孫中元，胡靜宜，楊德順，呂洪巖，徐 昕，賈 偉，胡勝云

（煙臺市森林資源監(jiān)測保護服務中心，山東煙臺 264000）

經(jīng)濟林作為森林資源五大林種之一，在我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)中有著舉足輕重的地位。自改革開放以來，我國政府在財政、技術、政策等方面給予強大支撐，經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)逐漸壯大，經(jīng)濟林的面積和范圍不斷擴大，林果資源豐富了人們的飲食結(jié)構(gòu)[1]。經(jīng)濟林樹種可以生長在丘陵、山地立地條件較差的地方，可以作為造林樹種進行栽植，既可以保持水土，又可以促進農(nóng)民增收，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，是林農(nóng)脫貧致富的重要途徑。市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出了無序發(fā)展的狀態(tài)。相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2018 年，我國經(jīng)濟林種植面積超4.15億hm2，包含水果在內(nèi)的經(jīng)濟林產(chǎn)品產(chǎn)量達1.87 億t[2]。

2020 年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，對耕地保護提出了更高的要求。筆者通過梳理法律條文及實踐現(xiàn)狀，審視、分析了當前經(jīng)濟林、園地、耕地之間的發(fā)展、保護、轉(zhuǎn)換及管理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟林、園地及耕地管理中普遍存在諸多問題，急需引起相關部門的重視，并提出針對性的建議對策，以達到促進經(jīng)濟林資源良性發(fā)展及保障耕地安全的目標。

1 經(jīng)濟林資源管理存在問題

1.1 部門定義重疊問題

園地定義出自《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017），是指種植以采集果、葉為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本植物，覆蓋度在0.5 以上的或每667 m2株數(shù)大于合理株數(shù)70%以上的土地，包括果園、茶園、橡膠園、其他園地，園地是與林地、耕地同一等級的土地[3]。但是，《中華人民共和國土地管理法》中農(nóng)用地的分類包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，并不包括園地。由此可見，法律與國家標準對土地分類呈現(xiàn)出不一致的 問題。

經(jīng)濟林定義出自《中華人民共和國森林法》，是指以生產(chǎn)果品、油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等林產(chǎn)品為主要目的的森林，經(jīng)濟林地具備“喬木林地”屬性，在統(tǒng)計森林覆蓋率時核算在內(nèi)。經(jīng)濟林地具備“林地”“森林”屬性，受到《中華人民共和國森林法》的保護，尤其在林地征占用方面，嚴格意義上均需要出具合法手續(xù)。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在我國北方經(jīng)濟林重點區(qū)域，以蘋果、板栗、梨樹、桃樹及櫻桃等為代表的林果資源是核算在森林覆蓋率之內(nèi)的，而且占據(jù)了較大的比例。

由此可見，園地和經(jīng)濟林在位置上、定義上既有重疊又有差別。同一塊地，林業(yè)和草原部門可能認定為經(jīng)濟林地，納入林地保護利用規(guī)劃；自然資源部門可能認定為園地，納入土地利用規(guī)劃。在目前“多規(guī)合一”的形勢下，必然會為“融合”帶來困難。在面臨土地占用時，園地、經(jīng)濟林地概念界定不清，會面臨征收稅費和補償金額不同的問題，易引發(fā)社會矛盾，也會給相關管理部門帶來困難。

1.2 園地耕地沖突問題

相較于小麥、水稻等糧食作物，林果資源能夠帶來更高的收益，一般是種植糧食作物的5～10 倍，尤其是特色林果業(yè)，在脫貧攻堅中發(fā)揮著巨大作用，是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民致富的重要手段。但同時也發(fā)現(xiàn)，水果產(chǎn)區(qū)果樹栽培種植近年來呈現(xiàn)無序狀態(tài)，果農(nóng)自主性過強，盲目擴大種植規(guī)模，易導致果樹栽培與耕地保護發(fā)生矛盾沖突?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十七條規(guī)定，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，但相關法律、條例卻沒有明確耕地能否可以種植果樹和違法處罰條款，給耕地、基本農(nóng)田保護留下了隱患。

生產(chǎn)實踐中常發(fā)現(xiàn)農(nóng)民法律意識淡薄，對耕地和基本農(nóng)田認識不到位，僅重視眼前利益，忽略了耕地安全，盲目種植果樹，造成既定事實后，地方上肩負耕地保護的國土資源部門也處于被動狀態(tài)。如果侵犯了基本農(nóng)田，威脅到“耕地保有量”，理應受到相關法律的處罰。農(nóng)民種植的自主性、盲目性給園地、耕地資源的管理增加了難度，在當前耕地保護愈加嚴峻的情形下，規(guī)范經(jīng)濟林果資源發(fā)展迫在眉睫。

