新時代立法卓越法治人才培養(yǎng)路徑*

南京審計大學 沈佳穎，張棟，蔣愛嬌

一、培養(yǎng)立法卓越法治人才的現(xiàn)實意義

（一）貫徹落實習近平法治思想的重要舉措

習近平法治思想中關于新時代法治工作隊伍建設理論是習近平法治思想的重要組成部分。黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中就明確指出要加強立法隊伍建設；2018年《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》指出堅持社會主義核心價值體系，著力把社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)的立、改、廢、釋全過程。社會主義核心價值觀與中國特色社會主義法治建設一脈相承，二者在價值內(nèi)涵上有共同的特點。因此，培養(yǎng)立法卓越法治人才從法律的第一環(huán)節(jié)入手，深入貫徹落實習近平法治思想，以培養(yǎng)適應新時代的立法卓越人才為目標，為之后法律的適用奠定堅實的基礎。

（二）重點領域立法的人才需求

在新時代背景下，快速發(fā)展變化的社會往往產(chǎn)生新的問題，需要立法的不斷完善來規(guī)制這些新問題。疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的沖擊、鄉(xiāng)村振興、金融監(jiān)管等重點領域，這些接踵而來的問題都需要立法者跟上時代的腳步，不斷完善我國的法律以適應社會發(fā)展的需要。而新時代立法卓越法治人才包含兩個方面的含義，一是強調(diào)卓越，即不僅僅了解立法的理論和具備相關領域的經(jīng)驗，還能準確把握事物發(fā)展的趨勢。二是強調(diào)新時代，即當代的立法人員不再局限于傳統(tǒng)的爭議焦點，而應不斷適應新時代的發(fā)展變化。因此，培養(yǎng)新時代立法卓越法治人才更關注一些重點領域，通過涉及不同領域的復合型教學模式，創(chuàng)新立法人才的培養(yǎng)模式，從而培育專業(yè)領域的卓越立法人才，緩解立法資源短缺的情況。

（三）地方立法治理的現(xiàn)實需求

新時代立法卓越法治人才的培養(yǎng)為完善地方立法治理提供了人才基礎。2015年，修改后的《中華人民共和國立法法》，賦予了設區(qū)的市地方立法權，使得我國有地方立法權的市由原來的49個擴大到了284個，立法改革讓立法人才更加缺乏，立法權的下放使得這些地方對立法人才的需求出現(xiàn)井噴，而與此相應的，培養(yǎng)人才的最主要路徑—高校，卻在課程設置上沒有跟上時代的腳步，無法滿足日益增長的人才需求。

二、立法卓越法治人才培養(yǎng)存在的突出問題

（一）傳統(tǒng)法學教育目標是司法法治人才培養(yǎng)

法學作為一門極其注重實踐的學科?！督逃恐醒胝ㄎ瘑T會關于實施卓越法律人才教育培養(yǎng)計劃的若干意見》中指出，培養(yǎng)應用型、高素質(zhì)法律人才，是實施卓越法律人才教育培養(yǎng)的重點。因此，為培養(yǎng)學生解決實際法律問題的能力，緩解我國高校法學畢業(yè)生就業(yè)率不高的問題，一般高校普遍采取理論性課程和實踐性課程并舉的教學模式。而從各個高校的具體實踐中來看，高校法學實踐性教學環(huán)節(jié)大多采用模擬審判法庭的方式，即通過讓學生扮演法官、律師、等角色，指導學生分析案情，運用法律。

宏觀上來看，隨著法治社會的建設，在一定程度上我國一直處于“訴訟社會”，即“一個社會呈現(xiàn)涉法糾紛急劇增長、訴訟案件層出不窮的態(tài)勢”。教育、環(huán)境污染、知識產(chǎn)權等涉及社會發(fā)展各個層面的案件都需要源源不斷的司法型法治人才。微觀上看，法學專業(yè)的學生在校期間以學習法律知識為主，結(jié)合其專業(yè)性質(zhì)，公、檢、法以及律師行業(yè)成為對口的就業(yè)方向，而大部分法學生畢業(yè)后的最佳選擇。傳統(tǒng)法學教育目標更側(cè)重于司法法治人才的培養(yǎng)，其課程設置的目的往往在于培養(yǎng)司法型法律人才，為法官、檢察官、律師的崗位需求提供人才。

