構(gòu)建“三員共治”鄉(xiāng)村治理機(jī)制的路徑分析
——以湖南省長沙市大成橋鎮(zhèn)為例

中共長沙市委黨校 陳瑤姬

當(dāng)前，我國社會建設(shè)全面加強(qiáng)，社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升，各地積極探索與創(chuàng)新社會治理模式，創(chuàng)造了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”模式、“全領(lǐng)域基層黨建融合發(fā)展”模式、“一核多元、融合共治”模式、“農(nóng)村綜合體”模式［1］、社會治理共同體建設(shè)的“樂平經(jīng)驗”［2］等。湖南省長沙市大成橋鎮(zhèn)位于湖南寧鄉(xiāng)中部，鎮(zhèn)域面積58平方公里，轄8個村(社區(qū))，人口3.5萬。大成橋鎮(zhèn)原是一個典型的資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，煤礦關(guān)閉退出后，歷史遺留問題多，社情民意相對復(fù)雜，鄉(xiāng)村治理難度較大。面對錯綜復(fù)雜的情況，大成橋鎮(zhèn)堅持“支部扎樁、社團(tuán)織網(wǎng)、三員共治”工作機(jī)制，培育社團(tuán)組織，推動支部黨員、社團(tuán)會員、家庭成員三位一體參與鄉(xiāng)村治理，構(gòu)建“社會協(xié)同、公眾參與”鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實現(xiàn)了鎮(zhèn)域范圍無經(jīng)營性麻將館、婚喪嫁娶以外無酒席、鄰里之間無禮金往來、功德銀行積分無空白的“四無”鄉(xiāng)村文明新風(fēng)尚，基層社會治理效能和水平得到顯著提升。2018年，大成橋鎮(zhèn)列入國家農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)試驗區(qū),2019年獲評全國鄉(xiāng)村治理示范鎮(zhèn)，2020年大成橋鎮(zhèn)鵲山村獲評第六屆全國文明村。

一、構(gòu)建“專業(yè)化+網(wǎng)格化”的社團(tuán)治理體系

大成橋鎮(zhèn)按照“專門人做專門事”的治理思路，在網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展社會化服務(wù)，織密鄉(xiāng)村治理體系。搭建“1+6”的社團(tuán)組織。立足鎮(zhèn)域?qū)嶋H，成立了志愿者協(xié)會、凝成文明勸導(dǎo)服務(wù)中心、惠成平安服務(wù)中心、社會禁毒協(xié)會、圍鼓戲協(xié)會、工商業(yè)聯(lián)合會、巾幗風(fēng)采志愿服務(wù)隊6個社團(tuán)組織，每個社團(tuán)設(shè)3—6名理事會成員。其中，志愿者協(xié)會與鎮(zhèn)新時代文明實踐所統(tǒng)籌工作，廣泛吸納社會群眾參與，目前已發(fā)展會員3200余人；其余6個社團(tuán)組織因其服務(wù)的專業(yè)性，主要吸納在群眾中威望較高、組織協(xié)調(diào)力較強(qiáng)、具有相應(yīng)履職經(jīng)驗的人員加入，人員構(gòu)成相對穩(wěn)定且少而精，有成員528人。

（1）暢通“網(wǎng)格+社團(tuán)”的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。依據(jù)村民小組將全鎮(zhèn)劃分為153個治理網(wǎng)格，由巾幗風(fēng)采志愿服務(wù)隊會員、婦女組長擔(dān)任網(wǎng)格管理員，負(fù)責(zé)及時收集上報需要觸發(fā)社團(tuán)服務(wù)的事項信息，并為社團(tuán)提供引路、反饋、評價等附加服務(wù)。相關(guān)事項按照“1+1”的機(jī)制處理，即網(wǎng)格管理員在1天內(nèi)上報問題信息，社團(tuán)在1天內(nèi)解決到位，實現(xiàn)“一員采集、聯(lián)動處置”，確保“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。讓所有鎮(zhèn)村干部成為志愿者，將市域內(nèi)絕大部分的大成橋籍企業(yè)主吸納進(jìn)工商業(yè)聯(lián)合會，由鎮(zhèn)婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會等對口聯(lián)系相應(yīng)社團(tuán)工作，“社團(tuán)織網(wǎng)”充分聚合政府、社會、市場和群眾等多方資源，將治理覆蓋面更多延伸了到各階層、各領(lǐng)域。目前，社團(tuán)帶動人口覆蓋率24.8%。

