草原基層站所標準化建設探討

程子岳,馬 蘭,賈曉君,張 邈

(國家林業(yè)和草原局產業(yè)發(fā)展規(guī)劃院,北京 100714)

草原是我國重要的自然資源和生態(tài)屏障,與森林一起構成了我國陸域生態(tài)系統(tǒng)的主體,發(fā)揮著防風固沙、涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、維護生物多樣性等功能,在維護國家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定、民族團結和促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面,具有基礎性、戰(zhàn)略性作用。隨著經濟快速化發(fā)展和畜牧業(yè)規(guī)?；ㄔO,我國約70%的草原存在不同程度的退化,草原生產能力大幅下降,威脅著生態(tài)系統(tǒng)的安全。隨著一系列草原生態(tài)保護修復政策的出臺,草原定位發(fā)生了重大變化,從生產利用為主轉向生態(tài)保護為主,草原壓力逐步緩解,草原退化趨勢減緩。據行業(yè)統(tǒng)計,2011—2020年10年間,全國草原綜合植被蓋度呈現顯著增長,由51.0%提高到56.1%,天然草原鮮草總產量達到11億t,天然草原鮮草產量呈現持續(xù)增長態(tài)勢[1]。根據國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強草原保護修復的若干意見》,要進一步整合加強、穩(wěn)定壯大基層草原管理和技術推廣隊伍,提升監(jiān)督管理和公共服務能力。面對草原定位的變化,我國的草原基層管理機構建設進入了轉型發(fā)展的新階段。草原基層站所是草原管理工作基層的第一線,擔負著草原利用、生態(tài)修復以及草原保護等任務,在當前生態(tài)文明建設中,發(fā)揮著非常重要的基層性作用,如何創(chuàng)新基層草原管理機制,實現標準化、可持續(xù)化發(fā)展,成為新時期草原保護發(fā)展的關鍵。

1 草原基層站所建設現狀與特征

1.1 草原基層站所建設現狀

我國最早的草原基層站所是1983年在內蒙古呼倫貝爾草原的新巴爾虎右旗成立的草原監(jiān)督管理所。自1985年《中華人民共和國草原法》頒布以來,各地的草原法規(guī)制定工作不斷完善,各省(自治區(qū))的縣、鄉(xiāng)相繼建立了草原基層站所,保證了草原法律法規(guī)和生態(tài)保護政策的貫徹和執(zhí)行[2]。2003年3月1日起實施的修訂后的《中華人民共和國草原法》更加明確了草原基層站所的地位、性質和職責[3]。據行業(yè)統(tǒng)計,截至2003年底,全國縣級以上草原基層站所共有521個,其中單獨設置的草原基層站所為244個,合署辦公的草原監(jiān)理機構有277個,分別占機構總數的47%,53%[4]。截至2014年6月底,全國縣級以上草原監(jiān)理機構914個[5]。機構改革后,草原基層站所數量大幅減少,據不完全統(tǒng)計,僅內蒙、四川等草原大省保留了獨立草原監(jiān)理站,全國268個牧區(qū)、半牧區(qū)縣(旗)中,仍有近50個牧區(qū)、半農半牧區(qū)縣和南方草山草坡面積較大地區(qū)沒有專設草原基層管理機構,全國近60%的草原基層站所是與林業(yè)站、畜牧站等技術推廣部門合署辦公。面對新時代草原工作定位的轉變,草原基層站存在管理體制與所承擔的職責不相適應現象。

1.2 草原基層站所建設特征

作為草原工作中的基層管理與服務組織,草原基層站所就是國家和地方林業(yè)和草原主管部門的“腿”與“觸角”,它的存在可以將各項草原工作落實到基層,主要職能包括組織鄉(xiāng)(村)開展草原行政執(zhí)法、草原生態(tài)修復、草原合理利用,貫徹執(zhí)行草原防火等工作,結合國內外基層草原管理的特點和當前我國草原工作要點,總結梳理了新時期草原基層站所建設應具備的3個特征。

1.2.1綜合化特征

草原基層站所管理涉及范圍廣,不僅是草原政策法律法規(guī)的宣傳站,也是草原保護監(jiān)管和草原執(zhí)法的管理站,同時還是草原科學技術和牧民生產的推廣站和服務站。國家制定的有關草原方面的法律法規(guī)以及相關的方針政策,都要經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原基層站所的工作人員通過綜合化的管理落實到具體的村寨以及山頭地塊。隨著我國自然保護地、國家公園體系的建立,草原納入以國家公園為主體的自然保護地、生態(tài)紅線、實行嚴格保護,草原管理觀念正在逐步改變。同時,草原作為牧民的生產資料,生產管理也不容忽視,為保證各種管理職能科學有效地協(xié)同運作,我國一些草原大省在基層已開展了試點,如,青海省從2019年開始,在果洛州開展草長制試點；從2021年起,全國各地開始建立“林草長+檢察長”協(xié)同工作機制,總結了不少好的經驗。

