長江南京段河長制段格化管理的探索

殷鵬遠，沃玉報 ，吳星輝 ，邢少佳 ，朱震東

（1.南京市長江河道管理處，210000，南京；2.南京市水務局，210000，南京）

長江岸線是寶貴的自然資源、戰(zhàn)略資源，是推動長江經濟帶高質量發(fā)展的重要依托，是“生命共同體”的有機部分，涉及長江水域、灘地、堤防及一定范圍陸域。

目前，長江岸線管理和保護涉及部門及單位眾多，除了水行政主管部門,還包括生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、自然資源等，雖然相關法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等文件對各部門職責做了規(guī)定，但缺乏統(tǒng)籌管理和區(qū)域協(xié)同。長江河道段格化管理基于社區(qū)網格化管理提出，段格化巡查管理機制的建設與實施有望成為破解各自為政困境的抓手，推進河長制“有名”到“有實”轉變。

一、河長制推行現(xiàn)狀

2016 年起全面推行的河長制是在我國面臨嚴峻水環(huán)境形勢下，針對長期“九龍治水”的管理制度創(chuàng)新，是對水環(huán)境治理的一種新嘗試。從各地實施情況看，河長制在水環(huán)境治理中的成效具有十分積極的現(xiàn)實意義，給水環(huán)境治理工作的開展開辟了新的思路，符合新時代經濟社會發(fā)展要求，有效保障了水資源開發(fā)利用和保護的可持續(xù)性。

河長制推行過程中，對于跨縣（區(qū)）的市管河道，市級行政職能部門與地方政府都各自承擔著一定的工作職責。如何取長補短充分發(fā)揮市級行政職能部門與河長的各自優(yōu)勢，協(xié)同推進長江大保護的各項任務，是目前需要解決的關鍵問題。

二、段格化管理推行現(xiàn)狀

隨著長江大保護工作的深入推進，長江南京段出現(xiàn)“亂占、亂采、亂堆、亂建”等問題的情況越來越少。一是因為各級水行政主管部門的高度重視，近五年，在國家、省、市各級部門決策部署下，通過開展岸線整治及復綠工作，岸線面貌已經煥然一新，違法行為的生存空間進一步縮?。欢鞘忻駬斫?、愛江、護江意識明顯增強，將日常生活中發(fā)現(xiàn)的涉水問題及時反饋給水務部門，或者通過12345 政務熱線、河長聯(lián)系方式、舉報電話等反映訴求，違法行為逐漸無處遁形。

段格化管理旨在建立發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的常態(tài)化機制，通過完善管理體制機制，進一步嚴格對涉水違法問題處置，打壓違法行為的生存空間；通過進一步厘清沿江屬地部門主體責任與水行政主管部門主導責任，解決看似大家都在管、最后誰都不管的現(xiàn)實困境與問題。

三、問題分析

河長制在解決涉水問題，尤其在應對危機、應急事件方面成效顯著，然而作為一種創(chuàng)新制度，其在全國范圍內全面推行的時間不長，在實際運行中還有一些問題值得關注。一是考核問責機制實施問題，強化考核評價是河長制取得成功的關鍵，建立健全精細化考核評價機制，不僅要注重行政職能部門單位效能考核，更要強化行政體系內部考核。目前，各行政體系內部尚未建立針對河長制個人績效的考核制度。二是河長制內涵深化問題，河長制最初作為解決水環(huán)境危機問題而確立，尤其在水質改善方面成效顯著，逐漸在全國范圍推廣，如今，河長制作為解決治水方面的法寶，內涵不斷豐富，在其他方面能否發(fā)揮成效有待進一步考量。

四、段格化管理的關鍵內容

2021 年7 月，南京市河長辦印發(fā)《長江南京段河道段格化巡查管理實施方案》，創(chuàng)新用段格化的管理方式建立長江監(jiān)督巡查管理長效機制。

1.管理初衷

2018 年，南京市政府印發(fā)《南京市長江岸線保護辦法》，明確市、沿江各區(qū)人民政府和江北新區(qū)管理機構加強對轄區(qū)內長江岸線保護工作的領導，落實長江岸線保護地方主體責任。沿江各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處按照規(guī)定職責建立健全長江岸線保護巡查工作機制，及時制止違反長江岸線保護規(guī)定的違法行為并通報有關行政主管部門。鼓勵沿江村民委員會、居民委員會協(xié)助屬地人民政府和有關行政主管部門做好長江岸線保護工作。

提出長江南京段試點建設段格化巡查管理機制，是全面落實黨中央、省委省政府、市委市政府關于長江經濟帶發(fā)展決策部署的一項重要舉措，著力建立長江河道監(jiān)督巡查管理的長效機制，有序推動長江依法管理和科學保護。

2.工作重點

段格化管理旨在統(tǒng)籌上下游、左右岸經濟發(fā)展與岸線保護的關系，通過化整為零，充分落實并壓實沿江各地屬地責任，明確市、區(qū)、街道、社區(qū)各級責任分工，細化目標任務，做到可監(jiān)督、可考核、可追究，實現(xiàn)岸線共抓共管，讓綠色生態(tài)岸線成為南京城市的靚麗名片。

沿江各區(qū)通過劃分責任段格、落實巡查人員、規(guī)范巡查流程、完善考核機制建立完整的巡查體系，落實長江岸線管理責任，根據沿江工作實際著手制定配套規(guī)章制度、配置必要管理設施和設備，保障工作經費。加強岸線保護和開發(fā)利用活動的日常監(jiān)督、巡查，彰顯新時代南京水務人的責任和擔當。

