協(xié)議，一旦危機爆發(fā)，立即啟動協(xié)議，以此來對埃博拉疫情議程施加影響。①World Health Organization,“Ebola: New World Bank Group Study Forecasts Billions in Economic Loss If Epidemic Lasts Longer,Spreads in West Africa,” October 8,2014,https://www.worldbank.org/en/news/pressrelease/2014/10 /08/ebola-new-world-bank-group-study-forecasts-billions-in-economic-loss-if-epidemic-lastslonger-spreads-in-west-Africa,訪問日期： 2021年10月11日。2018年5月，全球防范工作監(jiān)測委員會會議正式啟動并發(fā)揮作用，這個會議由世界衛(wèi)生組織和世界銀行集團共同召集，負責防范監(jiān)測全球突發(fā)衛(wèi)生事件。2019年9月，世界衛(wèi)生組織和世界銀行又聯(lián)合創(chuàng)建了全球應急準備監(jiān)測委員會，委員會的首份年度報告就指出各級領導者要保持警惕，肩負責任，各個國家應該共同攜手行動來避免危機的暴發(fā)。②截至2018年底，全球被迫背井離鄉(xiāng)人數(shù)達7080 萬，其中難民人數(shù)為2590 萬；總?cè)藬?shù)中有67%的難民來自敘利亞、阿富汗、南蘇丹、緬甸和索馬里，安置難民數(shù)量最多的是土耳其、巴基斯坦和烏干達三國。Global Trends 2018,United Nations High Commissioner for Refugees,Geneva:UNHCR,June 2019.世界衛(wèi)生組織與世界銀行在觀念互動的基礎上開展的學習合作為應對世界疫情做出了重要貢獻。為有效應對新冠肺炎疫情危機，世界衛(wèi)生組織制定了詳細的應對指南，并不斷幫助各國實施具體的行動計劃。行動計劃所需的資金不僅來自世界衛(wèi)生組織，世界銀行也承諾為各國提供一定的資金來解決衛(wèi)生危機。③World Health Organization,“WHO Director-General’s Opening Remarks at the media Briefing on COVID-19-5 March 2020,” March 5,2020,https://www.who.int/zh/director-general/speeches/detail/who-directorgeneral-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---5-march-2020，訪問日期：2021年10月11日。為支持世界衛(wèi)生組織并提高疫情危機應對能力，世界銀行對世界衛(wèi)生組織實施的活動進行直接資助，在世界衛(wèi)生組織開展的“新型冠狀病毒戰(zhàn)略防范與應對方案”活動上，世界銀行直接捐款 3200 萬美元。④World Health Organization,“COVID-19 Response Fund,” https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/donors-and-partners,訪問日期：2021年11月6日。

在病毒應對、衛(wèi)生長效機制建設等“共同目標”的指引下，世界衛(wèi)生組織以其在衛(wèi)生領域建立起來的治理機制和框架為優(yōu)勢，世界銀行以其專業(yè)的金融地位為優(yōu)勢，雙方展開合作，共同解決全球公共衛(wèi)生問題。⑤晉繼勇、鄭鑫：《全球衛(wèi)生治理中的國際機制間互動——以世界衛(wèi)生組織和世界銀行為例》，載《湖北社會科學》，2020年第5 期，第70 頁。

2.規(guī)范互動

規(guī)范互動強調(diào)一個制度對另一個制度的挑戰(zhàn)作用。進入21世紀，世界銀行對世界衛(wèi)生組織的挑戰(zhàn)加劇。世界衛(wèi)生組織在1978年的阿拉木圖會議上提出了初級衛(wèi)生保健的目標。標準設定很高，但是由于缺乏具體的計劃實施方案和衡量標準，導致世界衛(wèi)生組織在實際操作過程中缺少實際執(zhí)行力，缺乏戰(zhàn)略高度的支撐，最終造成行動遲緩、投入乏力，隨即遭到了各國資助者的控訴。而此時的世界銀行開始在衛(wèi)生領域嶄露頭角，發(fā)展勢頭強勁。例如，聯(lián)合國兒童基金組織曾在有關疫苗接種的項目上終止了與世界衛(wèi)生組織的合作，轉(zhuǎn)而向世界銀行拋出橄欖枝，而后又在“新自由主義”的醫(yī)療服務問題上與世界銀行達成協(xié)議。①Meredeth Turshen,“The Global Health Landscape,” Development and Change,Vol.40,No.6,2009,p.1310.20世紀90年代，蘇拉特疫情暴發(fā)，世界衛(wèi)生組織又受到了來自聯(lián)合國兒童基金會和世界銀行等組織巨大的角色挑戰(zhàn)，對此需要不斷調(diào)整自身定位，積極倡導新的議程。

