大疫三年后財政如何“加力提效”？

羅志恒

大疫三年，財政在抗擊疫情、助企紓困和維護生命健康中發(fā)揮了重大作用。當(dāng)前中國經(jīng)濟面臨的三重壓力仍未根本解決，外部有逆全球化、全球經(jīng)濟下行，內(nèi)部有房地產(chǎn)風(fēng)險和消費低迷等挑戰(zhàn)，財政有必要在明年發(fā)揮更大作用。

近日召開的中央政治局會議剖析時局變化，提出積極的財政政策“加力提效”，推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)，奠定了明年財政政策的取向。“加力提效”更接近2020年“更加積極有為”的提法，力度和規(guī)模置于效果前面，意味著赤字和專項債的規(guī)?？赡鼙３忠欢◤姸?。但是在連續(xù)多年積極擴張之后，財政發(fā)力空間有多大、發(fā)力的方式是否會有新的調(diào)整引發(fā)各方關(guān)注。財政發(fā)力空間主要取決于財政形勢與風(fēng)險，還與經(jīng)濟性質(zhì)、貨幣金融環(huán)境有關(guān)?？傮w上中國還有一定財政空間，但空間也在持續(xù)收窄。

從財政形勢看，財政收支緊平衡是當(dāng)前和未來的常態(tài)，四本預(yù)算間調(diào)節(jié)以及盤活存量將更加頻繁。疫情以來，中國財政形勢總體緊張，2022年尤其困難，集中體現(xiàn)在一般公共預(yù)算收入下行的同時土地出讓收入以更快幅度下行，抗疫、兜底民生、擴大內(nèi)需等導(dǎo)致衛(wèi)生健康、社保民生、基建等支出剛性上升，又恰逢債務(wù)集中到期，壓力層層傳導(dǎo)集中到區(qū)縣層面。這進一步導(dǎo)致部分地方政府“三保”困難、出現(xiàn)亂罰款亂收費等現(xiàn)象，甚至有些地方政府通過方艙專項債籌集資金。

展望2023年，防疫政策的優(yōu)化對經(jīng)濟和財稅的影響將分為兩個階段：第一階段主要在明年一季度，短期感染人數(shù)快速上升對經(jīng)濟造成沖擊；第二階段主要在明年二季度及之后，伴隨居民做出適應(yīng)性調(diào)整后經(jīng)濟逐步恢復(fù)。經(jīng)濟和稅收收入的壓力集中在一季度，二季度后迎來逐步好轉(zhuǎn)。由于今年大規(guī)模留抵退稅和減稅降費產(chǎn)生的低基數(shù)，明年一般公共預(yù)算收入增速從數(shù)據(jù)上看可能高達(dá)12％，但兩年平均增速在4％左右，仍然偏低。同時，民營房企目前仍處于風(fēng)險爆發(fā)期，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，居民預(yù)期仍差，從政策傳導(dǎo)到預(yù)期改善再到實際見效尚需時間，土地市場降溫趨勢在明年上半年可能難以得到扭轉(zhuǎn)。房地產(chǎn)對全國財政收入的貢獻(xiàn)較高，疫情暴發(fā)前的2019年達(dá)35.9％。因此，從收入端看地方財政形勢難言樂觀。

從財政風(fēng)險看，明年財政面臨五大風(fēng)險。其一，房地產(chǎn)風(fēng)險財政化。房地產(chǎn)事關(guān)經(jīng)濟、金融和社會穩(wěn)定，行業(yè)風(fēng)險化解需要財政支持，增加地方政府救助責(zé)任。其二，金融風(fēng)險財政化。城商行和農(nóng)商行的股東主要是地方財政部門，由于區(qū)域經(jīng)營和屬地監(jiān)管，業(yè)務(wù)與當(dāng)?shù)刎斦o密相關(guān)，地方財政承擔(dān)著一定的兜底或關(guān)聯(lián)責(zé)任。其三，城投風(fēng)險和財政風(fēng)險交織，部分城投通過拿地的方式為地方政府輸血，但是城投也面臨債務(wù)問題，這可能會導(dǎo)致城投與財政風(fēng)險進一步捆綁。其四，通脹風(fēng)險引發(fā)的財政風(fēng)險。全球經(jīng)濟下行、總需求不足，明年P(guān)PI大概率偏低，不利于財政增收，但CPI因為豬肉等推動結(jié)構(gòu)性上行，導(dǎo)致需要的補助增加。其五，經(jīng)濟社會的不確定性如突發(fā)疫情、地緣政治等引發(fā)企業(yè)經(jīng)營成本上升，財政要再度紓困并增加支出負(fù)擔(dān)。

但也要注意到，財政收支缺口、財政風(fēng)險最終要轉(zhuǎn)化為赤字和債務(wù)，集中體現(xiàn)就是負(fù)債率。即使按照國際清算銀行的口徑，2021年中國政府負(fù)債率為72.2％，仍顯著低于英國、美國和日本等，這是財政空間來源之一。中國是公有制為主體的社會主義國家，公有制經(jīng)濟意味著與其他西方經(jīng)濟體相比有更多的國有資源可以盤活，這是財政空間來源之二。同時，中國當(dāng)前和明年的貨幣政策“以我為主”，2023年側(cè)重“精準(zhǔn)有力”，與美國持續(xù)加息并引發(fā)政府債務(wù)付息率快速上升的貨幣金融環(huán)境形成鮮明對比，這是財政空間來源之三。

明年財政做好“加力提效”還需解決兩個層面的問題：一是財政的目標(biāo)問題，要在增長與風(fēng)險、質(zhì)量與速度等多目標(biāo)間平衡；二是財政本身要解決的問題，包括進一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)以防范化解債務(wù)風(fēng)險，優(yōu)化財政政策實施方式以提升效果。有必要提高國債比重、降低地方債比重，提高一般債比重、降低專項債比重。中央加杠桿能夠緩釋地方財政風(fēng)險，提高一般債比重能夠?qū)嵤虑笫欠从硞鶆?wù)風(fēng)險。部分地方政府專項債的投資方向項目收益偏低，不完全具備償還能力，導(dǎo)致在發(fā)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)包裝現(xiàn)象，比如方艙專項債等大多以產(chǎn)業(yè)園區(qū)的方式呈現(xiàn)，但事實上收益來源主要是租金收入等。至于是否再發(fā)行特別國債、赤字率是否要突破3％來實現(xiàn)“加力提效”，這不是問題的核心；問題的核心是穩(wěn)增長目標(biāo)產(chǎn)生的財政收支缺口需要得到彌補，彌補方式未必一定是特別國債，可以是一般國債、長期建設(shè)國債，也可以是地方一般債及部分專項債。