1.2.2導向化特征

2002年修訂的《中華人民共和國草原法》進一步明確了草原家庭承包經營責任制的作用和管理方式[6]。隨著草原家庭承包經營制度的完善,基層有限的管理力量往往不能夠完全覆蓋,需要通過合理導向實現管理目標。如,澳大利亞引導牧民開展社區(qū)化管理,牧民和基層管理部門共同參與草原管理,強調保護牧民的利益,共同承擔草場利用后果,提高牧民保護草原的意識,實現草原有效保護[7]。因此,探索建立符合當前草原工作現狀的管理引導模式,把依據法規(guī)政策的管理行為與廣大群眾和社會各種力量的自覺性、主動性和積極性結合起來,是我國在草原基層站所建設中不容忽視的問題。

1.2.3精細化特征

草原是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng),其自然屬性不能隨意改變,分布在陽坡或陰坡,距離水源地遠近等因素的變化往往都會對區(qū)域內草原生態(tài)狀況產生重大影響。2020年8月,國家林業(yè)和草原局決定建設國家草原自然公園試點,公布了首批39處試點建設名單,明確了草原自然公園經營管理單位生態(tài)修復、日常管護、科普教育等責任,這就要求草原基層站所的基礎性管理工作要實現草原精細化管理,把各項基礎性數據統(tǒng)計清楚,做到數據準、情況明,才能落實好這些責任。如,美國將草場生態(tài)類型根據氣候、土壤、植被等條件進行劃分，細分至“生態(tài)單元”,并據此對草場的管理進行分類指導[8-9]。隨著我國監(jiān)測水平的提高和對新模式的合理利用,探索建立精細化的管理模式,制定不同的管控措施,實行差別化分類管理,提高草原資源保護的針對性、精準性和有效性,因地制宜地開展草原基層管理,是當前草原基層站所建設的重要內容。

2 現有草原基層站所建設面臨的挑戰(zhàn)

由于我國草原基層管理工作起步晚、基礎差、投入少,無論從管理體系和人員數量,還是從基礎設施和設備條件看,都難以適應草原保護建設工作的實際需要。通過系統(tǒng)梳理,現有草原基層站所建設主要面臨以下幾個方面的挑戰(zhàn)。

2.1 管理體系尚未完全建立

隨著機構改革對草原管理體制進行的調整,原有草原行政管理和相關機構劃轉不完全到位。據不完全統(tǒng)計,只有不到1/2的機構劃轉,多數基層行政單位沒有設置專職的草原監(jiān)測、管理和執(zhí)法機構,即使是設置有機構的縣(鄉(xiāng)),大部分還是與農牧站等其他單位合署辦公,且條件普遍簡陋,缺少必要的交通通信、執(zhí)法辦案取證和監(jiān)測設備。辦公經費和執(zhí)法設備的短缺,使草原監(jiān)管工作的開展多是和林業(yè)執(zhí)法搭車完成,導致草原生態(tài)修復、草原禁牧休牧、草畜平衡、草原承包等政策難以準確落地。此外,大部分草原已承包給農牧民長期經營使用,農牧民普遍注重草原生產功能,忽視其生態(tài)功能,缺乏組織化管理,而長期以來鄉(xiāng)級缺乏草原監(jiān)管機構,導致鄉(xiāng)級草原監(jiān)管力量缺失,草原監(jiān)管工作不能很好落實和延續(xù)。

2.2 專業(yè)人才數量明顯缺乏

截至2018年底,全國草原基層站所在編人員9 800多人,機構改革后,各地草原基層站所的人員編制數較機構改革前大幅度減少且機構撤并后人員的轉隸不到位。據粗略統(tǒng)計,市縣級機構人員只有不到1/3的人員隊伍劃轉到林草部門,導致各縣草原基層站所熟悉和從事草原工作的人員嚴重缺乏,新接手的工作人員普遍存在專業(yè)不匹配、工作經驗不足和業(yè)務能力偏弱等情況。長期以來,由于重視程度不夠,從事草原專業(yè)的人才招不來更留不住,人才流失現象嚴重。當前草原自然公園、國有草場試點的開展,迫切需要一批有經驗且專業(yè)能力強的人才隊伍落實新的政策。此外,草原執(zhí)法監(jiān)管職責任務量大,各地專業(yè)執(zhí)法人員少,每年開展的草原普法宣傳月活動人手不足,現有人員監(jiān)管壓力持續(xù)增大,學習速度難以跟進業(yè)務增長速度,導致基層的草原管理能力逐步減弱,草原生態(tài)保護建設工作開展困難。