（2）形成最大范圍的鄉(xiāng)村治理共同體。以大成橋鎮(zhèn)鵲山村為例，形成了在全長沙推廣的“鵲山模式”，并曾入選中國十大年度改革案例。該模式通過對土地經(jīng)營權(quán)關(guān)系的重構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的統(tǒng)一整合、開發(fā)、經(jīng)營。2021年，鵲山村依托先發(fā)優(yōu)勢，充分發(fā)揮“黨建帶群建”作用，聚焦農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)融合，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，深入實施品牌強(qiáng)農(nóng)戰(zhàn)略，使得土地合作更具特色，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營更具活力。把創(chuàng)建美麗家園作為抓手，扮靚家園、傳承文化、促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，帶動鄉(xiāng)土特色產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等美麗經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一是頭雁引領(lǐng)，能人治村建強(qiáng)鄉(xiāng)村振興“指揮所”。群雁高飛頭雁領(lǐng)，鵲山村支村兩委班子著力實施村干部能力提升工程、村級后備干部培優(yōu)工程，7名村干部有5人通過在職學(xué)習(xí)獲得?？埔陨蠈W(xué)歷，建成40多人的村級后備干部人才庫，2020年村級換屆有4名青年人才進(jìn)入村班子。鵲山村牢固樹立一切工作到支部的理念，加強(qiáng)支部“五化”建設(shè)，將村黨總支下屬的兩個片支部調(diào)整設(shè)置為鄉(xiāng)村振興等四個功能型黨支部，實現(xiàn)了村班子和黨支部的組織力、駕馭力、執(zhí)行力的顯著提升。

二是精準(zhǔn)把脈，黨群同心下好鄉(xiāng)村振興“先手棋”。為開展土地合作經(jīng)營，鵲山村黨總支每位成員集中在兩個月時間，日夜走訪，深入每一名黨員、每戶農(nóng)戶家中聽心聲、納良策。針對黨組織軟弱渙散、黨員身份意識不強(qiáng)等問題，黨總支一班人首先想到的是黨建育魂、組織振興，把嚴(yán)格執(zhí)行支部“三會一課”制度、規(guī)范黨內(nèi)政治生態(tài)擺在突出位置。7年來，黨總支成員講授黨課100多堂次，邀請專家學(xué)者來村講課30多堂次，全村黨員思想受到持續(xù)洗禮，黨員素質(zhì)得到不斷提升。

三是支部扎樁，三員共治織密鄉(xiāng)村善治“同心網(wǎng)”。鵲山村設(shè)立“功德銀行”，創(chuàng)造性推行紀(jì)實積分，引導(dǎo)全村黨員群眾“存美德、掙積分、得實惠”。把帶頭踐行移風(fēng)易俗，積極舉報或主動制止濫辦酒席、參與賭博等文明善舉納入功德積分管理，把積分多者優(yōu)先作為黨員發(fā)展對象，營造好人好事人人做、人人參與志愿服務(wù)的良好氛圍。持續(xù)開展移風(fēng)易俗文明勸導(dǎo)活動，倡導(dǎo)婚事新辦、喪事簡辦、余事不辦，營造了村域范圍無經(jīng)營性麻將館、婚喪嫁娶以外無酒席、鄰里之間無禮金往來、功德銀行積分無空白的“四無”鄉(xiāng)村文明新風(fēng)尚。

四是固本強(qiáng)基，人才引進(jìn)培養(yǎng)鄉(xiāng)村振興“生力軍”。堅持以環(huán)境吸引人、政策感召人，把人才引進(jìn)培養(yǎng)作為振興鵲山的基礎(chǔ)工程。近年來，鵲山村黨總支積極倡導(dǎo)美麗宜居村莊建設(shè)，動員群眾自主拆除圍墻520多處，發(fā)動村民籌工投勞1.5萬個，以“群眾籌資、鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)友捐資、鎮(zhèn)村投資”的“三個三分之一”模式推動建設(shè)8個高標(biāo)準(zhǔn)化的美麗屋場，完善了多條產(chǎn)業(yè)道路，把支部主題黨日活動開展到田間地頭、產(chǎn)業(yè)基地，統(tǒng)籌解決了全村人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約問題。同時，鵲山村落實鄉(xiāng)村振興九條措施，共引進(jìn)27名高學(xué)歷、高素質(zhì)人才來村投資創(chuàng)業(yè)，精心培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民127名，共同發(fā)展高效水產(chǎn)養(yǎng)殖、小水果種植和電商產(chǎn)業(yè)，打造了遠(yuǎn)近聞名的人才“洼地”。