世界衛(wèi)生組織由于其自身機制存在一定的局限性，在全球公共衛(wèi)生治理過程中，難免受到來自發(fā)達國家的壓力而無法進行更多的融資活動。與世界衛(wèi)生組織相比，世界銀行的融資渠道更廣泛，通過自身靈活的運作方式，世界銀行能夠從資本市場獲得大量資金。20世紀80年代，世界銀行第一次向衛(wèi)生領域提供貸款，應對艾滋病傳播風險是其發(fā)揮自身優(yōu)勢參與的第一個全球性的衛(wèi)生問題。②Lars Kohlmorgen,“International Governmental Organizations and Global Health Governance: The Role of the World Health Organization,World Bank and UNAIDS,” in Wolfgang Hein,ed.,Global Health Governance and the Fight Against HIV / AIDS,New York: Palgrave Macmillan,2007,pp.135-136．20世紀90年代初，世界銀行憑借自身的融資能力，其運行的健康貸款超過世界衛(wèi)生組織的總預算，一躍成為國際衛(wèi)生領域的主導力量。世界銀行在涉及資金領域開展的活動中擁有絕對的話語權(quán)。即使在國家內(nèi)部面臨問題威脅時，世界銀行依舊可以通過其資金優(yōu)勢對國家施加影響，以國內(nèi)政治民主化和經(jīng)濟自由化變革為條件，為國家提供結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款，即使受到質(zhì)疑，它仍然能夠通過貸款項目中的各類進度考核與評價指標來影響國家事務。③楊娜、程弘毅：《國際組織的非核心職能拓展——以世界銀行參與全球治理為例》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2021年第10 期，第4—28 頁。

機制競爭的本質(zhì)體現(xiàn)在一種機制的變化，會引起另一種機制的改變。世界衛(wèi)生組織在受到其他國際組織的挑戰(zhàn)時，也嘗試著對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件開展有力的制度建設。2020年3月，世界衛(wèi)生組織的總干事譚德塞宣布，啟動新冠肺炎團結(jié)應對基金?；鹬饕ㄟ^面向個人、企業(yè)和慈善機構(gòu)公開籌款，以支持世界衛(wèi)生組織及其合作伙伴開展的疫情防控工作。該基金會的成立意味著世界衛(wèi)生組織開始謀求新的資金渠道，努力通過募捐方式來獲取更多的靈活資金，以便有效解決當前資金不足的問題，并盡力擺脫對某些捐助方的過分依賴，提高自身權(quán)威，積極應對世界銀行等金融機構(gòu)帶來的挑戰(zhàn)。④張傳紅、李小云：《國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷與世界衛(wèi)生組織的發(fā)展策略》，載《文化縱橫》，2020年第6期，第68 頁。

3.協(xié)作、聯(lián)合與協(xié)調(diào)

全球治理中的合作建立在協(xié)商的基礎上。俞可平指出，全球治理的理念是“各國政府、國際組織、各國公民等通過民主協(xié)商與合作的方式來最大限度地增加共同利益”。①俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第1 期，第20—32 頁。協(xié)作、聯(lián)合、協(xié)調(diào)體現(xiàn)在國際社會中各行為體之間相互平等，通過談判對話的方式進行有序競爭和有效合作。建立在協(xié)作、聯(lián)合、協(xié)調(diào)基礎上的國際組織能夠堅持共贏理念，推動國際公共衛(wèi)生問題的解決，推進全球治理新進程。全世界11 個主要衛(wèi)生和發(fā)展組織的領導人在2018年10月16日召開的國際會議上曾指出，要尋找新的合作方式來推動聯(lián)合國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。由此，比爾和梅琳達·蓋茨基金會、世界銀行集團、世界衛(wèi)生組織等國際組織在加強初級衛(wèi)生保健，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的過程中也在不斷深入地開展協(xié)作。

