推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)流量保障工作的思考與建議

劉兆孝，王 孟，李 斐，鄧志民，鄧 瑞

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，430051，武漢）

生態(tài)流量是維系河湖生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能、提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。 保障河湖生態(tài)流量是強(qiáng)化水資源管理和加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措，是推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展、提升重要江河生態(tài)保護(hù)治理能力的重要任務(wù)。 《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》明確，國(guó)家加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)用水保障；《水利部關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，到2025 年，生態(tài)流量管理措施全面落實(shí)，長(zhǎng)江干流及主要支流生態(tài)流量得到有力保障。長(zhǎng)江保護(hù)法出臺(tái)以及水利部關(guān)于生態(tài)流量管理的部署安排夯實(shí)了生態(tài)流量在新發(fā)展階段治水管水工作中的基礎(chǔ)性地位，為推進(jìn)建立水資源剛性約束制度以及新階段長(zhǎng)江水資源保護(hù)管理工作開展提供了堅(jiān)實(shí)有力的支撐。

近年，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)和生態(tài)流量保障工作穩(wěn)步推進(jìn)，在生態(tài)流量全覆蓋方案、 生態(tài)流量現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)流量目標(biāo)確定、生態(tài)流量保障方案編制、生態(tài)流量調(diào)度保障和生態(tài)流量監(jiān)測(cè)監(jiān)控等重點(diǎn)工作上取得突出成效，長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障和管理體系已基本建立。 在深入推進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，在全面分析長(zhǎng)江流域生態(tài)流量形勢(shì)和要求、現(xiàn)階段生態(tài)流量保障工作存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障的總體思路和工作建議，為進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江流域河湖生態(tài)流量管理，健全長(zhǎng)江流域水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系提供技術(shù)支撐。

一、長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障面臨的形勢(shì)和要求

1.長(zhǎng)江保護(hù)法制定實(shí)施，生態(tài)流量管理要求高

2021 年施行的長(zhǎng)江保護(hù)法將長(zhǎng)江干流、重要支流和重要湖泊生態(tài)用水保障要求提高到前所未有的高度，明確要求建立生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)體系、加強(qiáng)河湖生態(tài)流量管控，保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量等，還特別明確了水利水電、航運(yùn)樞紐等工程應(yīng)將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程的法律規(guī)定和相關(guān)處罰措施。2018 年出臺(tái)的水利部“三定”方案明確，水利部負(fù)責(zé)指導(dǎo)河湖生態(tài)流量水量管理工作。2020 年中辦、國(guó)辦印發(fā)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》，明確水利部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境用水， 指導(dǎo)河湖生態(tài)流量水量管理職責(zé)。 為落實(shí)要求，水利部積極推進(jìn)生態(tài)流量相關(guān)研究工作，出臺(tái)了一系列關(guān)于生態(tài)流量保障的相關(guān)文件， 明確到2025 年生態(tài)流量管理措施全面落實(shí)， 長(zhǎng)江干流及主要支流生態(tài)流量得到有力保障， 重要湖泊生態(tài)水位得到有效維持， 為生態(tài)流量工作指明了主攻方向、戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)加快形成以生態(tài)流量為核心的水資源保護(hù)管理總體布局提供了根本遵循。

2.流域地域范圍廣，水文特征差異明顯

長(zhǎng)江流域河湖水系眾多，水資源總體豐富， 但降水年內(nèi)分配不均，年際變化較大，不同水系河流徑流變化特征差異明顯。 生態(tài)節(jié)律決定于生態(tài)水文過(guò)程，長(zhǎng)江流域不同河湖水文特征和過(guò)程差異較大，生態(tài)節(jié)律呈現(xiàn)多樣性，導(dǎo)致不同河湖控制斷面生態(tài)流量確定復(fù)雜多變。 長(zhǎng)江流域水利水電工程、取用水工程、閘壩等分布密集，水資源開發(fā)利用率約為20%。 部分河流水利水電開發(fā)改變了河流天然的水動(dòng)力條件和水文過(guò)程，造成水生生境的片段化，導(dǎo)致生境格局改變。 不同河流水資源開發(fā)利用率差異較大，河流屬性變化較大， 縱向連通性下降、橫向連通性受阻，河湖連通性差，部分河流生境破碎化，增加了生態(tài)流量確定的難度。