（二）立法學發(fā)展的不健全

我國立法學的研究是在無數(shù)的立法實踐中發(fā)展起來的，經(jīng)歷了挫折與發(fā)展，當今立法實踐處于“后體系時代”的背景下，立法學的發(fā)展也面臨著新的挑戰(zhàn)?！皩嵺`發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重。”新時代下，立法學的研究不再局限于立法原理、立法制度和立法技術的研究，而需要進行質(zhì)的轉(zhuǎn)變。然而，基于立法學源于實踐、成于經(jīng)驗的特殊性，立法原理、立法制度、立法技術等板塊很難形成一個涇渭分明的立法學結(jié)構(gòu)體系。立法學與法理學、憲法學、政治學的密切聯(lián)系又往往讓人們忽視立法學的獨立性和重要性，因而其發(fā)展一直處于相對滯后的狀態(tài)。此外，基于立法學發(fā)展的不健全，立法學的學科設置也不盡如人意，呈現(xiàn)出數(shù)量少、培養(yǎng)能力不足的情況。立法學的教學，不僅需要掌握豐富的法律專業(yè)知識，還要求具有豐富的社會閱歷、調(diào)查分析能力和一定的立法實踐經(jīng)驗，而立法活動更是一個專業(yè)性強、程序性極高的過程，要求各個部門的及時溝通和協(xié)調(diào)配合。因此，目前立法學學科的建設并未得到普及，僅少數(shù)高等院校開設相關課程且成效并不顯著。

（三）高校立法教學的不重視

在傳統(tǒng)法學教育目標和立法學發(fā)展不健全的大背景下，高校立法教學的現(xiàn)狀不容樂觀。立法學內(nèi)容較少，知識相較于其他部門法來說相對淺顯，其次憲法以及其他有關法律對立法權限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作了原則規(guī)定。因此，立法學的知識往往在憲法的課堂上被走馬觀花地一筆帶過，并不是每個高校的法學院都會開設立法學這門學科，更不必提立法學科之下的分支學科了。立法學科作為一門理論和實踐相結(jié)合的課程，實踐的教學更是鳳毛麟角。立法實踐是通過讓學生親身體驗模擬立法的形式，學習我國立法的流程，能夠靈活運用理論知識解決實際問題。然而，立法實踐的教學在我國的教學中基本很難看到，不僅小學、中學沒有設立相關學科注重對立法人才從小的培養(yǎng)，甚至連高校的法學院都很難看到模擬立法的實踐教學。不少學生對于我國立法知識的了解都是通過書本，或是網(wǎng)上關于人大的新聞，但是僅僅通過這些方式實際上對于立法的流程難以理解清晰。

三、新時代立法卓越法治人才的培養(yǎng)要求

（一）堅持習近平法治思想

《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》強調(diào)：“著力把社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)的立、改、廢、釋的全過程?！币虼?，立法卓越人才必須堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，深入學習社會主義核心價值觀，才能確保立法的科學性、民主性，這要求培養(yǎng)立法卓越法治人才必須堅持習近平法治思想，將習近平法治思想作為法學教育和法治人才培養(yǎng)的根本遵循。

