關(guān)于推進(jìn)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的難點(diǎn)及路徑分析

莊新斌，王吉瑩

1.國(guó)泰新點(diǎn)軟件股份有限公司；2.華為技術(shù)有限公司

十九大報(bào)告中指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，也就是說(shuō)人民對(duì)美好的生活有更高的需求，這也就對(duì)政府治理、城市治理提出了新的要求[1]?，F(xiàn)代社會(huì)中，居民身邊事多樣，需要協(xié)調(diào)解決的事情也很多且復(fù)雜，單靠一方的力量很難做到群眾滿意的服務(wù)效果。對(duì)于涉及面比較廣、問(wèn)題比較集中的，如車位、社區(qū)環(huán)境等問(wèn)題，如不能滿足居民的需求，久而久之就會(huì)形成積弊。考慮到目前的城市治理工作日趨復(fù)雜化、多樣化、專業(yè)化、實(shí)效化，對(duì)于相關(guān)城市治理和服務(wù)部門的要求也越來(lái)越高。對(duì)此，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)于城市事務(wù)的有效管理和服務(wù)目標(biāo)，就必須要改變現(xiàn)階段的管理模式，強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息閉環(huán)管理等建設(shè)工作。構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”模式，“一網(wǎng)”是前提，通過(guò)一套社會(huì)管理網(wǎng)格化體系，將業(yè)務(wù)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)進(jìn)行一網(wǎng)融合，“統(tǒng)”是關(guān)鍵，基于一張網(wǎng)的建設(shè)，統(tǒng)數(shù)據(jù)資源、統(tǒng)訴求入口、統(tǒng)指揮調(diào)度、統(tǒng)業(yè)務(wù)分撥、統(tǒng)考核監(jiān)督、統(tǒng)決策研判[2]?！肮堋笔呛诵模苁菑恼暯?，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市管理、社會(huì)管理整個(gè)城市的精細(xì)化、協(xié)同化、智能化、主動(dòng)化管理[3]。

一、體制機(jī)制方面

（一）體制機(jī)制“兩層皮”的問(wèn)題

推進(jìn)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作，需要制度支持[4]。目前，“一網(wǎng)統(tǒng)管”相關(guān)運(yùn)行模式已經(jīng)在部分國(guó)內(nèi)城市中開始實(shí)施，相關(guān)制度也在不斷完善，由于各地城市治理現(xiàn)狀參差不齊，相關(guān)城市在探索“一網(wǎng)統(tǒng)管”的過(guò)程中，體制機(jī)制與項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)存在偏差。通過(guò)對(duì)遼寧省內(nèi)幾個(gè)“一網(wǎng)統(tǒng)管”項(xiàng)目分析發(fā)現(xiàn)，由于行政區(qū)劃的改革不徹底，導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)仍在原機(jī)構(gòu)，但執(zhí)行在新機(jī)構(gòu)的兩層皮現(xiàn)象；再者是上級(jí)垂管部門在本級(jí)設(shè)置的執(zhí)法處置力量，既要承擔(dān)上級(jí)部門的指示和決定，又要組織負(fù)責(zé)本層級(jí)黨委政府的指示和決定，一定程度上導(dǎo)致管理和執(zhí)行兩層皮的現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)上級(jí)政府派發(fā)任務(wù)時(shí)，以本級(jí)政府有緊急任務(wù)為由拒絕執(zhí)行上級(jí)任務(wù)，反之也如此。所以，目前來(lái)看體制機(jī)制兩層皮的問(wèn)題，是推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”項(xiàng)目的難點(diǎn)問(wèn)題之一。此外，組織落地、人員復(fù)用、專兼運(yùn)作、黨建引領(lǐng)、基層減負(fù)等工作開展中，相關(guān)體制機(jī)制構(gòu)建也存在各種各樣的問(wèn)題，這也反映出各部門責(zé)任邊界、主管部門業(yè)務(wù)邊界、業(yè)務(wù)系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題存在，所以必須要解決推進(jìn)一網(wǎng)統(tǒng)管的體制機(jī)制問(wèn)題。