2.3 基礎設施和信息科技平臺建設滯后

當前基層普遍缺少資金用于草原基層站所基礎設施建設,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原站沒有獨立站所,辦公和執(zhí)法設備多年未得到更新,只配備了簡易的資源調查工具,管理手段落后。一些基層站所雖然初步構建了地區(qū)性的林草行業(yè)信息系統(tǒng),但信息化程度不高,草原執(zhí)法、草原監(jiān)測、草原修復工程、草原生態(tài)保護補助獎勵資金發(fā)放未與現代化技術充分融合,無法實現精確化、標準化管理,難以適應新時代草原建設要求[10]。2020年,國家林業(yè)和草原局組織技術單位開展構建新時代草原監(jiān)測評價體系研究,提出草原基本情況監(jiān)測、草原生態(tài)評價、年度性草原動態(tài)監(jiān)測和專項應急性監(jiān)測四大任務。2021年,國家林業(yè)和草原局組織開展國家林草綜合監(jiān)測評價,初步摸清了我國林草生態(tài)變化趨勢,但草原權屬、退化程度等問題尚需要草原普查解決,這就要求草原基層站所要盡快加強基礎設施和科技支撐平臺的建設步伐。

3 草原基層站所標準化建設探討

為滿足新形勢下草原基層管理的需要,建議結合新政策、新技術、新理念,建設“體系+隊伍+設施”標準化的草原基層站所,大幅提升草原監(jiān)督管理的能力,實現建設的規(guī)范化和現代化,以適應當前草原保護工作的需要。

3.1 健全管理體系

在草原定位發(fā)生轉變的背景下,對技術服務要求提高,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原站各項職能均發(fā)生轉變。結合現有草原基層站所職能,建議借鑒林業(yè)站的有益做法、創(chuàng)新草原基層管理模式,采取“垂直化管理、立體化運行、網格化布局”的建設模式。

1)垂直化管理。這里是相對分級管理而言,政府部門對其所在地方設立的分支機構或派出機構實行垂直領導的一種組織形式,不受地方政府監(jiān)督機制約束,具有獨立性特點。當前,部分省區(qū)草原基層站所多為屬地化管理,且處于政府職能部門邊緣,各個部門權利交織繁雜,不利于有效開展工作。建議將目前的基層草原站收歸到林業(yè)和草原主管部門,將已經撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原站選擇性的重新建設起來,采用垂直化管理,這樣可避免因角色沖突導致的職能矛盾,利于職能發(fā)揮。

2)立體化運行。由于管理范圍廣,牧區(qū)情況復雜,涉及職能交叉現象,因此,草原基層站所開展工作不能限于職能本身,應精細化、動態(tài)化地開展當前工作?！傲Ⅲw化運行”就是把草原站所各個職能有機地聯(lián)系起來,對內將草原生態(tài)修復工程、草原執(zhí)法、草原監(jiān)測等職能有機整合,相互銜接；對外聯(lián)動林草和公檢法、農業(yè)、自然資源、環(huán)保等部門開展工作,將各個獨立的信息整合,構建一體化的管理監(jiān)督平臺。利用平臺可以實現牧民常駐和流動狀況、協(xié)辦機構、分類處置、辦案人員信息、辦理進度、跟蹤反饋、監(jiān)測數據等信息的錄入和調取功能,形成立體化的工作機制,充分落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原站工作職責。

3)網格化布局。隨著草原牧區(qū)人口和支出成本增長,當前超載過牧現象仍然突出,開墾草原、亂采濫挖草原野生植物等破壞草原案件時有發(fā)生,基層有限的管理力量往往不能全面覆蓋。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的草原資源管護區(qū)劃分成不同責任區(qū)域,并且將每個網格責任區(qū)域跟固定的草管員進行連接,保證每個責任區(qū)都有對應的草管員進行監(jiān)管,草原基層站所從信息整合的角度進行統(tǒng)一規(guī)劃管理,形成管理上的“星鏈”?！熬W格化管理”不僅針對草管員,更針對基層站所的各個負責區(qū)域,以此實現增強草管員與責任區(qū)之間的關聯(lián)性,保證各個草原牧區(qū)專人管理,從根本上提高了管理效率。

3.2 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原隊伍

草原基層工作具有專業(yè)性強、工作地點偏遠、聯(lián)系群眾密切等特點,對基層工作人員的綜合要求較高,穩(wěn)定且有經驗的工作人員是草原基層站所發(fā)展的根本保障。針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原隊伍建設缺失的情況,提出“引進來,走出去”的人才隊伍建設機制。