（二）扎實的法學理論功底

“立法學”課程具有較強的理論性?！傲⒎▽W”課程的內(nèi)容主要包括立法的基本原理和基本原則、立法的技術、立法制度等。學習內(nèi)容理論性較強，對于學生來說較難理解。并且立法卓越法治人才與其他類型的法律人才相比，需要更為扎實的法學理論基礎。因為立法者所面對的都是社會生活中出現(xiàn)的新問題，這些問題沒有現(xiàn)成的答案，這要求他們對社會問題有敏銳的洞察力，發(fā)現(xiàn)社會問題，分析問題的成因。除此之外，立法學與其他學科有較強的關聯(lián)性，這要求立法者必須掌握某一其他專門法的內(nèi)容。例如，當立法者制定金融領域的相關法律時，他們不僅需要掌握立法的相關理論，還需要掌握一定的金融知識；在制定地方法規(guī)時，立法者必須掌握有關的行政處罰、行政許可等理論知識，以及如何避免地方立法不與上位法相抵觸。因此，對于立法者來說，僅僅掌握立法的制度、立法的技術等立法專業(yè)知識，無法滿足立法的需要，還需要進一步掌握其他相關知識。

（三）熟悉立法程序與技術

立法程序與技術是指在遵守立法的法定步驟和順序的前提下，立法者應用以往立法所帶來的經(jīng)驗、知識和技巧來制定新的法律，這決定了立法學具有立法理論與立法實務相結(jié)合這一顯著特征。以國外頂尖大學的法學院為例，多倫多大學聚焦于立法機關的實際運作，并且與當?shù)氐牡胤阶h會達成合作，設立了立法研究服務基地。立法具有很強的實踐性，高校教學不能局限于課堂純理論教學，而要開展更多立法實踐，讓學生在實踐中學習立法程序與技術。例如，國內(nèi)高?？梢蚤_展模擬立法實踐，將立法理論與立法實務相結(jié)合，學生在模擬實踐的過程中加強對立法程序與技術的理解。此外，地方立法機關可以與當?shù)馗咝５姆▽W院開展合作，打造模擬立法基地，使學生能更貼合實際地了解立法程序與技術。如此，高校甚至可以直接為立法機關輸送專門人才，從而提升我國立法的質(zhì)量。

（四）能夠開展立法條文寫作

現(xiàn)行高?？己梭w系往往重考試輕寫作，大部分課程采用考試的形式作為課程考核方式，雖然也有部分課程選擇以論文寫作的形式作為考核方式，但是這些課程都不是核心課程，學生也往往不重視，將論文寫作看作一種更為輕松的考核方式。而教師對于論文的檢查主要集中在論文的重復率上，忽視了法律語言的運用等。此外，當下高校還尚未開設法律寫作課程，學生組織語言、運用法言法語的能力整體較弱。而立法要求立法者有高超的立法條文寫作能力，將規(guī)則以法律的語言頒布出來。2016年，全國人大常委會法工委發(fā)布了《法律常用詞語規(guī)范》，在《規(guī)范》中詳細規(guī)定了法律結(jié)構(gòu)規(guī)范、法律條文表述規(guī)范等。這表明我國的立法體系正在規(guī)范化、體系化，立法者在編寫立法條文時必須遵循一定的規(guī)則，力求法條的準確性、合規(guī)性。因此，立法卓越法治人才必須具備較強的立法條文寫作能力，確保在立法過程中將規(guī)則轉(zhuǎn)化為規(guī)范的法律語言。

（五）具備社會調(diào)查分析能力

立法工作的復雜性要求立法人才具備較強的社會調(diào)查分析能力，即找出問題、思考問題、解決問題。每當制定一項新的法律法規(guī)時，立法者都需要對調(diào)查結(jié)果進行統(tǒng)計和分析，進行思考，從而找出產(chǎn)生問題的真正根源和解決問題的辦法。調(diào)查分析不是一種形式，必須要走進社會去思考、去研究，找問題、破難題，這樣才有收獲。當前，學生對社會的調(diào)研大多是“走形式”“完成任務”。這些調(diào)研只是“淺入式”調(diào)研，他們雖然走進社會，但調(diào)研只是走馬觀花、蜻蜓點水。而立法內(nèi)容涉及到生活的方方面面，且涉及到的都是當下社會的難題，這要求立法者具有敏銳的社會洞察力，找出社會問題，分析問題的成因，最后通過立法解決社會問題。

