正鑲白旗草原生態(tài)環(huán)境治理問題探討

白如意，伊布樂

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010000）

黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重中之重。草原生態(tài)環(huán)境問題一直是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。本文所研究的草原生態(tài)環(huán)境治理，是指以政府為主導(dǎo)，運用國家權(quán)力開展的草原生態(tài)環(huán)境治理工作，注重促進(jìn)其他主體共同參與草原生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)各主體協(xié)同治理，產(chǎn)生1+1 ＞2 的治理效果。草原生態(tài)環(huán)境治理不僅關(guān)系到一個地區(qū)生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，對于促進(jìn)社會環(huán)境的和諧穩(wěn)定也有著非常重要的影響。目前退化、沙化、鹽漬化已成為全球范圍內(nèi)嚴(yán)重威脅草原生態(tài)安全的重要問題，誰去治理、如何治理已成為當(dāng)下生態(tài)環(huán)境治理中亟待解決的問題。

黨的十九大以來，相關(guān)部門已出臺《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》《關(guān)于以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅成果 進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見（2020—2022年）》等生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理，為相關(guān)工作的扎實推進(jìn)提供了可靠依據(jù)。然而，草原生態(tài)環(huán)境治理中仍然存在諸多不可避免的問題，如協(xié)同治理理念薄弱、協(xié)同主體職責(zé)不清、協(xié)同治理法制建設(shè)和監(jiān)督考核建設(shè)不完善、協(xié)同治理方式單一等問題[1]。為提升草原生態(tài)環(huán)境治理效果，筆者在正鑲白旗通過訪談法和實地調(diào)研相結(jié)合的方式，了解草原生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前正鑲白旗草原生態(tài)治理中存在的問題，從協(xié)同治理的視角分析其原因并提出可行性對策。

1 現(xiàn)狀

正鑲白旗位于內(nèi)蒙古高原的東南邊緣，陰山山脈的東延部分，錫林郭勒草原西南部，渾善達(dá)克沙地與陰山山脈的交匯處，屬渾善達(dá)克沙地南緣的典型草原區(qū)，地勢南高北低，呈倒置梯形。正鑲白旗有豐富的自然資源，草地面積5 182.4 km2，林地面積 385.7 km2，耕地面積167.9 km2，牧草地面積5 183.1 km2；有天然草場和豐富的水資源、礦產(chǎn)資源。正鑲白旗是以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主的牧業(yè)旗縣，牲畜保有量在80 萬頭（只）左右，主要品種有蒙古牛、西門達(dá)爾牛、荷斯坦奶牛、德美羊、蒙古馬及少量蒙古雙峰駱駝等[2]。

黨的十九大以來，正鑲白旗遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的機(jī)理和規(guī)律，秉持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，開展生態(tài)紅線劃定、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)等工作。

1）以政策制度為重要保障。為切實保護(hù)和合理利用草原、改善草原生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，正鑲白旗先后出臺《正鑲白旗草畜平衡實施辦法》《正鑲白旗農(nóng)區(qū)禁牧管理辦法》等文件，并在此基礎(chǔ)上制定《正鑲白旗生態(tài)綜合執(zhí)法專項治理行動工作方案》，為草原生態(tài)環(huán)境治理工作有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究提供保障。2021 年，正鑲白旗堅決采取“零容忍”態(tài)度查處破壞林業(yè)和草原行為，133 件違法違規(guī)案件在全盟率先完成整治[2]。

2）以生態(tài)補償為重要手段。為貫徹落實好新一輪草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策，進(jìn)一步加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)，制訂了《正鑲白旗草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策實施方案（2016—2020 年）》，明確了新一輪草原補獎機(jī)制的范圍及標(biāo)準(zhǔn)。

3）建立健全多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動常態(tài)化機(jī)制，持續(xù)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊破壞草原的行為。加快全旗草原生態(tài)大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，加強(qiáng)草原數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測預(yù)警、綜合執(zhí)法等信息平臺建設(shè)，綜合運用現(xiàn)代化技術(shù)手段，提高草原生態(tài)監(jiān)測監(jiān)管信息化、智能化水平。