對(duì)此，需要相關(guān)政府在推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的過(guò)程中，強(qiáng)化體制機(jī)制認(rèn)識(shí)，明確目前相關(guān)體制和機(jī)制建設(shè)中存在的不足和問(wèn)題，針對(duì)“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作，按照上下一致的原則，建設(shè)區(qū)域城市運(yùn)行中心或者指揮中心，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)各成員單位、事業(yè)單位、社會(huì)化公司與城市運(yùn)行管理工作的關(guān)聯(lián)度，統(tǒng)一梳理城運(yùn)中心與各部門的邊界，建立事項(xiàng)責(zé)任清單，同時(shí)建立網(wǎng)格事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，落實(shí)網(wǎng)格責(zé)任制，搭建城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的平臺(tái)，作為城市綜合管理、社會(huì)治理的主要平臺(tái)[5]。要積極借助數(shù)據(jù)打通、系統(tǒng)對(duì)接、業(yè)務(wù)建模、AI能力建設(shè)、終端復(fù)用，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)融合，為深化體制改革提供支持。

（二）各部門權(quán)責(zé)邊界模糊的問(wèn)題

在城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”中，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)于城市內(nèi)“人、地、事、物、情、組織”高效管理，確保相關(guān)管理工作能夠有效融合起來(lái)[6]。而實(shí)際上，城市管理各部門工作中，缺乏有效的合作，所以管理工作是相對(duì)分散的，部門之間的聯(lián)系溝通比較少，他們?cè)诠ぷ髦卸加凶陨硇枰裱南嚓P(guān)工作準(zhǔn)則，相關(guān)部門權(quán)責(zé)不清的情況比較突出，對(duì)于相關(guān)事件處置的融合性比較差，這些是因?yàn)槭艿絺鹘y(tǒng)工作模式的影響?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”工作雖然目前在國(guó)內(nèi)部分城市中被推進(jìn)，但是對(duì)于很多城市而言，依然屬于一種新型的管理模式，且這種管理模式對(duì)于城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)、觀念等要求都比較高，所以在推進(jìn)中速度緩慢[7]。而相關(guān)城市管理部門受到傳統(tǒng)的觀念理念影響比較大，他們對(duì)于“一網(wǎng)統(tǒng)管”的認(rèn)識(shí)還不夠深。且“一網(wǎng)統(tǒng)管”的模式推進(jìn)中，忽視了對(duì)于統(tǒng)管中職責(zé)的明確劃分，相關(guān)責(zé)任分配也不夠具體明確，所以導(dǎo)致一些管理部門在“一網(wǎng)統(tǒng)管”中不明確自身的職責(zé)，影響了“一網(wǎng)統(tǒng)管”的工作效率。相關(guān)城市管理部門在具體的城市治理工作開展中，行政執(zhí)法的權(quán)限是不一樣的，而“一網(wǎng)統(tǒng)管”自身在政策基礎(chǔ)上還有一定的不足之處，相關(guān)處置流程也存在很多不暢的地方，在具體的管理標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法規(guī)范上，需要進(jìn)一步探索解決部門業(yè)務(wù)之間問(wèn)題和流程處理的對(duì)策，確保在“一網(wǎng)統(tǒng)管”中能夠各司其職，又能相互配合，提升協(xié)同管理效率。