四、新時代立法卓越法治人才的培養(yǎng)對策

（一）確定立法人才培養(yǎng)的教學目標

凡事預則立，不預則廢。確定立法人才培養(yǎng)的教學目標是為解決培養(yǎng)立法人才的現(xiàn)實問題，反哺優(yōu)化人才培養(yǎng)目標。堅持問題導向，讓解決問題成為立法人才培養(yǎng)的目標。

1.理論方面

（1）培育立法型思維。相較于法官、律師等司法型人才重于抽象法條的運用，立法型人才擔負的單子更為沉重，要將之前不存在的、社會發(fā)展過程中新產(chǎn)生的一個個社會現(xiàn)象，歸納總結(jié)為可以上升到具有普適性的法律條文。（2）豐富法學理論。首先扎實的法學理論基礎還是不可或缺的，同時，立法人才更應明確的是，自己所面對的問題不僅是運用現(xiàn)有法條，更重要的是創(chuàng)造法條，沒有對于現(xiàn)有制度的深刻理解和一定的法學理論功底是行不通的。（3）開闊學科視野。立法人才在熟練掌握法學理論的同時，還要對社會學、管理學等相關學科有一定的了解，以便制定的法律可以與現(xiàn)實問題無縫銜接。學院方面可以增加該類選修課以便學生選擇，同時，學生要有目的性地對其他學科有一定的涉獵。

2.實踐方面

異位妊娠在臨床上又被稱為宮外孕,屬于女性高發(fā)性急腹癥,其病癥機理較為復雜,危險性高,近年來發(fā)病率呈直線上升的趨勢,一旦治療不當,將導致孕囊破裂,嚴重威脅患者生命健康安全,因此,選擇一種有效的檢測方式,能夠盡早投入治療,改善臨床效果,降低并發(fā)癥風險,具有十分重要的意義。

（1）調(diào)研立法機關。大一年級的學生還處在對于法學理論的不斷熟稔階段，尚不具備實習的專業(yè)水平，此階段可以僅作調(diào)研，了解現(xiàn)階段立法的基本狀況，立法者的思考點等問題。同時應當關注立法流程，從程序上先了解立法。（2）相關技能的培訓。具體又可分為演講和文書起草。在草案的說明環(huán)節(jié)，一方面要有扎實的筆頭功夫，另一方面則要有口頭表達能力，在應對代表們的質(zhì)疑、解答其疑惑等事項上更為靈活自如。大二大三年級的學生可以選修相關課程，以此熟悉該項技能。有條件的學?？梢越M織學生開展模擬立法活動，諸如上海交通大學等一眾高校還組織學生到當?shù)厝舜髞韺嶋H模擬立法，包括初審、復議、表決的全過程，讓學生切身體驗一部法律法規(guī)的立法審議過程。（3）社會調(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題。立法是一個從無到有的過程，這就要求立法人才要在生活中發(fā)現(xiàn)一些值得思考的問題。想要做一個優(yōu)秀的立法者，不僅要行其道更要知其道。關注生活中的小的方面，做有深度的理解，提出問題，構(gòu)思有沒有更好的解決方案。社會現(xiàn)象是一個無盡的資源庫，看似高深莫測的法理和條款的法條都來自其中。

（二）專業(yè)教育與思政教育的結(jié)合

1.專業(yè)教育與思政教育內(nèi)核的聯(lián)系

法學因其學科特殊性與專業(yè)性不同于其他學科，其要求學生不斷提高自己的政治覺悟，在學習專業(yè)知識的同時，穩(wěn)步推進對于人生觀價值觀的改造。思政教育是“三全育人”理念（全員全程全方位）下，引導學生樹立正確價值觀的隱性教育。思政是法學專業(yè)教育體系中重要的部分，其培養(yǎng)學生在面對不正之風時本能地會產(chǎn)生對公平正義的維護觀念，進而體現(xiàn)學科專業(yè)素養(yǎng)的重要責任。這與法學學科體系中的思政理念不謀而合，甚至可以說二者追求的目標是相同的，所以二者的深度融合不存在邏輯障礙。

