周玉松，張立全，張 英

（1.榆樹市土地整理中心，吉林長春 130499；2.榆樹市礦產(chǎn)資源管理站，吉林長春 130499；3.榆樹市大嶺鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，吉林長春 130499）

在黨的十九大報告中，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將土地整治和三農(nóng)問題結(jié)合起來，使之成為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要手段，在妥善解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展不規(guī)范等問題的同時，促進(jìn)土地資源得到有效開發(fā)和利用[1]。本文聯(lián)系鄉(xiāng)村振興背景下土地整治工作開展的重要意義，對土地整治工作開展需遵循原則及存在問題進(jìn)行細(xì)致分析，并嘗試從加強(qiáng)土地整治宣傳、建立健全工作機(jī)制、提高整治工作實效性、注重與生態(tài)建設(shè)融合等方面入手，提出行之有效的土地整治工作對策。

1 重要意義

1.1 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國也加快了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)步伐，實踐中也將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念滲透其中，而土地整治工作的大力發(fā)展，也為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展指明了新方向，并在做好鄉(xiāng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等工作中，促進(jìn)土地空間資源進(jìn)行差異性融合，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間有機(jī)協(xié)調(diào)。

1.2 加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展步伐

促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展與融合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的一項重要內(nèi)容，而積極開展土地整治工作，可以更好地推動農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相融合，并在功能化視角下通過加快土地整治促進(jìn)鄉(xiāng)村多元化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。尤其是在改善農(nóng)業(yè)種植環(huán)境方面，通過土地整治工作有效開展，可以為鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更加穩(wěn)定的保障，在帶動其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的同時，耕地綜合效益也能得到極大提升。

1.3 實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)

鄉(xiāng)村振興除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)以外，還包括保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。而土地整治工作的大力展開，就可以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)保護(hù)，涉及的自然環(huán)境破壞嚴(yán)重問題也能得到及時妥善解決，并實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。

2 遵循的原則

2.1 系統(tǒng)化

土地整治工作開展不只是土地資源開發(fā)利用的單方面考量，而是要從人居環(huán)境、地域優(yōu)勢、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個方面入手進(jìn)行綜合化考量，并在準(zhǔn)確把握各個因素之間關(guān)聯(lián)性以后，通過開展土地整治工作提高土地資源利用效率和推動所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展。

2.2 技術(shù)性

土地整治工作具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、長期性等特征，要確保最終工作實效，實際開展工作也要以客觀科學(xué)的思維，對相應(yīng)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集、整理和分析，然后依托先進(jìn)科學(xué)技術(shù)對指標(biāo)體系和評價模型進(jìn)行科學(xué)完善的構(gòu)建，使土地整治工作的開展更加科學(xué)、高質(zhì)。

2.3 目標(biāo)多樣性

土地整治過程中要對多個目標(biāo)進(jìn)行綜合考慮，并緊密聯(lián)系實際，采用合理的土地整治措施，使土地資源發(fā)揮出多重效益，這更多體現(xiàn)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展上面。

2.4 差異化

考慮到不同地區(qū)自然資源條件有所差異，所以土地整治工作開展也要因地制宜，工作開展之前最好可以對地區(qū)現(xiàn)實情況和自然資源進(jìn)行細(xì)致調(diào)研，然后遵循地區(qū)先天自然條件進(jìn)行差異化土地整治[3]。

3 存在的問題

3.1 土地整治模式固化

農(nóng)村土地整治是一項系統(tǒng)性的工程，實際操作需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，但是受到可持續(xù)發(fā)展、人地關(guān)系等理論研究不足的影響，導(dǎo)致土地整治工作開展一味追求速度，忽略了地區(qū)自然條件、實際需求等方面的差異，最終形成土地整治模式趨同的局面，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)和貫徹落實造成極大影響。

3.2 人地關(guān)系泛化

要確保土地整治效果，就要科學(xué)規(guī)劃、公眾參與等為其提供基礎(chǔ)保障，但是從實際來看，土地整治規(guī)劃未做到嚴(yán)格落地，并且公眾參與程度較低，尤其是在開展土地整治項目之前，沒有詳細(xì)調(diào)查和分析農(nóng)村人口流動、非農(nóng)化等狀況，甚至出現(xiàn)完全脫離具體人地關(guān)系情況，這也勢必會引起人地關(guān)系失衡問題，并降低土地整治工作成效。