對(duì)此，需要加速部門協(xié)同，明確相關(guān)部門職責(zé)，做好責(zé)任細(xì)化和分工。推進(jìn)城市治理的“一網(wǎng)統(tǒng)管”模式應(yīng)用，需要在具體的管理工作中，本著應(yīng)開通盡開通的原則，重新梳理各職能部門、各街道/鎮(zhèn)、各社區(qū)/村責(zé)任邊界，確定城運(yùn)綜合網(wǎng)格員、網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格案件和熱線工單的處置專員，并納入城運(yùn)系統(tǒng)，開通并激活手機(jī)端“政務(wù)微信”，從而為城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作開展打好基礎(chǔ)。多部門聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，是處理好“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作“線上”與“線下”“管理”與“治理”“應(yīng)用”與“運(yùn)用”的關(guān)鍵[8]。對(duì)于一些城市管理中的“疑難雜癥”，奉城鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心更是能憑借其多部門“會(huì)診”的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)場(chǎng)開出“特效藥”。例如，結(jié)合新冠疫情，要統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，堅(jiān)持兩手抓、兩手硬、兩不誤、兩促進(jìn)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)擺在突出位置。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要按照市委、市政府頂層設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行深化、細(xì)化、具體化，做到目標(biāo)明確、任務(wù)清晰。各成員單位要壓實(shí)責(zé)任、提高效率，通力合作、形成合力，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)和任務(wù)清單，狠抓落實(shí)、善作善成。要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化考核，全力推進(jìn)落實(shí)，以“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的實(shí)效，不斷提升城市治理的成效。通過(guò)有效的部門協(xié)同，實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作的有效融通，加速鎖定目標(biāo)、倒排進(jìn)度，按照階段性要求和任務(wù)明確工作節(jié)點(diǎn)。通過(guò)深入?yún)f(xié)同研究，統(tǒng)一思想，在充分討論、民主集中的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)一工作要求和步驟，確?？茖W(xué)安排、分步實(shí)施，按輕重緩急把握好工作節(jié)奏。通過(guò)明確措施，強(qiáng)化責(zé)任，圍繞“一盤棋”思想，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)工作，確保城市治理的“一網(wǎng)統(tǒng)管”模式有效應(yīng)用。

二、業(yè)務(wù)協(xié)同方面

（一）各行業(yè)存在數(shù)據(jù)壁壘的問(wèn)題

從技術(shù)角度來(lái)分析，“一網(wǎng)”泛指政務(wù)云、政務(wù)網(wǎng)、政務(wù)大數(shù)據(jù)中心等；“統(tǒng)管”指經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、社會(huì)、服務(wù)、生態(tài)等政務(wù)職能領(lǐng)域[9]?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”就是依靠統(tǒng)一的政務(wù)云、政務(wù)網(wǎng)，通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)手段，圍繞政務(wù)職能所涉及的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、民生服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，打造一套態(tài)勢(shì)全面感知、趨勢(shì)智能研判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、行動(dòng)人機(jī)協(xié)調(diào)的城市治理綜合體。對(duì)此，針對(duì)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的管理模式，通過(guò)有效現(xiàn)代化技術(shù)應(yīng)用，搭建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，加速數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)用等，實(shí)現(xiàn)對(duì)于城市內(nèi)部相關(guān)人和物的緊密聯(lián)系，通過(guò)相應(yīng)界面顯示，構(gòu)建城市治理信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市治理信息的有效采集和共享，真正將城市治理從人力管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽啃畔⒓夹g(shù)設(shè)備和軟件基礎(chǔ)上的精準(zhǔn)有效管理模式，以促進(jìn)城市治理效率的不斷提升，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。雖然目前“一網(wǎng)統(tǒng)管”在不斷推進(jìn)，但是在實(shí)際城市治理應(yīng)用中，“一網(wǎng)統(tǒng)管”還沒(méi)有切實(shí)解決好相關(guān)行業(yè)之間的數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題。