國際貨幣基金組織、世界銀行、世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織的負責人集體呼吁，要投資500 億美元，用以在2025年前創(chuàng)造9 萬億美元的全球經(jīng)濟回報。在創(chuàng)造的財富中，六成經(jīng)濟回報將惠及新興市場和發(fā)展中國家，實現(xiàn)共贏的行為目標。這四個機構(gòu)的領導人還在聲明中表示，只有盡快獲取新冠肺炎疫苗才能結(jié)束危機，實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇。新冠肺炎疫苗全球獲取機制（COVAX）是加速獲取疫苗的支柱，它以公平獲得為基本原則，以維護全球各地人民的健康為目標。新冠肺炎疫苗全球獲取機制開始由世界衛(wèi)生組織、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟和全球疫苗免疫聯(lián)盟三大組織共同召集，最終包括聯(lián)合國兒童基金會、世界銀行、發(fā)達國家和發(fā)展中國家疫苗廠商。②World Health Organization,“Joint COVAX Statement on the Equal Recognition of Vaccines,” July1,2021，https://www.who.int/zh/news/item/01-07-2021-joint-covax-statement-on-the-equal-recognition-of-vaccines，訪問日期：2021年11月21日。各國際組織為解決公共衛(wèi)生問題進行協(xié)作聯(lián)合，形成更加牢固的合作關系，共同致力于全球衛(wèi)生治理機制的構(gòu)建。

五、國際組織角色互動機制有效實踐的路徑選擇

全球化背景下，國際機制的作用越來越突出，但機制重疊現(xiàn)象也層出不窮。國際機制間的重疊意味著它們有共同的行為目標，因此，積極的一面在于推動機制合作，利用各機制的獨特優(yōu)勢為解決問題提供思路并相互借鑒經(jīng)驗。此外，有序競爭還會帶來成本的下降和收益的提升。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在疫情期間各自發(fā)揮積極作用，為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的解決提供了示范，也提高了整個國際社會對緊急事件的應對能力，推動了全球公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。消極的一面在于：機制之間的惡性競爭帶來了資源浪費、機制擁堵等問題，機制過多可能會過猶不及；同樣的機制重疊后可能在實際操作過程中帶來兩套制度、兩種路徑，二者形成一定的沖突，還有可能導致將基于規(guī)則的衛(wèi)生治理體系變成基于權(quán)力的治理框架，國際機制在實際運行中開始向發(fā)達國家傾斜。世界衛(wèi)生組織在世界銀行等國際組織的沖擊下，為了提高競爭優(yōu)勢不得不更多地依賴捐助資金，因此也就對資金背后的勢力妥協(xié)，造成不公平現(xiàn)象。同時，世界衛(wèi)生組織發(fā)揮的作用越有限，就越容易造成資源浪費，還會削弱對一些領域的關注度。世界銀行在服務公共衛(wèi)生事件過程中的過度競爭帶來的過度市場化問題，給公共衛(wèi)生治理造成了嚴重的負面影響。因此，要推動有效的國際組織角色互動機制的建立，協(xié)調(diào)好國際組織間的互動與合作。

（一）確立利益分配機制，有效保障秩序公正

機制互動會帶來市場化的競爭，造成利益分配不均。若各成員方以自身的絕對利益為首要標準參與全球公共衛(wèi)生治理，那么，發(fā)達國家會不斷擴大自身利益，擠壓發(fā)展中國家的利益，最終不可避免地造成國家間的不平等現(xiàn)象，國家之間的不平等又會帶來國際機制的不平等。因此，推動建立國際互動機制需要對國際組織背后的國家權(quán)力進行約束，強化國家的責任意識，確立好國家的利益分配原則，提高國際機制的規(guī)范性，有效保障秩序公正，引導衛(wèi)生治理體系回歸規(guī)則領域，保持國際機制的獨立性和權(quán)威性。在合理的利益分配基礎上再開展國際組織間的有效互動，通過建立相關的機制，構(gòu)建一個專業(yè)的機構(gòu)專門負責具體的對接事務，實現(xiàn)兩個國際組織的對接，解決最基本的互聯(lián)互通問題，由國家政府、國際組織秘書處等單位進行信息交流工作，在行政機制的許可的條件下，對各個國家和國際組織在同一領域開展的合作進行一般性授權(quán)，①王俊美：《完善國際組織間的合作機制》，載《中國社會科學報》，2021年7月21日第2 版。指定某一單位開展合作，定期進行審查，保障合作制度的實施。國際組織應該將公共衛(wèi)生相關信息公開透明地向國際社會展示，把國家與國際組織聯(lián)合起來，實現(xiàn)共同利益。以世界衛(wèi)生組織為例，作為聯(lián)合國下屬專門機構(gòu)的世界衛(wèi)生組織，其權(quán)威性體現(xiàn)在技術規(guī)范領域。要保證世界衛(wèi)生組織的專業(yè)性和獨立性，就要依據(jù)《聯(lián)合國憲章》采取行動，不受成員國的權(quán)力束縛，在發(fā)展過程中進行相應的制度調(diào)整與改革，更好地適應環(huán)境變化，強化國際組織的號召力和影響力，號召成員國積極參與行動，共同維護全球公共衛(wèi)生安全。