2.專業(yè)教育與思政教育融合的可行性

法學專業(yè)教育本身就包含著一定的思政教育，諸如法律職業(yè)倫理等課程的核心還是在塑造打磨法律人的價值觀。專業(yè)教育和思政教育的融合，是實現(xiàn)德育和智育同頻共振的良好契機。在傳統(tǒng)教學中，以學生為主體的高等院校的德育和智育是兩塊分開的部分，其共同目的是培養(yǎng)學生專業(yè)素質(zhì)、道德修養(yǎng)同向同行。思政教育和專業(yè)教育的融合是將二者合二為一，在專業(yè)技能的培育之中將思政教育深耕細作其中，讓學生在更深層次的潛移默化中，實現(xiàn)二者的深度融合。

3.專業(yè)教育和思政教育結(jié)合的發(fā)展路徑

（1）提升專業(yè)老師的思政水平。在專業(yè)教育和思政教育相結(jié)合的大背景之下，既要求教師傳授專業(yè)知識，同時也要把正確的價值觀潤物細無聲地融入其中，讓學生在鍛煉法學思維的同時內(nèi)化正確積極的人生觀。這就要求教師隊伍要具備高超的思想政治水平，教師要注意言傳身教，傳遞正能量，與此同時還要創(chuàng)新教學方式，從生活中發(fā)現(xiàn)問題來引導學生，將思政教育與實踐案例結(jié)合，提高學生思想意識的維度。（2）注重社會實踐?；裟匪乖浴胺赡耸俏覀兊赖律畹囊娮C和外部沉淀”。法學生不應該是群被束之高閣的動物，他們更應該在實踐中發(fā)現(xiàn)學科的真知。要想將思政課程和專業(yè)課程達到靈與肉的交融，勢必要投身于實踐。在社會實踐之中，法學生能夠見識到現(xiàn)實生活中的不公平不正義的現(xiàn)象，這與在書本上看到的案例有很大不同。紙上得來終覺淺，在現(xiàn)實中感受是對之前課堂中學到的專業(yè)知識的運用也是思政教育的深化。同時這種職業(yè)習慣也會在將來伴隨學生之后所走的職業(yè)道路，堅守道德與法律是一個法律人的終身修養(yǎng)。

（三）立法模擬的實踐教學

模擬立法作為法學教育的一種新型教學方式，從目前來看，各高校法學院實際將模擬立法落到實處的極少，并且學界對此的討論也寥寥無幾。對于模擬立法的模式選擇有學者提出有分階段模擬和全階段模擬的模式，也有提出單方模擬立法和對抗模擬立法模式的，考慮全程模仿式中包含實體立法也包括程序模擬，最有利于學生深刻理解，下文選擇全程模仿式展開討論，可以從以下幾點來準備（將參與學生分為三個組別，即學生A、學生B、學生C分別承擔起草、意見征求、審議三方面的主要工作，各組別學生應積極準備，以保證活動參與度）：

1.提案

法律來源于生活。學生組織A根據(jù)某一社會熱點或者生活中的現(xiàn)象制作提案，提案的內(nèi)容是關于社會熱點所引發(fā)的種種問題（亦可是老師提供的選題），提案不應該是空穴來風，應立足生活點滴，有想要切實解決現(xiàn)實問題的想法。不提倡選擇一些原則性很強的、生活中很難接觸到的選題，從后續(xù)的草案質(zhì)量上來說，學生對于不熟悉的領域很難把握、沒有切身經(jīng)歷，不利于高質(zhì)量的草案制作?？紤]到學生提出提案難度較大，這一部分可以由老師參與。