需要明確的是，“一網(wǎng)統(tǒng)管”的核心是利用數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府職能模塊化后的系統(tǒng)再集成，調(diào)整政府的行政職能向管理數(shù)據(jù)化整合轉(zhuǎn)變，不應(yīng)只是政府部門傳統(tǒng)意義上的信息化和簡(jiǎn)單應(yīng)用的智能化。針對(duì)以往統(tǒng)管中的數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題，需要充分利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源，由大數(shù)據(jù)中心來(lái)匯聚政府和社會(huì)各方面的相關(guān)數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)湖，針對(duì)治理對(duì)象人、地、事、物、組織分別建立社會(huì)治理、城市運(yùn)維、政務(wù)管理等的專用主題數(shù)據(jù)庫(kù)。要不斷提升城市不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)共享度，積極搭建相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，促進(jìn)內(nèi)部行業(yè)數(shù)據(jù)的有條件共享，解決信息孤島問(wèn)題。

（二）主管部門認(rèn)知不清問(wèn)題

新時(shí)期，城市居民對(duì)于城市管理和服務(wù)質(zhì)量的要求不斷提升，這就要求城市管理者要準(zhǔn)確把握人民訴求信息，為開展管理工作提供及時(shí)有效的依據(jù)。而事實(shí)上，城市治理的主體應(yīng)該是多元的，不僅有政府，而且還要社會(huì)、市場(chǎng)主體以及市民共同參與。張文明說(shuō)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)必須加快推進(jìn)公眾的積極參與，構(gòu)筑公眾參與體系，探索政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)力量積極參與。但是目前在相關(guān)地區(qū)的“一網(wǎng)統(tǒng)管”實(shí)踐中，一些政府對(duì)于“一網(wǎng)統(tǒng)管”的理解上存在一定的誤區(qū)，有的地方政府認(rèn)為“一網(wǎng)統(tǒng)管”是城市運(yùn)行的“保姆式”平臺(tái)，對(duì)于現(xiàn)有工作的一種簡(jiǎn)化，能夠讓很多部門的工作任務(wù)輕松很多，甚至一些工作完全不需要做了，全部交由“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)來(lái)完成。所以在實(shí)際的實(shí)踐中，政府對(duì)于“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作內(nèi)容不清楚，認(rèn)知模糊，甚至弄不清哪些工作是自己該做的，哪些工作是其他部門該做的，從而導(dǎo)致在相關(guān)業(yè)務(wù)部門建設(shè)中，存在嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題和互相推諉問(wèn)題。

對(duì)此，需要切實(shí)加強(qiáng)主管部門認(rèn)識(shí)，讓他們正確理解“一網(wǎng)統(tǒng)管”，明確自身在“一網(wǎng)統(tǒng)管”中應(yīng)該做的工作和應(yīng)該發(fā)揮的作用。在這一方面，上海做出了一些成功示范，其開展的“一網(wǎng)統(tǒng)管”、四個(gè)平臺(tái)工作，整合成以黨政辦為綜合指揮室的綜治、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法和便民服務(wù)四個(gè)功能平臺(tái)，大幅度提升全鎮(zhèn)全域智慧治理能力，在基層治理體系中的作用日漸明顯，讓百姓辦事更方便，享受及時(shí)、高效、便捷、舒心的辦事體驗(yàn)，大大提升獲得感。政府也要認(rèn)識(shí)到，在“一網(wǎng)統(tǒng)管”中，自己不是唯一主體，應(yīng)該讓更多人、組織、單位參與進(jìn)行，共同發(fā)揮作用。