二、推行“清單化+訂單化”社團(tuán)治理模式

針對社團(tuán)組織組建容易運(yùn)行難、脫離實際“兩張皮”等現(xiàn)實問題，大成橋鎮(zhèn)堅持以社團(tuán)服務(wù)項目化來清晰定位治理內(nèi)容，倒逼工作開展，推動社團(tuán)治理由被動響應(yīng)向主動服務(wù)、由傳統(tǒng)單一向多元創(chuàng)新、由單向治理向群防群治實現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

（1）合理界定社團(tuán)治理范圍。堅持以服務(wù)發(fā)展大局、服務(wù)群眾美好生活的“兩服務(wù)”為導(dǎo)向，以發(fā)揮政治上的橋梁紐帶作用、業(yè)務(wù)上的引領(lǐng)聚合作用、服務(wù)上的平臺載體作用“三作用”為中心，打破行政化、官僚化傾向，做到力量下沉、資源下沉、服務(wù)下沉。鎮(zhèn)黨委政府以清單形式出臺《社團(tuán)組織協(xié)助政府工作事項》，通過政府授權(quán)或購買服務(wù)，支持7個社團(tuán)在政策宣講、生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)文明等11個領(lǐng)域開展34項業(yè)務(wù)，并不斷拓展。

（2）開展“清單化”日常服務(wù)。各社團(tuán)在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，詳細(xì)制定項目化的服務(wù)內(nèi)容及操作流程，按年度要點(diǎn)、季度重點(diǎn)和月度節(jié)點(diǎn)擬定階段任務(wù)書、畫出每日施工圖，自覺開展精細(xì)化項目服務(wù)。凝成文明勸導(dǎo)服務(wù)中心針對農(nóng)村酒席大操大辦、人情攀比等陳規(guī)陋習(xí)開展治理，充分發(fā)揮其成員主要是五老、鄉(xiāng)賢等威望優(yōu)勢，上門耐心勸導(dǎo)，甚至專人盯守，倡導(dǎo)“喪事簡辦、婚事新辦、其他事不辦”的文明新風(fēng)。2019年以來，村民戶均人情支出由1.5萬元銳減至5千元，每場喪事開支由近8萬元減少到2萬元以下。全鎮(zhèn)年平均僅婚喪喜慶事宜為群眾減輕費(fèi)用負(fù)擔(dān)1.2億元，紅白喜事不燃放煙花鞭炮，非親屬之間不收送人情已經(jīng)蔚然成風(fēng)。社會禁毒協(xié)會開展禁毒宣傳教育，實施社區(qū)戒毒人員一對一幫扶，幫助全鎮(zhèn)157名吸毒人員戒除毒癮，實現(xiàn)了有就業(yè)意愿人員全部就業(yè)，樹立了12名成功創(chuàng)業(yè)典型，實現(xiàn)禁毒工作“七個零”目標(biāo)。工商業(yè)聯(lián)合會強(qiáng)化行業(yè)自律，堅持抱團(tuán)發(fā)展，培育壯大了湘都生態(tài)、貪吃俠等一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)，幫助3000余名當(dāng)?shù)厝罕妼崿F(xiàn)家門口就業(yè)，增收1.1億元。

（3）開展“訂單化”專項服務(wù)。結(jié)合鎮(zhèn)域當(dāng)前工作重點(diǎn)，按照黨委政府要求和群眾的多元化需求，采取群眾吹哨、任務(wù)指派、自愿領(lǐng)辦等多種方式，廣泛參與到全鎮(zhèn)破除鄉(xiāng)村陋習(xí)、破除發(fā)展瓶頸、破除責(zé)任邊界的“三破”行動之中。惠成平安服務(wù)中心牽頭承接零上訪、零事故、零發(fā)案的“三零”善治村創(chuàng)建，2019年以來，巡邏1096人次，調(diào)處糾紛矛盾307起，協(xié)助公安機(jī)關(guān)破獲案件15起，全鎮(zhèn)民間糾紛發(fā)生率和刑事案件發(fā)案率以兩位數(shù)的比例呈逐年下降趨勢?；莩善桨卜?wù)中心全面宣傳、多措并舉，率先在全省勸退關(guān)閉轄區(qū)所有經(jīng)營性麻將館，打造了全省唯一一個零營業(yè)性麻將館鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大成橋鎮(zhèn)原有經(jīng)營性棋牌室92家，麻將機(jī)343臺。