3.3 空間邏輯較弱

現(xiàn)階段土地整治工作在空間邏輯上，主要分為城鎮(zhèn)體系空間和項目地塊空間2 個層次，前者開展土地整治項目需要從區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展角度出發(fā)進(jìn)行綜合分析，后者則是從發(fā)生時序、空間重疊等有無沖突對土地整治項目地塊進(jìn)行綜合考量。但是大部分地區(qū)開展土地整治工作，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)系缺少考慮，各項目之間的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性也把握不足，多數(shù)項目實施分散整治，整體效果也不夠理想。

3.4 復(fù)合功能弱化

土地整治工作開展中，也經(jīng)常出現(xiàn)土地復(fù)合功能被單一主導(dǎo)功能替代的情況，尤其是在整治建設(shè)、耕地等用地情況時，更多考慮的是土地資源集約化利用，對土地保障功能和土地生態(tài)功能不夠重視，最終也無法發(fā)揮提高土地整治綜合效益的作用，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和目標(biāo)達(dá)成也會產(chǎn)生不利影響。

4 對策

4.1 明確土地整治思路

在明確土地整治思路以后，實際開展工作也會更加有條不紊，并確保最終工作效果。具體思路包括以下3 方面。1）變分散整治為統(tǒng)籌整治。以往土地分散性整治主要表現(xiàn)為地塊空間分散和整治主體分散，而出現(xiàn)這一情況的主要原因是缺乏頂層設(shè)計，并容易引發(fā)過度整治、治理不足等問題。轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g統(tǒng)籌整治，就可以將土地整治的核心轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘財?shù)量、空間和質(zhì)量，執(zhí)行時也將規(guī)模化生產(chǎn)、先進(jìn)生產(chǎn)方式、生活生態(tài)空間等融入其中，可以推動土地整治系統(tǒng)化、科學(xué)化發(fā)展。2）變問題導(dǎo)向為目標(biāo)導(dǎo)向。土地整治最常遇到的問題就是耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)用地之間存在矛盾，實際操作也主要是采用農(nóng)地整理、未利用地開發(fā)等措施。有效維護(hù)耕地面積平衡，雖然可以有效緩解耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)用地之間矛盾，但是也容易引發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡局面，這時候就可以從促進(jìn)城鄉(xiāng)融合角度入手，將土地整治與改善農(nóng)村居住環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施、土地功能多元化、產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展等聯(lián)系起來，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)更好實現(xiàn)。3）變以地為本為以人為本。由于土地整治的主要對象是土地，因此實際開展工作也將以地為本作為主要思路，這在一定程度上忽略了人與土地之間的共生關(guān)系，這時候就要將以人為本觀念滲透到土地整治工作當(dāng)中，在釋放土地內(nèi)在價值和促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的同時，農(nóng)民的真正需求也能得到切實滿足[4]。

4.2 建立健全工作機(jī)制

土地整治工作關(guān)系到基層群眾的切身利益，并且實際工作涉及面非常廣，若缺乏健全完善的工作機(jī)制引導(dǎo)，會降低土地整治工作的科學(xué)性、規(guī)范性和實效性。為防止這些問題出現(xiàn)，就要結(jié)合實際情況建立科學(xué)規(guī)范的工作機(jī)制，具體措施有以下3 方面。1）根據(jù)國家頒布政策法規(guī)和上級部門的指導(dǎo)文件，對土地整治工作內(nèi)容、目標(biāo)、要求等進(jìn)行全面細(xì)致梳理，并以此為基礎(chǔ)建立相應(yīng)工作規(guī)范，在為各項工作開展提供有力指導(dǎo)的同時，也能保障各項工作內(nèi)容貫徹落實[5]。2）針對出現(xiàn)的未經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)用地用途、土地變更承包關(guān)系等情況，也要建立嚴(yán)格的審查制度，對這些情況進(jìn)行細(xì)致審查，涉及未經(jīng)調(diào)研和充分考慮農(nóng)民方面因素的土地整治工程，除了要對其進(jìn)行監(jiān)管審查以外，還要杜絕以強(qiáng)制性手段整治的情況發(fā)生。3）將土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有效結(jié)合起來，并在梳理好各方權(quán)責(zé)以后，以具體的規(guī)章制度展現(xiàn)出來，既可以推動土地整治工作更加規(guī)范有序組織實施，又能充分調(diào)動基層政府及農(nóng)村干部參與積極性[6]。