三、技術(shù)支撐方面

在推進(jìn)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的過(guò)程中，較多城市都率先踐行基層減負(fù)的理念，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、AI算法等智治能力，作為社會(huì)治理相關(guān)工作開展的重要智慧支撐和基礎(chǔ)，例如，通過(guò)在攝像頭內(nèi)集成智能算法，自動(dòng)識(shí)別城市治理的特定場(chǎng)景，在基礎(chǔ)設(shè)施中部署安裝IoT傳感器，自動(dòng)檢測(cè)市政設(shè)施的異常狀態(tài)，預(yù)防安全隱患發(fā)生[10]。目前來(lái)看，相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合進(jìn)度以及智能化場(chǎng)景開發(fā)進(jìn)度在很多城市都是比較緩慢的，智能家居安防系統(tǒng)、電梯監(jiān)控系統(tǒng)、火災(zāi)監(jiān)控系統(tǒng)、智慧交通管理系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)接入進(jìn)度滯后。從目前多數(shù)城市的“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)情況來(lái)看，都存在一定程度的智能應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)滯后問(wèn)題，這些問(wèn)題導(dǎo)致在很多城市治理工作開展中，相關(guān)基礎(chǔ)支撐不足，例如，城市交通方面，對(duì)于行人闖紅燈、隨地吐痰等問(wèn)題還沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管基礎(chǔ)，雖然在城市管理中，會(huì)對(duì)于居民發(fā)送城市文明禮儀的相關(guān)溫馨提示，但是這種信息推送的效果對(duì)于城市治理工作的有效開展作用并不明顯，行人闖紅燈和隨地吐痰的行為仍得不到及時(shí)的警示，沒(méi)有響應(yīng)的懲戒措施應(yīng)用，他們還是心存僥幸，對(duì)于這些行為不重視，從而為城市治理工作帶來(lái)很大的不確定性。

推進(jìn)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，圍繞“高效處置一件事”的目標(biāo)，不僅需要一個(gè)綜合性的城市治理管理平臺(tái)作為支撐，更需要體制機(jī)制創(chuàng)新成立由本級(jí)黨委、政府負(fù)責(zé)的城市運(yùn)行中心，負(fù)責(zé)高位監(jiān)管協(xié)調(diào)，理清各部門、各單位、各層級(jí)之間的權(quán)責(zé)邊界，有能力拉通橫向各部門人力、資源、處置力量，高效處置跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的城市運(yùn)行事件，進(jìn)而推動(dòng)城市治理體系和能力現(xiàn)代化。與此同時(shí)，各地城市治理在推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的過(guò)程中，首先要做的就是要奠定扎實(shí)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)基礎(chǔ)，構(gòu)建人與人、人與物、物與物等之間的聯(lián)系，例如，根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府對(duì)城運(yùn)中心建設(shè)框架的要求，結(jié)合鎮(zhèn)情，在政府辦公大樓設(shè)置城運(yùn)中心指揮大廳、會(huì)議指揮室、值班室等功能區(qū)域，完成場(chǎng)地建設(shè)，并充分整合現(xiàn)有資源，將城市治理視頻系統(tǒng)接入城運(yùn)系統(tǒng)，完成城運(yùn)系統(tǒng)指揮大屏建設(shè)，確?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的基礎(chǔ)硬件配套基本到位。還要加快構(gòu)建綜合性城市運(yùn)行綜合管理平臺(tái)，有針對(duì)性地開發(fā)建設(shè)大客流監(jiān)測(cè)、老舊小區(qū)房屋管理、店招店牌管理等“符合城市治理實(shí)際、滿足城市治理需求、體現(xiàn)城市治理特點(diǎn)”的智能應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)踐城市治理做法、形成城市治理特色。

四、總結(jié)

城市治理的智慧化發(fā)展是體制機(jī)制、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息技術(shù)等發(fā)展的必然結(jié)果，也是解決目前城市治理中多重問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題的有效路徑。以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，許多城市還存在較大差距和很多突出問(wèn)題，對(duì)此，在城市治理中，需要進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制、優(yōu)化政府流程、暢通數(shù)據(jù)共享、加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同等相關(guān)工作，打通政務(wù)堵點(diǎn)，破除一切阻礙發(fā)展的“攔路虎”和“絆腳石”，不斷完善“一網(wǎng)統(tǒng)管”的建設(shè)體系。此外，針對(duì)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)工作，還需要進(jìn)一步培養(yǎng)相關(guān)技術(shù)人才，培養(yǎng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的管理人才等，為城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”模式的有效應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。