2020年，面對新冠肺炎疫情，志愿者協(xié)會迅速響應(yīng)，第一時間采購募集醫(yī)療物資，采購口罩30萬只、消毒液酒精3000公斤，義務(wù)開展對重點(diǎn)區(qū)域的消毒，為居家隔離人員代購或贈送物資，志愿服務(wù)超過5000人次，首創(chuàng)的“一封告知函”作為基層實踐創(chuàng)新被納入全市“十個一”的措施推廣應(yīng)用。圍鼓戲協(xié)會圍繞掃黑除惡、移風(fēng)易俗等主題，自創(chuàng)《清風(fēng)頌》《新風(fēng)頌》《鄉(xiāng)村少年沉思錄》《人情劫》等節(jié)目，弘揚(yáng)正氣、淳化了鄉(xiāng)風(fēng)，通過政府購買服務(wù)，組織巡回演出30余場，觀賞人數(shù)過萬人。

（4）引導(dǎo)群眾參與全員共治。各社團(tuán)或組織“一月一大掃除”“美家美婦”“紅黑榜”等主題活動，或搭建基層民主協(xié)商對話、鄉(xiāng)友籌資投勞等線上線下平臺，推進(jìn)自治德治法治進(jìn)程，其中每月大掃除的群眾參與度達(dá)85%以上。志愿者協(xié)會牽頭發(fā)起成立深度貧困戶愛心扶貧基金年均募集資金12萬元，以崗位援助形勢解決全鎮(zhèn)58戶深度貧困戶增收，倡導(dǎo)“愛在大成”公益助學(xué)活動成功為21名學(xué)生找到11位助學(xué)“天使”。依托社團(tuán)推薦而創(chuàng)新設(shè)立“功德銀行”，面對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)所有群眾開展“存美德、掙積分、得實惠”活動，營造好人好事人人做、典型事跡人人評的鄉(xiāng)村新風(fēng)尚，全鎮(zhèn)居民參與好人好事蔚然成風(fēng)，鄰里互助行善積德成為自覺行動，捐款投勞參與鄉(xiāng)村建設(shè)熱潮興起。三年來，全鎮(zhèn)共啟動群眾籌資的美麗鄉(xiāng)村和美麗屋場建設(shè)項目151個，撬動民間資金投入1300萬元。

三、夯實“常態(tài)化+長效化”社團(tuán)治理保障

立足社團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，大成橋鎮(zhèn)始終為社團(tuán)發(fā)展和協(xié)同治理創(chuàng)造良好環(huán)境，保持定力，培育動力，激發(fā)活力。

（1）舞活黨建龍頭。將黨建工作嵌入社團(tuán)組織孵化、發(fā)展全過程。按照“管行業(yè)聯(lián)社團(tuán)”原則，由鎮(zhèn)黨委政府的分管領(lǐng)導(dǎo)和線辦負(fù)責(zé)人聯(lián)系對應(yīng)社團(tuán)并派駐社團(tuán)指導(dǎo)員，在社團(tuán)成立、章程制定、活動開展、業(yè)務(wù)提升上全面強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)督導(dǎo)。在全市率先成立社團(tuán)聯(lián)合支部，鎮(zhèn)黨委選派總支書記，各社團(tuán)負(fù)責(zé)人為支委成員。社團(tuán)成員中黨員比例達(dá)61%，最多的超過80%。

（2）激活內(nèi)生動力。堅持以“專業(yè)、擔(dān)當(dāng)、奉獻(xiàn)”的社工精神來凝聚和激發(fā)社團(tuán)力量，組織各社團(tuán)競賽考評，將社團(tuán)成員納入“大成之星”評選范圍，將優(yōu)秀成員納入預(yù)備黨員和后備干部人選，并提名推薦為“兩代表一委員”，幫助社團(tuán)開展對提升成員政治素養(yǎng)、道德品質(zhì)、業(yè)務(wù)能力的集中培訓(xùn)，鼓勵以“傳幫帶”形式提高整體能力。各社團(tuán)在市級以上媒體推出各類報道80余篇，極大地營造了“我是大成人，我為大成好”的濃厚的治理氛圍。