（二）建立監(jiān)督評價機制，明確責任與分工

建立監(jiān)督評價機制是規(guī)范多元國際組織行為、提高國際機制互動運行效率、推廣成果運用的重要保障。通過對互動運行過程及最終成果進行監(jiān)督和評價、進一步反饋，能夠發(fā)現(xiàn)主體在互動中存在的突出問題，找到影響互動機制發(fā)揮作用的重要因素，進而提出改進策略，為后期的戰(zhàn)略布局、規(guī)劃調(diào)整和項目合作奠定基礎。明確好多元主體各自的工作領域，分工能夠使各個區(qū)域或者組織發(fā)揮資源、要素等方面的優(yōu)勢，把各個領域的優(yōu)勢結(jié)合起來實現(xiàn)效率的最大化，更能落實責任，推動有效治理。國際組織在實際運作過程中聯(lián)系密切，同一問題領域有多個機制參與，往往缺乏明確的規(guī)則界定。為避免惡性競爭帶來的爭端現(xiàn)象，在建立全球化的統(tǒng)一框架時，要合理劃分組織間的權(quán)責界限，明確各自的職責與義務。例如，《關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》就曾指出，世界銀行主要負責有關資金支持和技術援助相關的工作，世界貿(mào)易組織主要負責有關仲裁和強制執(zhí)行相關的工作，二者分工明確，共同解決相關衛(wèi)生問題。在全球公共衛(wèi)生問題的治理中，國家與國際組織各自發(fā)揮重要作用。世界衛(wèi)生組織的資金來源首先是會員繳納的會費，其次是通過成員國或其他國際組織、基金會、企業(yè)或個人的捐款等。因此，各成員國應主動繳納會費，積極響應號召，國際組織應積極開展公共衛(wèi)生治理問題研究，盡力提供資金、管理技術等各方面的資源，世界銀行以經(jīng)濟支持為主，世界衛(wèi)生組織以技術、專業(yè)領域的服務為主，各自履行職責義務。

（三）制定溝通協(xié)商機制，妥善處理合作中的矛盾

國際組織在全球公共衛(wèi)生治理的過程中，要在探討問題、建立相互間信賴關系的基礎上達成合作共識，從而推動互動機制的構(gòu)建。雙方基于開放包容的心態(tài)展開溝通與對話，就互動合作過程中存在的意見和分歧進行商討最終達成一致，形成常規(guī)或非常規(guī)的機制，這就是溝通協(xié)商機制。在國際層面上，通過直接對話的形式能夠有效減少交流障礙，相互間凝聚共識。在爭端解決、信息共享、戰(zhàn)略對接等問題上采取對話會晤、合作論壇等溝通協(xié)商形式，最終形成合作備忘錄、合作綱要等具體合作文件。①余曉鐘、羅霞：《“一帶一路”國際能源合作模式創(chuàng)新的多元主體互動機制研究》，載《青海社會科學》，2019年第5 期，第43—50 頁。開展對話協(xié)商，推進國際組織間的增信釋疑工作。國際組織任何一方的疑慮都有可能對雙方的合作產(chǎn)生不利影響，所以國際組織之間的信任建設至關重要。在二者之間的合作項目上要保持透明度，化解國際組織之間的顧慮，建立形式多樣的協(xié)商機制，加強政策溝通，強化合作認知。國際合作涉及多主體、多領域和多層次，合作方雖各具優(yōu)勢，但不可避免會有重合，而國際社會又沒有統(tǒng)一的立法。因此，國際組織在解決問題的過程中，雖然不能像國家一樣，擁有政府與法律對其行為進行約束，但可以采取組織間協(xié)商的方式，通過協(xié)商談判解決問題，減少爭端帶來的惡意競爭事件導致的合作成本提高、各領域國際法律規(guī)制之間的沖突等問題。在全球框架內(nèi)設立一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，通過溝通協(xié)商減少國際組織之間的摩擦，形成整體和全局意識，共同推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

