基層法治政府建設(shè)研究
——以沾化區(qū)為例

中共濱州市沾化區(qū)委黨校 耿巖梅，李現(xiàn)偉

近年來(lái)，濱州市沾化區(qū)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于依法治國(guó)的重要講話精神，堅(jiān)決全面貫徹落實(shí)黨中央、省市委關(guān)于法治建設(shè)的重要部署要求，切實(shí)推進(jìn)法治政府示范創(chuàng)建工作，加強(qiáng)依法執(zhí)政水平，著力優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，法治政府建設(shè)取得較好成績(jī)。但結(jié)合工作實(shí)際來(lái)看，基層法治政府建設(shè)還面臨許多不容忽視的困難和問(wèn)題。開(kāi)展本課題研究旨在認(rèn)真調(diào)研總結(jié)沾化區(qū)法治建設(shè)基本情況的基礎(chǔ)上，針對(duì)所面臨的問(wèn)題提出具有一定參考價(jià)值的意見(jiàn)和建議。

一、新時(shí)代基層法治政府建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)意義

（一）建設(shè)法治政府是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的必然要求

我國(guó)一直重視法治建設(shè)。自1999年“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”被寫(xiě)入了憲法到黨的十六大報(bào)告中的“依法執(zhí)政”，到黨的十八大中明確的“法治政府”建設(shè)的部署要求，到黨的十八屆四中全會(huì)上“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)”，直到在2020年發(fā)布了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》。我國(guó)的法治建設(shè)工作愈來(lái)愈完善法治中國(guó)是法治國(guó)家、法治政府以及法治社會(huì)的“綜合體”，其中法治國(guó)家、法治政府以及法治社會(huì)三者彼此互為聯(lián)系、相互發(fā)展，法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的重點(diǎn)，是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程?；鶎诱桥c人民最為貼近的一級(jí)政府，是概念政府的具體形式，是國(guó)家與社會(huì)彼此溝通的橋梁，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，貫徹落實(shí)憲法和法律是其重要職責(zé)之一。若基層政府未能在法治軌道上行使權(quán)力、開(kāi)展工作，法律就無(wú)法做到“理論聯(lián)系實(shí)際”，全面依法治國(guó)的總目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)?；鶎诱惺箼?quán)力做到有依據(jù)去行使權(quán)力，行使權(quán)力由“據(jù)”可施，并且能做到“有效監(jiān)督”，這不僅有利于發(fā)揮行政權(quán)力的最大效能，而且有利于提高老百姓的法律意識(shí)，甚至帶動(dòng)全社會(huì)更好地尊重、遵守、維護(hù)法律，從而推動(dòng)依法治國(guó)方略全面落實(shí)。

（二）建設(shè)法治政府是規(guī)范行政行為的必然要求

由于權(quán)力界限不明晰，長(zhǎng)期以來(lái)存在“大政府、小社會(huì)”現(xiàn)象。一方面，政府權(quán)力集中，大包大攬，什么都管，另一方面，由于量大面寬，在管理的過(guò)程中存在部分盲區(qū)，一些不合理的行政許可、非行政許可、審查、備案等，讓一件原本很簡(jiǎn)單的事變得異常復(fù)雜，給市場(chǎng)戴上了“緊箍咒”，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此對(duì)政府行政行為進(jìn)行規(guī)范成為現(xiàn)實(shí)的迫切要求，以法定化方式明確“該做什么”“什么不能做”，徹底給市場(chǎng)松綁，激發(fā)發(fā)展活力。

（三）建設(shè)法治政府是提升行政效能的有效舉措

長(zhǎng)期以來(lái)，由于權(quán)力太大、管得太多，加之責(zé)任不清、透明度不夠，削弱了政府行政管理效能。所以必須做好權(quán)力的減法、做好責(zé)任的加法，明確行政程序，加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)政府職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。

（四）建設(shè)法治政府是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有力保障

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)處于“轉(zhuǎn)型期”階段，部分矛盾問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，老百姓利益訴求呈現(xiàn)“新”特點(diǎn)，社會(huì)利益調(diào)整更加繁瑣。因此要暢通信訪渠道，加強(qiáng)基層的矛盾糾紛調(diào)處工作，及時(shí)化解民眾糾紛，依法依規(guī)解決矛盾。建設(shè)法治政府是維護(hù)社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定的有力武器，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政任務(wù)的有力保障。