3.工作難點

由于長江沿岸重點工業(yè)企業(yè)眾多，部分堤段防汛道路不暢通，通江涵閘泵站、穿江設施、港口碼頭等設施種類、數量眾多。特別是港區(qū)段，目前長江南京段有九大港區(qū)，三橋上游銅井、板橋及七壩港區(qū)，二橋下游新生圩、棲霞、龍?zhí)?、馬渡、大廠、西壩港區(qū)，港區(qū)段企業(yè)碼頭眾多且相對封閉，局部如南煉、南鋼、南化等企業(yè)段尚未系統(tǒng)建設防洪能力提升工程，一直以來是防汛和巡查監(jiān)管的難點。

一是岸線利用準入退出、有償使用機制尚未完全建立，沿江岸線占用成本低，沒有準入門檻，難以進行精細化管理，部分企業(yè)沒有從節(jié)約岸線的角度進行廠區(qū)布局，造成岸線資源極大浪費。同時由于沒有退出機制，導致岸線資源使用權批出容易，收回困難，一些企業(yè)長期占而不用或多占少用或深水淺用岸線。

二是岸線保護與利用缺乏統(tǒng)籌管理和區(qū)域協(xié)同，全市與各區(qū)之間、左右岸之間、部門之間存在管理條塊分割，有些管理措施銜接困難。相關水利工程建設、航道開發(fā)整治、港口規(guī)劃建設、水資源利用保護、漁業(yè)發(fā)展與水生珍稀動物保護等工作溝通協(xié)調不充分，各地區(qū)岸線利用上缺乏上下游、左右岸的協(xié)調與統(tǒng)籌等。

4.段格化管理的亮點

長江南京段河道段格化巡查管理涉及沿江八區(qū)共26 個街道（園區(qū)），在此基礎上，長江南京段河道劃分了162 個段格（98 個陸域段格、37 個洲域段格、27 個水域段格）。通過開展常態(tài)化、規(guī)范化、精細化巡查，落實責任、強化管理，彰顯水務人的責任擔當，逐步實現(xiàn)水清、河暢、岸綠、景美的水生態(tài)環(huán)境。

依托穿城而過的長江，南京正從“秦淮河時代”邁向擁江發(fā)展的“揚子江時代”，沿江各區(qū)結合實際，進一步豐富段格化內涵，抓住時代機遇，勇?lián)姑俪霭l(fā)，勇立潮頭再建功，通過打造標識度高、代表性強、影響力大的長江生態(tài)環(huán)境示范段，引領帶動整體環(huán)境質量提升。沿江各區(qū)可以將打造示范段格作為今后工作的亮點，抓住“大有可為”，拼出“大有作為”。

五、段格化管理與河長制協(xié)同推進的模式建議

五年來，南京先后實施了鼓樓下關濱江風光帶建設、浦口區(qū)9.8 km“十里造船帶”岸線整治、江寧區(qū)19.08 km濱江岸線整治、雨花臺區(qū)三山磯岸線景觀工程、江豚廣場，江北新區(qū)長江濕地保護與環(huán)境提升工程等系統(tǒng)整治工程。如何有效鞏固岸線整治成果，提升岸線管理效能，將成為今后河湖工作的一個重點。

1.實施方案

段格化管理與河長制協(xié)同推進作為解決河湖“四亂”問題的重要舉措，是水利部門率先結合河長制工作要求，在水域岸線管理方面的探索與創(chuàng)新。《長江南京段河道段格化巡查管理實施方案》是段格化順利和成功實施的重要保障和依據，南京市長江河道管理部門作為市級層面的管理部門，負責段格化日常管理工作，是段格化推進的重要環(huán)節(jié)。印發(fā)《段格化巡查年度工作計劃》，對工作任務和要求進一步細化；印發(fā)《段格化管理考核辦法》，以考核為抓手，全面落實實施方案確立的各項目標任務。

2.方案分析

段格化管理將責任具體化、考核評價常態(tài)化、績效獎懲透明化，切實保障了水利岸線管理精細高效，富有執(zhí)行力、創(chuàng)新力，是促進河湖管理提檔升級的重要舉措，可以較好地實現(xiàn)河長制與水務行政管理的有機結合，推動河長制從“有實”到“有能”的轉變。

3.模式建議

第一，縱向延伸，在條件成熟的通江河段，水行政主管部門可推行段格化管理，進一步結合河長制巡查工作要求和水功能區(qū)管控要求，豐富段格化管理內涵，對目標任務進行分解、細化和落實，加強源頭管控，全面提升長江南京段工作成效和整體執(zhí)行力。

第二，橫向推廣，適時推動段格化管理在城市管理、農業(yè)農村、自然資源、綠化園林、生態(tài)環(huán)境等部門推廣。管理出效益，同心協(xié)力，通過規(guī)則的系統(tǒng)化和量化，使各單位之間、各單位內部精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運行。堅定不移貫徹落實長江大保護要求，樹立生態(tài)文明理念，為推動長江經濟帶高質量發(fā)展持續(xù)發(fā)力。

第三，數字賦能，落實中央河長制的有關要求，健全長江南京段統(tǒng)分結合、整體聯(lián)動的工作機制，加快建設長江南京段基礎數據庫，構建長江南京段岸線資源“一張圖”“一盤棋”和長江南京段大數據分析通用系統(tǒng)，打破數據條塊分割、共享率低的瓶頸，促進數據的高效流動和科學使用，推動沿江各部門涉水規(guī)劃、制度、措施共享開放和有效整合。