3.河湖生態(tài)保護(hù)對(duì)象多，生態(tài)需水要求復(fù)雜

長(zhǎng)江流域生物物種豐富多樣，生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)物種種類多、 數(shù)量大、分布廣泛，從源頭到河口、從支流到干流均有分布，是我國(guó)生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)流域。 生態(tài)保護(hù)對(duì)象、生境類型多樣，生態(tài)需水要求復(fù)雜多變，主要以加強(qiáng)重要湖泊濕地、珍稀特有魚類生境、洄游魚類“三場(chǎng)”等敏感生態(tài)保護(hù)目標(biāo)以及流域或區(qū)域供水安全、水華預(yù)防及河口壓咸等水環(huán)境質(zhì)量改善的生態(tài)需水為主。 然而敏感生態(tài)需水確定需科學(xué)合理分析和長(zhǎng)期觀測(cè)評(píng)估，工作復(fù)雜、難度大。

二、長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障存在的問(wèn)題

近年，長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障工作逐步推進(jìn)。 有序確定生態(tài)流量保障目標(biāo)，2019—2021 年長(zhǎng)江流域確定了85 條跨省重點(diǎn)河湖131 個(gè)主要控制斷面生態(tài)流量（水位）保障目標(biāo)，并經(jīng)水利部印發(fā)實(shí)施。 科學(xué)制定《長(zhǎng)江流域第一批重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障實(shí)施方案（試行）》并予以印發(fā)實(shí)施，基本實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)流量全覆蓋。 依托流域報(bào)汛水情信息平臺(tái)，初步建立了長(zhǎng)江流域生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江流域第一、 二批重點(diǎn)河湖62個(gè)控制斷面生態(tài)流量的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警， 掌握了62 個(gè)控制斷面生態(tài)流量保障情況。 持續(xù)開展三峽水庫(kù)以及長(zhǎng)江上游水庫(kù)群、漢江丹江口等水庫(kù)生態(tài)調(diào)度試驗(yàn)， 有效促進(jìn)川渝河段、宜昌—監(jiān)利江段、漢江中下游“四大家魚”和特定魚類的自然繁殖。

隨著長(zhǎng)江保護(hù)法出臺(tái)和新發(fā)展階段水利高質(zhì)量發(fā)展的深入， 亟須提升流域生態(tài)保護(hù)治理能力?，F(xiàn)階段，流域生態(tài)流量保障管理存在如下問(wèn)題。

1.生態(tài)流量相關(guān)基礎(chǔ)工作亟須加強(qiáng)

長(zhǎng)江流域水利水電工程眾多，但尚未全面開展生態(tài)流量現(xiàn)狀調(diào)查摸底，生態(tài)流量現(xiàn)狀調(diào)查等基礎(chǔ)工作與管理要求還有較大差距，生態(tài)流量管理臺(tái)賬缺失，管理基礎(chǔ)薄弱。 長(zhǎng)江流域敏感生態(tài)區(qū)眾多，不同的保護(hù)對(duì)象生態(tài)需水特性不同，當(dāng)前水生態(tài)監(jiān)測(cè)資料有限， 部分?jǐn)嗝嫠馁Y料缺乏，或無(wú)水利工程、水文站，缺乏長(zhǎng)序列監(jiān)測(cè)資料，如何根據(jù)河段特點(diǎn)合理確定生態(tài)流量保護(hù)目標(biāo)，是當(dāng)前生態(tài)流量目標(biāo)確定的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