1.3 資源保護執(zhí)法問題

經(jīng)濟林樹種行政管理和歸口統(tǒng)計上多屬于農(nóng)業(yè)主管部門，如種植果樹屬于種植業(yè)，該行業(yè)在國家層面屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司管轄，在省、市、縣多屬農(nóng)業(yè)部門管轄，少數(shù)地區(qū)屬林業(yè)部門管轄。農(nóng)業(yè)部門鼓勵發(fā)展林果業(yè)，負責園地土壤質(zhì)量管理，制訂林果業(yè)高質(zhì)量發(fā)展計劃。

但依據(jù)《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》，林業(yè)部門在法理上掌握著園地上林木資源的采伐、征占用等許可權(quán)，在發(fā)生非法占用經(jīng)濟林地資源、砍伐林果資源時，林業(yè)執(zhí)法就會發(fā)揮作用。多數(shù)情況下，農(nóng)民出于市場需求、利益考量，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整會有較大的自主性，砍伐自家園地上的果樹時有發(fā)生，給執(zhí)法帶來困擾。不同于生態(tài)公益林，經(jīng)濟林執(zhí)法范圍、強度不易掌握，執(zhí)法過強對產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利，過弱對林地保護不利。

因此，經(jīng)濟林地受到《中華人民共和國森林法》的保護，林地保有量要求“不能減少”；果樹作為農(nóng)作物的一種，受到農(nóng)業(yè)部門的高度重視，鼓勵大力發(fā)展名優(yōu)特產(chǎn)果品。

1.4 未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題

調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，果樹栽培區(qū)主要分布于丘陵、山區(qū)，存在勞動力年齡結(jié)構(gòu)整體偏大和勞動力匱乏的問題，果樹資源難以實現(xiàn)集約化管理，部分果園呈現(xiàn)出低產(chǎn)低效及老齡化的問題[4]。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村人口往城市遷移，園地荒廢，難以及時復墾成耕地資源，農(nóng)村園地資源及經(jīng)濟林的安全問題也將浮出水面，預計未來10～15 年后，我國可能面臨果樹資源土地流轉(zhuǎn)問題，果樹資源面積、產(chǎn)量難以保證。在當前復雜的國際環(huán)境下，加強用地規(guī)劃，實現(xiàn)林果業(yè)健康發(fā)展同時兼顧耕地安全是當前面臨的一個重要問題。

2 經(jīng)濟林資源良性發(fā)展相關對策

2.1 準確定位園地概念，完善法律標準

從根本上看，園地和經(jīng)濟林在定義上、空間上的沖突，園地和耕地在使用方面的沖突，園地保護依據(jù)的匱乏，國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門間的分歧，更多原因在于針對園地的定性、法律法規(guī)，缺乏清晰明確的定位。因此，建議立法部門、標準制定部門能夠準確定位園地，完善法律保護，確保園地安全。同時，明確耕地和園地之間的轉(zhuǎn)換、管控規(guī)則，嚴格明確耕地的保護和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的關系。針對園地上經(jīng)濟林資源采取撫育采伐更新措施，探討簡化或取消其采伐許可制度可能性；針對耕地、基本農(nóng)田已存在林果資源的情況，需按照不同地區(qū)經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能布局，探討其存在的合理性，在穩(wěn)定基礎上探索保留、退出可行性方法；明確違法處罰條款，遏制規(guī)劃外新增園地，確保耕地安全。通過上述措施，完善法律及標準，引導園地上林木資源種植、采伐依法有序進行。

2.2 繼續(xù)推動“多規(guī)合一”，做好園地規(guī)劃

目前，自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測應當有序推進統(tǒng)一地類標準。同時，做好各級林地保護利用規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林果業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃及造林綠化空間規(guī)劃的銜接工作，扎實推進“多規(guī)合一”，做好耕地保有量、林地保有量、園地數(shù)量的平衡[5-6]。根據(jù)區(qū)域土地條件，設定發(fā)展規(guī)劃、土地用途，減少不同部門對土地使用的爭議。同時，依據(jù)土地規(guī)劃，做好監(jiān)督管理，確保規(guī)劃落地，最終確定每一塊土地的“身份”，避免出現(xiàn)園地、耕地、林地、基本農(nóng)田模棱兩可及自由切換的情況。

建議行業(yè)主管部門依據(jù)“三調(diào)”成果，開展國土空間規(guī)劃綱要編制并指導地方試點開展“三區(qū)三線”劃定工作。通過統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，科學布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，在編制林地保護利用等專項規(guī)劃時充分注重其與國土空間規(guī)劃的有效銜接，在統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃及統(tǒng)一平臺的國土空間規(guī)劃中建立健全分類管控機制，將耕地及永久基本農(nóng)田落地落圖，并實行嚴格保護。同時，在“三調(diào)”成果正式公布后，組織開展林地、草地、濕地數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)對接融合，力爭解決林地與園地等其他土地交叉的問題。