二、沾化區(qū)法治政府建設(shè)的基本情況

（一）聚焦開(kāi)拓創(chuàng)新，突出法治建設(shè)亮點(diǎn)工作

一是創(chuàng)新做好鎮(zhèn)街合法性審核工作。2020年底，全區(qū)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立法治委員會(huì)辦公室，率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)全覆蓋。同時(shí)首推涉法事務(wù)的合法性審查工作，建立健全司法所長(zhǎng)及法律顧問(wèn)列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政聯(lián)席會(huì)議制度，積極打造“1245”鎮(zhèn)街合法性審核的沾化模式，該項(xiàng)工作得到了省司法廳肯定，經(jīng)驗(yàn)做法并進(jìn)行了發(fā)文推廣；二是扎實(shí)推進(jìn)法治政府創(chuàng)建工作。政府常務(wù)會(huì)議議題全部進(jìn)行合法性審核，為依法科學(xué)決策起到了“參謀手”“把關(guān)人”的作用。全區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率、法院生效行政裁判履行率連續(xù)四年實(shí)現(xiàn)100%，居全市首位。圍繞“選好、管好、用好”三位一體，扎實(shí)推進(jìn)黨政法律顧問(wèn)工作，其中報(bào)送的“切實(shí)發(fā)揮法律顧問(wèn)作用助力依法決策”項(xiàng)目，被評(píng)為山東省的“示范項(xiàng)目”；三是打造集約化非訴訟糾紛機(jī)制的沾化樣板。采取“5+3+1+N”模式，建設(shè)健全區(qū)、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）三級(jí)人民調(diào)解工作體系，積極推動(dòng)“只進(jìn)一扇門(mén)”，改革理念在社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解領(lǐng)域開(kāi)花落地；四是高質(zhì)量完成“七五”普法工作。以《憲法》《民法典》為重點(diǎn)，走下去，積極開(kāi)展“普法”教育。打造50華里沿徒駭河法治文化長(zhǎng)廊，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治文化廣場(chǎng)和法治宣傳一條街覆蓋率85%以上。沾化區(qū)獲評(píng)全省“七五”普法中期先進(jìn)縣區(qū)；五是扎實(shí)做好各項(xiàng)試點(diǎn)工作。積極承擔(dān)全省法治指數(shù)評(píng)估試點(diǎn)、行政執(zhí)法制約化監(jiān)督試點(diǎn)、特殊人群孤困未成年子女幫扶等試點(diǎn)工作。

（二）完善體制機(jī)制，強(qiáng)化依法治區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

成立區(qū)委全面依法治區(qū)委員會(huì)，下設(shè)4個(gè)協(xié)調(diào)小組。區(qū)委常委會(huì)、區(qū)政府常務(wù)會(huì)議定期聽(tīng)取全區(qū)法治建設(shè)情況匯報(bào)，第一時(shí)間研究解決法治建設(shè)中的重大問(wèn)題，做好法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)；二是完善工作機(jī)制。制定印發(fā)委員會(huì)、協(xié)調(diào)小組、辦公室工作文件3個(gè)，明確任務(wù)清單和時(shí)限要求，建立了“分層管理”的工作機(jī)制，有序推進(jìn)基層法治建設(shè)工作。

（三）持續(xù)壓緊壓實(shí)責(zé)任，堅(jiān)定不移把工作引向深入

一是強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃。把法治建設(shè)工作列入?yún)^(qū)內(nèi)總體規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，建設(shè)情況納入鄉(xiāng)考核指標(biāo)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一起部署、一起推進(jìn)、一起考核、一起獎(jiǎng)懲；二是落實(shí)督辦督查。制定工作責(zé)任清單，壓實(shí)黨“第一責(zé)任人”職責(zé)，以聽(tīng)取匯報(bào)、座談交流、查閱資料等方式進(jìn)行專項(xiàng)督察，并對(duì)督察中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題逐一進(jìn)行反饋、整改，不斷增強(qiáng)法治建設(shè)的推動(dòng)力和執(zhí)行力。