2.生態(tài)流量目標(biāo)確定方法有待規(guī)范

當(dāng)前，生態(tài)流量計(jì)算分析方法眾多， 每種方法都有其生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)， 但對(duì)于各方法的適用性不明確。實(shí)踐中一般取多年平均流量的10%或Q90值確定控制斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)，或按照近十年日均滿足程度達(dá)90%的考核目標(biāo)反推生態(tài)基流。然而，長(zhǎng)江流域河流水系眾多，直接套用某種或少數(shù)幾種方法計(jì)算長(zhǎng)江流域生態(tài)流量目標(biāo)，無(wú)法充分反映長(zhǎng)江流域多泥沙、季節(jié)性明顯、流量變化大的河流特征，以及幾何形態(tài)顯著影響等因素，與河流的自然屬性及梯級(jí)開發(fā)利用情況等社會(huì)屬性銜接不緊密，也與當(dāng)前日益提高的精細(xì)化管理要求不匹配。

3.部分河湖斷面生態(tài)流量難以保障

現(xiàn)有的水工程調(diào)度方案主要圍繞保障供水安全、 防洪安全等開展，工程調(diào)度方案不盡合理，對(duì)河湖生態(tài)流量保障程度不夠重視，造成局部河段枯水期生態(tài)流量難以保證。 部分水電工程未建設(shè)專門的生態(tài)流量下泄設(shè)施，電網(wǎng)線路檢修或機(jī)組檢修期間導(dǎo)致下泄生態(tài)流量不能滿足要求。 部分?jǐn)嗝嬗捎诠喔扔盟葦D占生態(tài)環(huán)境需水，導(dǎo)致河流生態(tài)流量難以得到保障。 生態(tài)流量調(diào)度管理體制和機(jī)制不健全，監(jiān)控手段不完備，水工程未按生態(tài)水量要求泄放最小下泄流量，導(dǎo)致生態(tài)流量難以滿足要求。

4.生態(tài)流量監(jiān)管亟待加強(qiáng)

生態(tài)流量監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不完善。部分水利水電工程生態(tài)流量泄放設(shè)施附近雖然安裝了視頻監(jiān)控設(shè)施，但計(jì)量設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)不完備，無(wú)法準(zhǔn)確界定生態(tài)流量的泄放是否達(dá)到管理目標(biāo)要求。 目前的監(jiān)控主要依靠水文站點(diǎn)， 支流站網(wǎng)密度較小，無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)控?cái)嗝娴娜采w，評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法全面反映流域河道內(nèi)的流量實(shí)際情況。 預(yù)警等級(jí)及其響應(yīng)措施均沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，且預(yù)警閾值確定方法及報(bào)送流程也不盡相同，難以滿足全面動(dòng)態(tài)監(jiān)控流域內(nèi)控制斷面生態(tài)流量保障情況的管理需求。

生態(tài)流量管理制度建設(shè)需完善。長(zhǎng)江流域內(nèi)各地生態(tài)流量監(jiān)管主要通過(guò)水資源論證和取水許可制度進(jìn)行管理，重要斷面生態(tài)流量考核機(jī)制亟須建立。 流域和區(qū)域之間、部門之間缺乏生態(tài)流量監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，尚未形成高效的監(jiān)管合力；生態(tài)流量考核評(píng)估機(jī)制尚不成熟，亟須強(qiáng)化生態(tài)流量滿足程度考核，依托最嚴(yán)格水資源管理和河長(zhǎng)制考核監(jiān)管，夯實(shí)生態(tài)流量的剛性約束。

三、長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障的總體思路

嚴(yán)格遵循生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，以維護(hù)河湖生態(tài)系統(tǒng)功能為目標(biāo)，堅(jiān)持人水和諧綠色發(fā)展、 合理統(tǒng)籌 “三生”用水、分區(qū)分類分步推進(jìn)、落實(shí)責(zé)任嚴(yán)格監(jiān)管的原則，著力推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)體系制定、生態(tài)流量管控指標(biāo)確定、水工程生態(tài)水量調(diào)度保障措施落實(shí)、生態(tài)流量監(jiān)督管理等四方面重點(diǎn)工作，形成長(zhǎng)江河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)明確、 監(jiān)管有力的管理保障體系， 實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江河湖生態(tài)流量的科學(xué)、有效監(jiān)管，維護(hù)流域河湖健康生態(tài)。