（四）形成激勵動力機制，推動常態(tài)化合作

從機制互動的具體內(nèi)容來說，要從低敏感領域入手，由易到難。相對小領域的項目更容易收獲早期成果，以點帶面，由小到大，通過合作帶來的現(xiàn)實利益激勵國際組織實現(xiàn)在更多項目上的互動合作。需要注意的是，近年來公共衛(wèi)生健康事件的爆發(fā)顯示出國際組織在公共衛(wèi)生治理中還存在的許多不足，未來要著重加強國際組織之間的醫(yī)療衛(wèi)生合作，建立疫情聯(lián)防聯(lián)控體系，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對處置體系。以民生項目和制度文化交流為重點，加強組織之間的人員往來，可以通過組織之間的人員互換、定期開展交流活動，提高國際組織相互之間文化和制度的認識，從而實現(xiàn)更好的合作。機制互動屢見不鮮，但我們要充分利用機制之間的互動來解決機制原有的問題，避免機制之間的相互抵消，從而建立機制間常態(tài)化的互動合作模式。復合相互依賴性是國際社會的普遍特征，加強國際組織間的相互合作是必然。然而，過去公共衛(wèi)生領域發(fā)生的情況大部分都是“危機推動型”，也就是說，只有危機來臨時國際組織才開展相應合作，很少進行有效預防。因此，未來在全球公共衛(wèi)生治理中要形成常態(tài)化的合作意識。培育合作意識的關鍵在于滿足合作需求，以推動實現(xiàn)人類衛(wèi)生健康共同體為共同目標，致力于構(gòu)建衛(wèi)生領域的長效合作機制，摒棄絕對的主權(quán)觀念，通過相應的政策支持，進行合理的信息溝通，行動上相互配合，進行務實合作，盡可能將國家利益與全球利益統(tǒng)一起來，有效預防全球性公共衛(wèi)生事件，為追尋人類健康的共同目標不懈奮斗。

國際組織之間的機制互動為國際問題的解決提供了新思路和新路徑，但也給國際組織帶來了挑戰(zhàn)。為此，要加強國際組織之間、國家與國際組織之間以及國家與國家之間的合作，發(fā)揮各自的角色功能，各主體聯(lián)合起來，在各自的優(yōu)勢領域發(fā)揮更大作用，進行利益互補，同時要避免惡性競爭，合理布局，減少機制重疊現(xiàn)象。在同一問題領域進行協(xié)商處理，加強合作，創(chuàng)新合作路徑，保持機制的權(quán)威性和獨立性，降低國際格局變化帶來的風險。

六、總結(jié)

疫情防控涉及方方面面，各個國家不可能面面俱到，公共衛(wèi)生治理需要國際組織和各成員方的合作努力，更多地發(fā)揮國際組織的角色作用。全球治理更是如此，雖然國家是全球治理中最為重要的行為體，有效的國家治理和積極的國家行為可以推進全球治理進程，但全球治理更離不開眾多政府和非政府組織，包括世界衛(wèi)生組織、世界銀行等國際組織發(fā)揮的重要作用。因此，推動全球治理進程，就要在爭取各個成員國的支持、提高各成員國的合作共識的基礎上，進一步加強各國際組織自身的職能，加強國際組織與國家之間的合作。提升多主體參與的能力，通過簽訂合作協(xié)定或者通過與其他國際組織建立聯(lián)合機構(gòu)或聯(lián)合項目的方式來開展國際合作，制定更加公平、合理、高效的國際制度，為全球治理貢獻新智慧，共同推動“人類命運共同體”的構(gòu)建。