（四）多措并舉，大力服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

出臺(tái)涉企規(guī)范性文件，按要求征求相關(guān)企業(yè)意見(jiàn)，對(duì)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)認(rèn)真研究并建立臺(tái)賬記錄。舉辦全區(qū)中小企業(yè)政策與法律專題培訓(xùn)班，為全區(qū)中小企業(yè)提供專題培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)咨詢等惠企法律服務(wù)。成立“沾化區(qū)親商潤(rùn)企法律服務(wù)團(tuán)”，集中開(kāi)展“親商潤(rùn)企”法律服務(wù)活動(dòng)。為多家企業(yè)進(jìn)行法治體檢，提出防范化解風(fēng)險(xiǎn)建議。

（五）統(tǒng)籌謀劃，扎實(shí)推進(jìn)基層政府法治創(chuàng)建工作

成立法治建設(shè)專班，全面部署法治建設(shè)工作；印發(fā)《沾化區(qū)法治政府建設(shè)實(shí)施方案》，以創(chuàng)建為契機(jī)，全力做好法治政府建設(shè)，進(jìn)一步提升法治政府建設(shè)水平。

三、沾化區(qū)基層法治建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）依法治區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)尚需進(jìn)一步加強(qiáng)

工作任務(wù)啟動(dòng)緩慢。一部分工作需要頂層設(shè)計(jì)，需等待上級(jí)制定出臺(tái)相關(guān)措施后，才能根據(jù)我區(qū)實(shí)際開(kāi)展后續(xù)工作；制定了各種制度及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，但相互協(xié)調(diào)、推進(jìn)工作力度不夠，影響了工作整體效果；個(gè)別單位和部門(mén)對(duì)依法治區(qū)工作未充分認(rèn)識(shí)到重要性，其重視程度不夠，對(duì)所承擔(dān)的工作任務(wù)專題研究少，對(duì)存在的問(wèn)題協(xié)調(diào)解決不到位。按照工作任務(wù)清單，雖然明確了牽頭單位和參加單位等內(nèi)容，但在推進(jìn)過(guò)程中措施和辦法不多，工作任務(wù)進(jìn)度緩慢，進(jìn)而影響工作成效。

（二）制度建設(shè)有待進(jìn)一步健全

部分推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度“理論”“概念”規(guī)定，缺少可操作性舉措。比如重大行政決策相關(guān)文件配套制度都已建立，但重大行政決策制定過(guò)程中未能完全按照相關(guān)程序開(kāi)展決策，導(dǎo)致有的決策程序形式化。

（三）公共法律服務(wù)效能需進(jìn)一步提升

基層基礎(chǔ)仍較薄弱，公共法律服務(wù)資源供給還較缺乏，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)建設(shè)和作用發(fā)揮情況有待加強(qiáng)。

（四）基層普法依法治理工作尚需進(jìn)一步加強(qiáng)

一是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的重大意義理解不深刻，重視程度不夠，研究部署工作不經(jīng)常，督辦督查不嚴(yán)格，影響工作的深入開(kāi)展；二是普法依法治理工作機(jī)制有待完善，大普法工作格局未真正形成；三是普法宣傳教育覆蓋面仍不夠廣泛，重點(diǎn)普法對(duì)象特別是基層干部群眾和農(nóng)民工普法教育還比較薄弱，全體公民的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)還有待進(jìn)一步提高。

（五）基層法治建設(shè)有待進(jìn)一步增強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所規(guī)范化建設(shè)水平還不夠高，人員力量還不夠充足，年齡結(jié)構(gòu)不是很合理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治基礎(chǔ)仍比較薄弱，法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不是很充分；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員水平有待提升；鄉(xiāng)村缺少“法律明白人”。

四、加強(qiáng)基層法治建設(shè)的對(duì)策與思考

建設(shè)法治政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須深刻領(lǐng)會(huì)全面依法治國(guó)的精神實(shí)質(zhì)，緊密結(jié)合基層工作實(shí)際，統(tǒng)籌謀劃，全面推進(jìn)。