4.3 提高整治工作實效性

要想提高土地整治工作質(zhì)量，就要圍繞地區(qū)實際發(fā)展?fàn)顩r，以科學(xué)、靈活和差異化的原則進(jìn)行土地整治工程規(guī)劃設(shè)計，為土地整治工作有序、高效和高質(zhì)完成保駕護(hù)航。具體措施包括以下4 方面。1）通過土地整治對農(nóng)村地區(qū)生活生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化完善，操作中可以將農(nóng)田化零為整，為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)創(chuàng)造有利條件；而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善，就可以防止自然災(zāi)害對農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來破壞性影響，在一定程度上也能切實保障農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。2）通過土地整治為農(nóng)村地區(qū)居民提供更多就業(yè)機(jī)會。實際整治過程中也要注意挖掘農(nóng)村地區(qū)先天自然資源優(yōu)勢，并通過構(gòu)建農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、推廣現(xiàn)代知識技術(shù)和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等措施的有效運(yùn)用，帶動農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3）通過土地整治促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要全面落實好土地整治工作，就要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)有效銜接，并通過加快休閑農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)農(nóng)業(yè)等建設(shè)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供充足動力。4）在三產(chǎn)融合發(fā)展背景下，將更多經(jīng)濟(jì)效益留存在農(nóng)村區(qū)域，既能夠為農(nóng)村地區(qū)再發(fā)展提供有力支持，又能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。

4.4 注重與生態(tài)建設(shè)融合

生態(tài)可持續(xù)發(fā)展不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重點(diǎn)內(nèi)容，還需要在土地整治工作中體現(xiàn)出來。以往受到經(jīng)濟(jì)文化條件的制約，人們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏認(rèn)識，并且將更多注意力放在了提高生產(chǎn)效率與效益上，沒有及時發(fā)現(xiàn)和解決所引發(fā)的環(huán)境破壞、污染等問題。新時期開展土地整治工作，就要將生態(tài)環(huán)保作為一項重要工作內(nèi)容進(jìn)行深入推進(jìn)。具體措施有以下3 方面。1）土地整治工作開展中，要對農(nóng)業(yè)用地環(huán)境進(jìn)行整頓改善，并將工作重點(diǎn)放在土壤資源、水資源等環(huán)境質(zhì)量問題改善治理上面，在減少水土流失情況發(fā)生的同時，也為農(nóng)業(yè)種植效益提高和宜居環(huán)境建設(shè)提供有利條件。2）土地整治中對鄉(xiāng)村地區(qū)的原有生態(tài)環(huán)境進(jìn)行充分考慮，在注重原生態(tài)環(huán)境生物物種保護(hù)的同時，通過土地整治工作促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)建設(shè)，執(zhí)行時也要以專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，對閑置土地進(jìn)行開發(fā)利用，避免破壞自然環(huán)境，以取得地區(qū)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的理想效果。3）將治理農(nóng)村公共空間作為土地整治工作的重點(diǎn)，并將公共空間整治與農(nóng)村人居環(huán)境整治有效結(jié)合起來，并通過推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)一致化、協(xié)調(diào)好所在地區(qū)人地關(guān)系等措施的運(yùn)用，使鄉(xiāng)村人居環(huán)境得到持續(xù)改善，并提高人們的滿意度和幸福度[8]。

5 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出主要是為了更好地解決“三農(nóng)”問題和推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，而土地整治又是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵手段，通過做好該項工作可以為農(nóng)業(yè)農(nóng)村科學(xué)化、現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造有利條件。實踐中要想取得這一理想效果，除了要深化土地整治工作開展重要性的認(rèn)識外，還要對當(dāng)前土地整治工作開展存在問題進(jìn)行細(xì)致分析，并密切聯(lián)系實際做好明確土地整治思路、建立健全工作機(jī)制、提高土地整治實效性、注重與生態(tài)建設(shè)融合等工作，不僅可以提高土地整治科學(xué)性，還能為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大驅(qū)動力，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)更好發(fā)展。