1.加快標(biāo)準(zhǔn)體系建立

根據(jù)長(zhǎng)江流域水資源稟賦條件、生態(tài)節(jié)律及其保護(hù)要求、 年內(nèi)年際水文過(guò)程、 水資源開發(fā)利用程度與調(diào)控能力等特征， 加快長(zhǎng)江流域生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)體系研究， 進(jìn)一步規(guī)范長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障目標(biāo)確定、 水工程生態(tài)流量保障、監(jiān)控預(yù)警機(jī)制及考核評(píng)估。

2.推進(jìn)管控指標(biāo)確定

在長(zhǎng)江流域已批復(fù)重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)斷面基礎(chǔ)上，針對(duì)河湖自然生態(tài)狀況、生態(tài)功能、保護(hù)需求與開發(fā)現(xiàn)狀，因地制宜、分區(qū)分類推進(jìn)河湖生態(tài)流量控制斷面管控指標(biāo)確定，深化長(zhǎng)江流域生態(tài)流量管理全覆蓋，為全面把控流域生態(tài)流量保障提供基礎(chǔ)。

3.抓好保障措施落實(shí)

以河湖控制斷面與保障目標(biāo)為基礎(chǔ)， 加快推進(jìn)生態(tài)流量保障方案編制和落實(shí)，推動(dòng)水資源統(tǒng)一調(diào)度，將生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計(jì)劃， 保證河湖基本生態(tài)用水需求， 保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、 重要湖泊水量和水位，保障長(zhǎng)江河口咸淡水平衡。

4.強(qiáng)化監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理

建立健全生態(tài)流量監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化主要控制斷面與水工程生態(tài)流量監(jiān)測(cè)，完善長(zhǎng)江流域生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)。 健全長(zhǎng)江生態(tài)流量管理體制機(jī)制，強(qiáng)化日常監(jiān)督執(zhí)法，推進(jìn)信息化建設(shè)，強(qiáng)化科技支撐，加快建立目標(biāo)合理、責(zé)任明確、保障有力、監(jiān)管有效的河湖生態(tài)流量保障管理體系。

四、長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障的對(duì)策建議

以維護(hù)河湖生態(tài)系統(tǒng)功能為目標(biāo)，形成長(zhǎng)江河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)明確、 監(jiān)管有力的管理保障體系，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江河湖生態(tài)流量的科學(xué)、有效監(jiān)管，維護(hù)流域河湖健康生態(tài)。 為此提出下一步工作建議：

1.加快長(zhǎng)江流域生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

確定長(zhǎng)江流域生態(tài)流量目標(biāo)核算方法。 根據(jù)河湖資源稟賦、生態(tài)節(jié)律及其生態(tài)保護(hù)對(duì)象要求、水資源開發(fā)利用程度與調(diào)控能力等特征，明確分水期制定生態(tài)流量目標(biāo)、敏感生態(tài)需水的技術(shù)要求，指導(dǎo)各類型河湖的生態(tài)流量確定，對(duì)生態(tài)需水計(jì)算方法的尺度、適用條件、體現(xiàn)流域差異性的參數(shù)等進(jìn)行統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化。

建立河湖生態(tài)流量調(diào)度、監(jiān)控和考核方法技術(shù)體系。 依據(jù)水利部河湖生態(tài)流量管理指導(dǎo)意見(jiàn)，基于長(zhǎng)江流域水工程調(diào)度、取水許可、水量調(diào)度等管理實(shí)踐， 提出河湖生態(tài)流量調(diào)度、取用水管理、監(jiān)測(cè)監(jiān)控和評(píng)估考核方法體系。

2.加強(qiáng)生態(tài)流量基礎(chǔ)信息掌控

開展重點(diǎn)河湖及其主要控制斷面基本情況調(diào)查，有序復(fù)核已建水利水電工程生態(tài)流量，重點(diǎn)調(diào)查典型水工程生態(tài)水量專用泄放設(shè)施設(shè)置情況、 專用泄放設(shè)施實(shí)際運(yùn)行狀況，以及敏感生態(tài)保護(hù)對(duì)象及其生態(tài)需求，斷面上游水工程、取水戶、下游生態(tài)保護(hù)對(duì)象及位置關(guān)系，進(jìn)一步摸清流域生態(tài)流量信息“家底”。 全面評(píng)估河湖生態(tài)流量保障及監(jiān)管現(xiàn)狀，掌握長(zhǎng)江流域生態(tài)流量保障基本情況。 在長(zhǎng)江流域已批復(fù)重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)斷面基礎(chǔ)上，因地制宜、分區(qū)分類分步推進(jìn)重點(diǎn)河湖生態(tài)流量控制斷面管控指標(biāo)確定。

