赤通“雙子星座”在國(guó)土空間格局中的規(guī)劃思考

于艷華

內(nèi)蒙古東部地區(qū)的通遼市與赤峰市山水相連、人緣相親，歷史同脈、文化同源，在區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展條件上協(xié)同發(fā)展前景廣闊。

一、通遼市與赤峰市在構(gòu)建內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)體系中的地位

已在社會(huì)征求意見(jiàn)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃》，充分考慮了內(nèi)蒙古東中西各城市發(fā)展條件，突出以城鎮(zhèn)為主要空間載體的各類生產(chǎn)要素布局的重點(diǎn)區(qū)域，在自治區(qū)“一核多中心，一帶多點(diǎn)軸”城鎮(zhèn)點(diǎn)軸集聚開(kāi)放格局的基礎(chǔ)上，落實(shí)自治區(qū)黨委政府“十四五”發(fā)展思路及自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃意見(jiàn)，提升赤峰、通遼作為自治區(qū)東部區(qū)域中心城市的功能和地位，規(guī)劃形成以呼包鄂烏城市群為引領(lǐng)的西部核心發(fā)展區(qū)，以赤峰、通遼為支撐的內(nèi)蒙古東部城鎮(zhèn)發(fā)展帶動(dòng)極，構(gòu)建了“一核雙星多節(jié)點(diǎn)”的城鎮(zhèn)發(fā)展格局?！半p星”，即赤通雙子星城市圈，以赤峰、通遼為自治區(qū)東部區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心，打造“雙子星座”城市發(fā)展形態(tài)，形成全區(qū)東部重點(diǎn)明確、功能突出的次核心。引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中，著力推動(dòng)中心城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與周邊旗縣城關(guān)鎮(zhèn)共建共享、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)協(xié)作、資源共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治、集中集聚集約發(fā)展。

二、赤通“雙子星”在內(nèi)蒙古國(guó)土空間格局中的規(guī)劃設(shè)想

（一）提升赤通“雙子星”城市圈城市等級(jí)規(guī)模與影響力

推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)城市間要素有效集聚和交流，融入環(huán)渤海和東北經(jīng)濟(jì)區(qū)的城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)互促格局，將赤峰、通遼打造成為帶動(dòng)?xùn)|部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域性中心城市。赤峰市和通遼市人口基數(shù)大，城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿善?。兩地以資源環(huán)境承載能力為約束，結(jié)合城市發(fā)展階段特征，按照中心城區(qū)人口規(guī)模，到2035年，常住人口總規(guī)模達(dá)到750-780萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%-57%，形成以1個(gè)Ⅱ型大城市（赤峰）、1個(gè)中等城市（通遼）為中心、1個(gè)Ⅱ型小城市（霍林郭勒）和15個(gè)小城鎮(zhèn)多點(diǎn)支撐的“雙子星”城市圈，是內(nèi)蒙古東部地區(qū)承接人口轉(zhuǎn)移集聚的重點(diǎn)地區(qū)。優(yōu)化資源要素配置，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境共建共保，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，基本公共服務(wù)共建共享，引導(dǎo)赤峰、通遼協(xié)同發(fā)展，共同打造蒙中醫(yī)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群、特色文化旅游中心、新能源和生物制藥、綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)。

（二）劃定并落實(shí)“三區(qū)三線”

“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間。其中，城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的國(guó)土空間，包括城鎮(zhèn)建設(shè)空間、工礦建設(shè)空間以及部分鄉(xiāng)級(jí)政府駐地的開(kāi)發(fā)建設(shè)空間；農(nóng)業(yè)空間指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國(guó)土空間，主要包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地以及村莊等農(nóng)村生活用地；生態(tài)空間指具有自然屬性的以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等?！叭€”是指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界?！叭齾^(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控，“三區(qū)三線”要服務(wù)于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護(hù)向山、水、林、田、湖、草全要素保護(hù)轉(zhuǎn)變。