2.起草

起草可謂是模擬立法之中的重中之重。草案立項可以簡化，只明確該“法”的主要原則和解決的主要問題即可。之后便是建立起草班子（學生A），進行調(diào)查研究。調(diào)查研究階段學生應注意幾點：（1）現(xiàn)行法律法規(guī)、政策等有無對于該事項的相關規(guī)定。（2）國家層面、地區(qū)層面甚至學校層面對于該事項的慣常做法是什么。（3）學生自己對該問題的預期解決方案。之后就相關問題整合，便可著手起草條文，起草出來的文件一般稱為試擬稿，經(jīng)起草班子內(nèi)部討論斟酌之后，形成“征求意見稿”。學生可以采用兩種方式征求意見：（1）將征求意見稿印發(fā)有關方面（學生B）書面征求意見。（2）舉行聽證會或者座談會邀請相關方面（學生B），征求意見稿經(jīng)討論，反復修改之后會形成送審稿。

3.審議

審議階段所需要注意的幾個問題是：（1）提前將法律草案發(fā)給各代表（學生C），代表們認真研讀后準備意見。（2）在大會上聽取提案人關于法律草案的說明。（3）各代表團全體會議（學生C）對于草案進行審議。（4）可有教師代表組成專門委員會，也參與到立法過程中來。審議之后就會得到達表決、通過環(huán)節(jié)，該階段要求參與審議的學生組織要積極發(fā)表自己的看法，該階段還會有起草班子（學生A）的代表“提案人”做該草案的說明。最終由起草班子形成表決稿；立法程序中的表決程序可以忽略。表決稿即可為之后的標準文本；立法程序中最后的公布流程可以在學院或者學校官網(wǎng)上進行。該模擬立法方案不僅包含實體立法環(huán)節(jié)，亦對程序環(huán)節(jié)有了最大限度的還原。模擬立法不像是學生慣常的有法可依解決現(xiàn)實問題，而是一種沒有借鑒的、全部創(chuàng)新的過程。從這個角度來講，需要學生投入很大的精力去搜集相關資料，琢磨詞句，吸收借鑒他人看待問題的思考方式,拓寬自己的思路。

（四）地方人大與法學院校的基地合作

1.為什么要和人大合作

2015年初通過的《立法法》，擴大了地方立法權，立法權下放忽如一夜春風來，地方獲得權限卻無從下手，立法經(jīng)驗、立法理論不足，立法人才缺失是根本問題。部分政府積極響應，結(jié)果是大面積景觀式立法的出現(xiàn)。地方立法缺乏專業(yè)性人才，缺少專員做統(tǒng)一的立法規(guī)劃，解決問題勢在必行。在地方立法人才缺失的情況下，有能力的高?？梢赃m當更改人才培養(yǎng)方案，將部分學生分流到立法型人才的培養(yǎng)。高校一方面可以及時反應社會出現(xiàn)的人才需求缺口，另一方面和人大積極合作是一個提升教學質(zhì)量的過程，在合作中，參與研究的教師加強了對于社會現(xiàn)實的理解，補充了很多生動鮮活的案例，將來回到課堂上，會讓課堂氛圍和學生參與度直線上升。

2.和人大怎么合作的路徑解決—建立人大地方立法服務基地

高校和人大聯(lián)合辦學，建立立法服務基地，簽署聯(lián)合培養(yǎng)協(xié)議，不同于過去閉門造車、“紙上談兵”般的填壓式教育模式，建立基地是讓學生參與到地方立法實踐中去，讓其能夠快速了解認識地方立法的特點。建立基地聯(lián)合辦學的另一個優(yōu)點在于，雙方能夠以問題為導向，根據(jù)現(xiàn)實所需不斷修正培養(yǎng)計劃，這樣以來，學生日后就可以更大程度上滿足用人單位的需求，構(gòu)建了象牙塔和社會實際間的橋梁，保障了學生的就業(yè)。以聊城大學法學院為例，2016年2月，該校法學院和聊城市人大建立了地方立法服務基地，之后根據(jù)聊城當?shù)噩F(xiàn)實情況，該基地多次提供相關材料，諸如立法論證意見等被當?shù)亓⒎ú块T所接受，取得了很好的社會評價，為參與研究的師生都提供了寶貴的經(jīng)驗。