2.3 明確園地質(zhì)量等級，挖掘生產(chǎn)潛力

隨著自然資源調(diào)查、多規(guī)合一的深化、細化，用地性質(zhì)會愈加明確，耕地質(zhì)量分級工作比較成熟，但園地質(zhì)量分級工作尚未開始。建立園地質(zhì)量分級對于科學規(guī)劃林果種植布局及品種、土壤改良意義重大，也將為下一步園地轉(zhuǎn)換為耕地后質(zhì)量的精細化管理提供科學依據(jù)。建議自然資源部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門加快研究園地質(zhì)量分級標準制定工作。以蘋果為例，我國是全球最大的蘋果生產(chǎn)和消費國，從區(qū)域分布上看主要集中在渤海灣、西北黃土高原和黃河故道三大產(chǎn)區(qū)，質(zhì)量上成，產(chǎn)量和面積占比達90%[7]。針對這些區(qū)域的林果業(yè)專項用地規(guī)劃需要和土地利用規(guī)劃、林地保護規(guī)劃做好銜接，做好耕地保有量、林地保有量、園地數(shù)量的平衡。針對蘋果產(chǎn)區(qū)園地質(zhì)量進行分級，大區(qū)域上可以劃分蘋果主要栽培區(qū)域，以便于合理調(diào)控大區(qū)域土地指標；小區(qū)域上可以劃分高產(chǎn)、中產(chǎn)、低產(chǎn)園地，可為合理規(guī)劃種植布局和品種改良提供科學依據(jù)。

在明確園地質(zhì)量等級、生產(chǎn)潛力、生產(chǎn)現(xiàn)狀后，對于低產(chǎn)低效、老齡化、病蟲害嚴重、管理不當、無人管護的經(jīng)濟林地，行業(yè)主管部門應及時研究其轉(zhuǎn)化為耕地的可行性，在保證穩(wěn)定的情況下，探索通過合理的補償將這些經(jīng)濟林地復墾成耕地的措施方案，并通過試點形成穩(wěn)定的政策。重視低產(chǎn)低效、殘次園地的復墾再利用問題，針對園地復墾為耕地的可行性進行調(diào)研和深入研究，在尊重農(nóng)民意愿并補償?shù)轿坏那疤嵯?，將殘次、低產(chǎn)低效及老齡化的園地復墾成耕地具備一定的可行性。因此，建議有關部門積極溝通，在研究制定耕地保護法過程中予以重點考慮。同時，積極建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認真研究制定園地退出相關補償補貼政策，合理補償農(nóng)民因退園還耕造成的損失。

2.4 扎實推進法律宣傳，提升農(nóng)民耕地保護意識

針對基層農(nóng)民土地法律法規(guī)知識欠缺、法律意識淡薄問題，需要充分利用“世界地球日”“全國法制宣傳日”“全國土地日”，聯(lián)合多部門，深入宣傳最新版《中華人民共和國土地管理法》及實施條例、《中華人民共和國森林法》及實施條例、《中華人民共和國基本農(nóng)田保護條例》等。同時，可借助微博、微信、直播網(wǎng)站、抖音、學習強國等媒體平臺加大宣傳力度，精心制作普法漫畫、短視頻，大力開設云端課堂，積極開展網(wǎng)上、移動端答題活動，通過法律法規(guī)講解、重點案例解析、園地耕地林地典型事件報道等手段，定期發(fā)布重大法律法規(guī)和政策文件，及典型案例、解讀文章，組織有影響力的主流媒體采寫耕地保護相關新聞報道，顯著增強基層農(nóng)民學法、知法、用法、守法意識，讓他們知道種植果樹、規(guī)劃園地要做到有法必依，明確法律要求、違法成本，不斷增強其守法意識和解決矛盾的用法意識。

3 結(jié)語

我國南北方分布著1 000 余個經(jīng)濟林樹種，豐富著人們的飲食結(jié)構(gòu)，其中不乏名優(yōu)特產(chǎn)、地理標志產(chǎn)品，如河北鴨梨、煙臺蘋果、杭州香榧等，各個經(jīng)濟樹種融合了地方自然地理特色、文化資源特色，為當?shù)剞r(nóng)民帶來了可觀的收益。發(fā)展經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)利于林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，同時能夠改善經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)林農(nóng)的生活水平。因此，相關部門需要保護好、經(jīng)營好經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)，但也要引導好經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。在當前耕地保護、生態(tài)保護加強的背景下，從法律法規(guī)、標準規(guī)范確定經(jīng)濟林地、園地等的相關概念、保護措施、違法成本等內(nèi)容，為經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)掃除發(fā)展障礙，讓經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)發(fā)展有法可依。同時，做好經(jīng)濟林資源、園地資源的前期規(guī)劃，明確園地生產(chǎn)潛力，關乎經(jīng)濟林未來的發(fā)展；利用好閑置土地資源，兼顧耕地保護是現(xiàn)在及未來的關注熱點及研究重點。