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。黨的十九大明確要“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”?？梢?jiàn)，科學(xué)劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，合理界定建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地，體現(xiàn)了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀的美好愿景，是確保中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?！叭齾^(qū)三線”劃定成果經(jīng)批準(zhǔn)并納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”后，作為建設(shè)項(xiàng)目用地用海組卷報(bào)批的依據(jù)。建設(shè)項(xiàng)目涉及生態(tài)保護(hù)紅線，屬于允許有限人為活動(dòng)的，新增建設(shè)用地在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收時(shí)附省級(jí)人民政府符合允許有限人為活動(dòng)的意見(jiàn)；國(guó)家重大項(xiàng)目確需占用生態(tài)保護(hù)紅線的，省級(jí)人民政府提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收申請(qǐng)時(shí)，同時(shí)附省級(jí)人民政府出具的不可避讓論證意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

（三）優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)布局

以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量、限定容量，防止城?zhèn)盲目擴(kuò)張和無(wú)序蔓延，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，推動(dòng)形成邊界內(nèi)城鎮(zhèn)集約高效、宜居適度，邊界外山清水秀、開(kāi)闊舒朗的國(guó)土空間格局。合理確定中心城區(qū)、旗縣中心城鎮(zhèn)、其他建制鎮(zhèn)和依法合規(guī)設(shè)立的各類開(kāi)發(fā)區(qū)及園區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。一是統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)。堅(jiān)持兩市一盤棋，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引領(lǐng)，注重全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，增強(qiáng)制度銜接、任務(wù)協(xié)同和政策配套，更好發(fā)揮自治區(qū)和地方兩個(gè)積極性，凝聚各方力量、形成工作合力。二是因地制宜、分類施策。根據(jù)各地資源稟賦、要素條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的差異性，找準(zhǔn)“雙星”和中小城市各自發(fā)展定位，實(shí)施有針對(duì)性的任務(wù)舉措，形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。三是積極探索、重點(diǎn)突破。發(fā)揮各自首創(chuàng)精神，加大改革探索力度，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，著眼農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、“雙星”一體化、城市治理、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷完善體制機(jī)制和政策體系。四是穩(wěn)妥有序、守住底線。循序漸進(jìn)、久久為功，盡力而為、量力而行，合理確定時(shí)序和步驟，劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，保護(hù)延續(xù)歷史文脈，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止資本無(wú)序擴(kuò)張，加強(qiáng)公共安全保障，優(yōu)化應(yīng)急管理體系，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、著力建設(shè)赤通“雙子星”城市圈的建議

（一）集聚人口

為加快中心城區(qū)人口增長(zhǎng)步伐，進(jìn)一步集聚城區(qū)人氣、激發(fā)城市活力、發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展再上新臺(tái)階。兩市要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，主動(dòng)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)一步創(chuàng)新人口管理制度，放寬戶口遷移政策，推進(jìn)城區(qū)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)有能力在中心城區(qū)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，實(shí)現(xiàn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合，加快促進(jìn)人口向中心城區(qū)集聚，全力做大中心城區(qū)人口規(guī)模。深化戶籍制度改革，放開(kāi)放寬落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。全面取消城區(qū)常住人口城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁。各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場(chǎng)化退出機(jī)制和配套政策。

（二）集中集聚集約發(fā)展

兩市要找準(zhǔn)自身在內(nèi)蒙古乃至全國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局中的定位，深入分析自己的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域和短板不足，進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和主攻方向，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)邁向高端化、智能化、綠色化，因地制宜發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要注意揚(yáng)長(zhǎng)避短、培優(yōu)增效，全力以赴把結(jié)構(gòu)調(diào)過(guò)來(lái)、功能轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)、質(zhì)量提上來(lái)。要緊扣產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈部署創(chuàng)新鏈，不斷提升科技支撐能力。要深化改革開(kāi)放，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極參與共建“一帶一路”，以高水平開(kāi)放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。要沖破慣性阻力，轉(zhuǎn)思路、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，著力培育新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能、新增長(zhǎng)極。要優(yōu)化資源要素配置和生產(chǎn)力空間布局，結(jié)合劃定的“三區(qū)三線”走集中集聚集約發(fā)展的路子，形成有競(jìng)爭(zhēng)力的增長(zhǎng)極。

（三）合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局，保障綠色先進(jìn)制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)空間需求