“引進來”是利用人才引進優(yōu)惠政策的方式將人才吸引過來。目前,全國共有31所農林院校、研究機構或綜合性大學設立草業(yè)科學本科專業(yè),其中11所高校設有獨立的草業(yè)與草原學院,可以與這些院校合作定向招錄草原、生態(tài)專業(yè)的畢業(yè)生,錄用根據學歷不同,提供不同優(yōu)惠政策。如,提供住房、發(fā)放安家費用、安排子女入學、報銷探親交通費用等[11]。在改善提升專業(yè)技術人才的生活、工作條件的同時,也能夠為其專業(yè)成長提供有利保障,使得專業(yè)技術隊伍建設向著良性發(fā)展的方向發(fā)展。需要注意的是,由于專業(yè)性較強,這里引進的從事草原執(zhí)法、監(jiān)測調查的專業(yè)技術人員所占比例不宜低于80%。鼓勵市、縣級機關年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原站掛職鍛煉,在保障年輕干部服務基層實現自我價值的同時,達到人才引進的目的。

“走出去”是讓現有工作人員到更高一層的單位組織交流學習,跨地區(qū)、跨領域交流合作,從而帶回先進的實踐經驗[12-13]。基層工作人員可以尋求與高等院校、科研機構、調查機構等事業(yè)單位與草原基層站所進行項目合作交流,組織人員學習草原管理與外業(yè)調研監(jiān)測的工作經驗,不斷充實高素質人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原站隊伍。此外,還需要建立完善經費保障機制,將全部在崗職工的人員經費和工作經費納入當地財政預算,保障各項業(yè)務工作的正常開展,建立專業(yè)高效的基層機構隊伍。

3.3 完善基礎設施和信息化水平

草原基層站所的工作紛繁復雜,不僅包含了草原生態(tài)修復、草原征占用和草原保護管理,同時還肩負著草原防火以及草原執(zhí)法等工作?；A設施和信息化水平的建設滯后,嚴重制約了草原基層站所履職的能力。為此,提出“建設標準具體化,監(jiān)督管理信息化”的建設模式。

根據歷年的監(jiān)測數據來看,我國草地資源分布廣,同時各地草原的資源特色和類型差異較大,統(tǒng)一管理難度大?！敖ㄔO標準具體化”的建設模式是指按草地類型和管轄草地面積等作為分級標準,將草原基層站所的建設規(guī)模劃分不同的等級,建設辦公用房、生活用房和其他用房,其設施、設備按照相應的等級,集約化、合理化地配備辦公設備、交通工具、執(zhí)法裝備,以及與草原防火、草原有害生物防治、野外工作等相關的設備。通過因地制宜,標準化的管理,促進草原基層站所的管理邁向一體化和科學化。這里還要特別注意的是,要嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定,確定草原站的建設用地規(guī)模。此外,各級政府與相關部門和單位應加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原站基礎設施建設的投入力度,確保充分履行基層管理職能和各項工作優(yōu)質高效地完成。

“監(jiān)督管理信息化”是將現代化技術融入到日常工作中,利用大數據、物聯(lián)網、遙感技術、地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)等一系列新的科技手段完成自動化辦公[14]。如,在地廣人稀的草原上執(zhí)行遠程視頻監(jiān)控執(zhí)法；地形復雜,監(jiān)測人員無法到達的地方采用衛(wèi)星物聯(lián)網收集數據,完成監(jiān)測任務等。利用現代化的技術手段配合相應的設備建立起基層信息化監(jiān)督管理平臺,對草原資源監(jiān)測信息和管理信息進行采集、處理、分析、儲存、評價及預測,并加強對這些數據信息的有效管理,為草原資源保護提供真實、實用性強的數據信息庫,逐步實現各級資源管理信息網絡化、信息化、標準化,為草原執(zhí)法和草原監(jiān)測提供基礎數據,為草原發(fā)展提供強有力的信息技術支持。

4 結語

新時期條件下,草原基層站所肩負著為建設生態(tài)文明和美麗中國貢獻草原力量的艱巨使命,肩負著草原保護、生態(tài)修復以及合理利用等任務,發(fā)揮著重要作用。面對現階段的草原基層站所存在的管理體系、人才隊伍、基礎設施及科技水平落后的問題,建議通過草原基層站所標準化的建設,建立一套標準化的運作體系,不斷完善管理體制,加強草原基層站所人員隊伍和基礎設施的建設,促進草原基層工作快速、健康的發(fā)展。