3.推進(jìn)生態(tài)流量監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)

健全長(zhǎng)江流域生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)流域枯水期生態(tài)流量監(jiān)測(cè)監(jiān)控與報(bào)送頻次，建立監(jiān)測(cè)、評(píng)估、管理數(shù)據(jù)中心，集成信息匯集與存儲(chǔ)、信息服務(wù)和支撐應(yīng)用。 完善水文監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備， 重點(diǎn)加強(qiáng)河流枯水期和低水流量監(jiān)測(cè)，加快監(jiān)測(cè)設(shè)施的升級(jí)改造，提高低水流量監(jiān)測(cè)精度和自動(dòng)化水平，建立健全生態(tài)流量信息報(bào)送制度。

建立健全河道內(nèi)涉水工程生態(tài)流量管控體系，將生態(tài)流量納入長(zhǎng)江流域全覆蓋水監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息采集自動(dòng)化和實(shí)時(shí)化、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化和互通化、 信息存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)化和集成化、信息應(yīng)用智能化和科學(xué)化。 合理確定預(yù)警等級(jí)和預(yù)警響應(yīng)措施，建立科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。

4.強(qiáng)化生態(tài)流量保障與監(jiān)督管理

落實(shí)水工程運(yùn)行調(diào)度措施。 以保障生態(tài)流量目標(biāo)為硬約束，干支流水利水電工程運(yùn)行管理單位應(yīng)依據(jù)流域水量調(diào)度方案和批準(zhǔn)的年度水量調(diào)度計(jì)劃， 合理安排工程的調(diào)度運(yùn)行， 落實(shí)工程要求的最小下泄流量。水利水電工程應(yīng)將生態(tài)用水調(diào)度納入水工程日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制， 重點(diǎn)保障枯水期及魚類繁殖期等特殊時(shí)期下游基本生態(tài)用水需求。 加強(qiáng)重大跨流域引調(diào)水工程生態(tài)調(diào)控的頂層設(shè)計(jì)、 已有工程優(yōu)化調(diào)度方式，加強(qiáng)水工程運(yùn)行管理。

加強(qiáng)生態(tài)流量監(jiān)督考核與問(wèn)責(zé)。組織開展生態(tài)流量監(jiān)督檢查和問(wèn)題整改督導(dǎo)，強(qiáng)化地方各級(jí)政府責(zé)任，嚴(yán)格考核評(píng)估和監(jiān)督， 開展生態(tài)流量月度評(píng)估和年度考核工作。貫徹《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)河湖生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法（試行）》， 落實(shí)生態(tài)流量管控責(zé)任，完善流域生態(tài)流量監(jiān)管機(jī)制。

5.加大生態(tài)流量相關(guān)科學(xué)基礎(chǔ)研究力度

加快推進(jìn)不同生態(tài)保護(hù)對(duì)象生態(tài)流量目標(biāo)需求研究，多目標(biāo)生態(tài)流量保障措施研究，基于供水安全、水華風(fēng)險(xiǎn)防控、長(zhǎng)江河口壓咸等水環(huán)境保護(hù)的水庫(kù)生態(tài)調(diào)度優(yōu)化及其效果評(píng)估研究，湖泊生態(tài)水位確定方法研究，生態(tài)流量保障目標(biāo)優(yōu)化方案研究等基礎(chǔ)科研。推進(jìn)科研平臺(tái)及配套設(shè)施建設(shè)，深化與有關(guān)科研院所、 企業(yè)在生態(tài)流量重大科研項(xiàng)目上的聯(lián)合攻關(guān)。 ■