妥善處理產(chǎn)業(yè)布局與水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源的匹配關(guān)系，調(diào)整優(yōu)化與資源環(huán)境承載能力不相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)布局。按照主體功能區(qū)定位和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，赤通“雙子星”城市圈，建設(shè)國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，完善區(qū)域性中心城市服務(wù)功能，加快融入京津冀協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)與東北經(jīng)濟(jì)區(qū)合作，提升輻射帶動(dòng)作用。落實(shí)國(guó)家及自治區(qū)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新興化、新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒌投水a(chǎn)業(yè)高端化、資源型產(chǎn)業(yè)增值化，重點(diǎn)保障通遼風(fēng)電裝備制造基地，赤峰、通遼醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地的用地需求，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)空間高效集聚發(fā)展。支持綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，嚴(yán)禁為產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目安排新增建設(shè)用地。

（四）建設(shè)高品質(zhì)生活圈，推動(dòng)公共服務(wù)共建共享

分區(qū)分類，合理確定城市基本公共服務(wù)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)及區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。加快高教科研中心、體育中心、醫(yī)療中心等高能級(jí)公共服務(wù)設(shè)施平臺(tái)建設(shè)，支持縣域城鎮(zhèn)設(shè)立醫(yī)療等高能級(jí)服務(wù)平臺(tái)分屬機(jī)構(gòu)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能、5G技術(shù)新優(yōu)勢(shì)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、立體化、城市陸空全域覆蓋的智慧型高能級(jí)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)域服務(wù)中心—地區(qū)服務(wù)中心—旗縣服務(wù)中心的多級(jí)公共服務(wù)體系，促進(jìn)跨界共享。

（五）加強(qiáng)土地綜合整治

通過(guò)增減掛鉤、增存掛鉤、存量建設(shè)用地盤活、土地市場(chǎng)調(diào)控等手段，充分挖掘土地資源潛力，全面促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，有效激活土地資源資產(chǎn)價(jià)值，有力推動(dòng)以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展。一是將農(nóng)村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等建設(shè)用地通過(guò)復(fù)墾將騰退出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)用于優(yōu)先保障本村建設(shè)需求后，節(jié)余部分以公開(kāi)交易方式跨區(qū)域流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。二是有效處置批而未供和閑置土地。長(zhǎng)期以來(lái)，批而未供和閑置土地嚴(yán)格執(zhí)行“增存掛鉤”制度，通過(guò)改善供應(yīng)條件、規(guī)劃調(diào)整、指標(biāo)調(diào)整、批文撤回、完善基礎(chǔ)設(shè)施、加大招商引資力度等方式分類消化批而未供土地。對(duì)企業(yè)原因造成的閑置土地及時(shí)調(diào)查認(rèn)定，收繳土地閑置費(fèi)或收回；對(duì)于非企業(yè)原因造成的閑置土地，由地方政府分清責(zé)任，依法依規(guī)處置。三是建立和完善土地二級(jí)市場(chǎng)。開(kāi)展建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)多主體參與，靈活運(yùn)用土地分割、合并轉(zhuǎn)讓、預(yù)登記等政策，從根本上解決交易門檻過(guò)高、流轉(zhuǎn)不暢的問(wèn)題，推進(jìn)低效用地再利用，促進(jìn)土地資源合理配置和節(jié)約集約利用。

（六）探索“雙星”協(xié)同發(fā)展機(jī)制

探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離，建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制。鼓勵(lì)機(jī)場(chǎng)等運(yùn)營(yíng)企業(yè)以資本為紐帶，采取共同出資、互相持股等市場(chǎng)化方式，提高資源利用效率和管理服務(wù)水平。支持在跨行政區(qū)合作園區(qū)聯(lián)合成立管委會(huì)、整合平臺(tái)公司，協(xié)作開(kāi)展開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，允許合作園區(qū)內(nèi)企業(yè)自由選擇注冊(cè)地。建立市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)執(zhí)法協(xié)作及信息共享。建立完善的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)大氣、水等污染聯(lián)防聯(lián)治。探索跨行政區(qū)開(kāi)展能源、通訊、應(yīng)急救援等服務(wù)，建立健全自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等重大突發(fā)事件和重要輸電通道安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。探索經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分算方式。率先推動(dòng)規(guī)劃統(tǒng)一編制實(shí)施，探索土地、人口等統(tǒng)一管理。