（3）突出政策支持。在治理定位、項目幫扶、運(yùn)行資金等方面給予支持保障。出臺《大成橋鎮(zhèn)進(jìn)一步加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)村治理工作實施方案》，鼓勵各村（社區(qū)）成立社團(tuán)分會或分中心。將鎮(zhèn)村部分閑置房產(chǎn)免費(fèi)提供給社團(tuán)辦公，根據(jù)治理成效每年對社團(tuán)給予3—5萬元的經(jīng)費(fèi)保障，并且積極爭取上級部門的項目資金支持，更多推進(jìn)政府購買服務(wù)。

四、彰顯鄉(xiāng)村治理實效

（1）鄉(xiāng)風(fēng)文明實現(xiàn)“四無”。一是鎮(zhèn)域范圍無經(jīng)營性麻將館。當(dāng)前，全鎮(zhèn)92家經(jīng)營性棋牌室業(yè)主全部簽訂了自愿退出承諾書，自愿上繳麻將機(jī)343臺，群眾棄“館”從“舞”靡然成風(fēng)。二是婚喪嫁娶以外無酒席。通過宣傳引導(dǎo)和文明勸導(dǎo)，干部群眾自覺遵守只舉辦婚喪嫁娶酒席活動的規(guī)定，積極響應(yīng)關(guān)于禁辦生日、喬遷、升學(xué)、喬遷、參軍等酒席活動的號召；社團(tuán)組織定期進(jìn)行摸排與統(tǒng)計，目前，婚喪嫁娶節(jié)儉辦理、婚喪嫁娶以外禁辦酒席已成廣大干部群眾的共識。三是鄰里之間無禮金往來。通過宣傳引導(dǎo)和文明勸導(dǎo)，群眾自覺做到婚喪嫁娶酒席期間不收受非親屬禮金。據(jù)統(tǒng)計，全鎮(zhèn)僅婚喪喜慶事宜就為群眾減輕費(fèi)用負(fù)擔(dān)1.2億元，紅白喜事不燃放煙花鞭炮，非親屬之間不收送禮金已經(jīng)蔚然成風(fēng)。四是功德銀行積分無空白。2020年以來，大成橋鎮(zhèn)以家庭為單位發(fā)放“功德銀行”存折8850本，每個家庭存折上面均有活動積分，截至目前，全鎮(zhèn)累計積分逾5萬分,公眾參與功德善舉蔚成風(fēng)氣。（2）鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)“四不”。一是干群關(guān)系不緊張。通過干部聯(lián)組入戶，開展細(xì)微貼心服務(wù)，干群關(guān)系顯著融洽。二是矛盾糾紛不上交。當(dāng)前處理一般矛盾糾紛，在黨政領(lǐng)導(dǎo)不參與的情況下，鎮(zhèn)村聯(lián)組干部及社團(tuán)同志可把問題解決在萌芽狀態(tài)；“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”已成為當(dāng)前大成橋鎮(zhèn)的真實寫照。三是項目建設(shè)不受阻。全鎮(zhèn)在征地、拆遷、修路等項目建設(shè)上，群眾積極擁護(hù)支持并為項目建設(shè)加速推進(jìn)提供最佳環(huán)境，社會風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)。四是公眾參與不缺位。廣大群眾通過籌資酬勞等方式積極參與全鎮(zhèn)各項事業(yè)建設(shè)，社會氛圍持續(xù)向好，公眾參與公益事業(yè)和志愿服務(wù)的熱情逐漸高漲。

五、“社團(tuán)織網(wǎng) 三員共治”基本經(jīng)驗

（1）始終堅持以黨建引領(lǐng)為方向。大成橋鎮(zhèn)充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用，鼓勵和支持社團(tuán)組織成為基層社會治理中最活躍的因素，形成了社會力量多、治理范圍廣、運(yùn)行機(jī)制好的良性工作格局。

（2）始終堅持以人民滿意為根本。緊扣發(fā)展大局和人民訴求，不走過場、不弄虛功、不求回報，聚焦群眾急需解決的人情攀比、生態(tài)環(huán)境、矛盾糾紛、治安防控等問題，在群眾實實在在的利益獲得中體現(xiàn)自身價值，積聚發(fā)展后勁。

（3）始終堅持以精細(xì)作風(fēng)為保障。無論從全局的謀劃、機(jī)制的構(gòu)建，還是到具體的操作、處理和執(zhí)行，都秉持著高標(biāo)準(zhǔn)的追求，事事精準(zhǔn)、處處精細(xì)、久久為功，把社團(tuán)治理的使命藍(lán)圖繪到底。