（一）全面推動(dòng)依法治區(qū)工作扎實(shí)開(kāi)展

一是要把握重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)于需要上級(jí)部門(mén)出臺(tái)的制度和措施，積極做好前期的調(diào)研論證，待上級(jí)文件出臺(tái)后，結(jié)合實(shí)際，按要求抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力推進(jìn)法治政府建設(shè)；二是抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，積極與上級(jí)部門(mén)和同級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)接溝通，加大協(xié)作配合力度，找準(zhǔn)依法治區(qū)工作的難點(diǎn)和突破點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)工作措施的針對(duì)性和實(shí)效性；三是確保工作實(shí)效。對(duì)正在推進(jìn)的工作任務(wù)逐條逐項(xiàng)按照時(shí)間、進(jìn)度要求，強(qiáng)化具體工作措施，抓好督促檢查、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分類指導(dǎo)，確保工作任務(wù)按時(shí)高質(zhì)量完成；四是著力推進(jìn)法治政府建設(shè)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，成立專班，統(tǒng)籌施策、加快推進(jìn)。繼續(xù)做大做強(qiáng)黨政法律顧問(wèn)工作，爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)全省法治政府建設(shè)示范區(qū)。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌謀劃，做好法治政府建設(shè)

持續(xù)壓緊壓實(shí)黨組織書(shū)記“第一責(zé)任人”職責(zé)，落實(shí)好“一崗雙責(zé)”；強(qiáng)化運(yùn)用督察督辦手段，以“法治思維”“法治方式”教育引導(dǎo)黨員干部積極深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。根據(jù)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法計(jì)劃，定期組織領(lǐng)導(dǎo)干部集體學(xué)法，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)，提升法治政府建設(shè)水平。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)建設(shè)過(guò)程中存在的“舉措多宏觀原則性的規(guī)定”“少操作性安排”問(wèn)題，提出具有針對(duì)性的建設(shè)方案。

（三）加強(qiáng)體系建設(shè)

以“法律援助”為門(mén)檻，降低要求，擴(kuò)大范圍，打造“公共法律服務(wù)”線上線下平臺(tái)，在最大程度上為老百姓提供服務(wù)。以“法律顧問(wèn)”“公職律師”為契機(jī)，在一定程度上持續(xù)擴(kuò)展其覆蓋面，進(jìn)而有效提高黨委和政府工作法治化水平。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”，提供覆蓋全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的高品質(zhì)公共法律服務(wù)。

（四）著力推進(jìn)法治鎮(zhèn)街建設(shè)

召開(kāi)法治鎮(zhèn)街建設(shè)專題會(huì)議，對(duì)法治鎮(zhèn)街建設(shè)作出具體部署。開(kāi)展鎮(zhèn)街合法性審核案卷評(píng)查，加大指導(dǎo)力度，做好審核工作規(guī)范提升。

《行政處罰法》修訂后，賦予“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街辦”一定程度上行政處罰權(quán)，因此要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，從行政執(zhí)法程序、實(shí)體、行為等進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)。用足用好“一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)”制度，加強(qiáng)鎮(zhèn)街法律顧問(wèn)隊(duì)伍建設(shè)。堅(jiān)持示范引領(lǐng)，突出政治素質(zhì)和能力素質(zhì)，加大培訓(xùn)力度，扎實(shí)推進(jìn)“法律明白人”工程，爭(zhēng)取各村培育一名以上“法治帶頭人”。

（五）著力打造全省非訴訟糾紛解決機(jī)制建設(shè)沾化樣板

開(kāi)展無(wú)訟村創(chuàng)建工作；借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立健全區(qū)、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）三級(jí)人員調(diào)解工作體系；加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)，及時(shí)有效地化解特定行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)矛盾糾紛；提升專職人員調(diào)解員素質(zhì)，加大矛盾糾紛排查化解力度。全力打造集約化非訴訟糾紛解決機(jī)制建設(shè)沾化樣板，力爭(zhēng)將糾紛化解在非訟閉環(huán)內(nèi)。

五、結(jié)語(yǔ)

基層法治政府的建設(shè)是社會(huì)穩(wěn)定的根基，提高黨和政府的公信力、維護(hù)黨和政府的權(quán)威性就是要把依法治國(guó)、依憲治國(guó)、依法行政落實(shí)到基層的各項(xiàng)工作當(dāng)中來(lái)，讓法治在各個(gè)角落生根發(fā)芽，讓公權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓公民感受真正的公平、正義。