4）堅持自然修復(fù)與工程措施相結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)治理保護(hù)，在退化草原重點區(qū)域推進(jìn)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程[3]。建立長效運行機(jī)制，積極推進(jìn)沙化草原土壤修復(fù)進(jìn)程，持續(xù)提高草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)支撐能力。

十三五期間，正鑲白旗深入實施京津風(fēng)沙源治理、渾善達(dá)克危害區(qū)治理等重點生態(tài)工程，累計完成林業(yè)建設(shè)1.78 萬hm2、草原修復(fù)1.73 萬hm2，全旗草原綜合植被蓋度和森林覆蓋率分別提高到57.0%和23.8%，完成礦山治理69.53 hm2，整治土地175.39 hm2，累計發(fā)放4.57 億元作為生態(tài)補獎[4]。

2 存在的問題

2.1 治理主體缺失

長期以來，政府一直是我國生態(tài)環(huán)境治理工作的主體，從生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)法律、政策、制度的設(shè)計和制定，資金的投入和運用，再到污染防治、生態(tài)修復(fù)、宣傳動員等微觀層面的具體落實工作，幾乎完全依靠政府單一主體完成。而其他主體被動地參與并且治理效果不顯著，更多地依靠政府開展生態(tài)環(huán)境治理工作。正鑲白旗政府部門出臺相關(guān)政策，遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的機(jī)理和規(guī)律，統(tǒng)籌山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理；十三五期間政府投入資金，開展礦山治理、林業(yè)建設(shè)、草原修復(fù)等工作。而牧民作為牧區(qū)的主體，在生產(chǎn)生活方式中以傳統(tǒng)的、慣用的方式參與草原生態(tài)環(huán)境治理工作。通過對牧民典型訪談了解到，牧民在政府主導(dǎo)下被動參與禁牧、輪休、自然保護(hù)區(qū)等工程的基礎(chǔ)上，遵循本地“剛發(fā)芽的草地上禁止進(jìn)行放牧，防止影響草的生長和土壤的松緊度，避免引起沙塵暴”“每年秋天打草需等到草的種子掉地以后再進(jìn)行打草工作，有助于下一年草的生長”等傳統(tǒng)經(jīng)驗，在生產(chǎn)生活過程中保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。在政府主導(dǎo)、牧民參與的治理模式下，雖取得了顯著成效，但由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展比較落后，牧區(qū)生態(tài)治理中企業(yè)和社會組織缺失，在草原生態(tài)環(huán)境治理中出現(xiàn)政府主體參與過多，而其他主體參與較少或缺失的局面。

2.2 治理方式單一

在現(xiàn)代治理意義上，治理的手段不拘泥于政府的引導(dǎo)和制度的規(guī)約，同時激發(fā)了社會主體和市場主體在參與和合作方式方面的創(chuàng)新，靈活釆取各種能夠協(xié)同的手段，推動實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新。當(dāng)前正鑲白旗生態(tài)治理中主要依靠政府出臺政策、投入資金、實施工程等一系列行政手段的方式開展草原生態(tài)環(huán)境治理工作。具體來講，制定《正鑲白旗生態(tài)綜合執(zhí)法專項治理行動工作方案》《正鑲白旗草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策實施方案（2016—2020 年）》等政策，并且實施“三北”防護(hù)林、京津風(fēng)沙源、退牧還草等工程，政府投入資金對禁牧區(qū)補助、固定打草場補助等生態(tài)補償。對于違反禁牧條例破壞草原的牧民進(jìn)行罰款，對產(chǎn)生的污染已經(jīng)超過標(biāo)準(zhǔn)或者未按照相關(guān)規(guī)定去處理污染的企業(yè)進(jìn)行關(guān)停的處罰。這種僅僅依靠政府的政策、補償和處罰的方式顯然不能較好地帶動牧民、企業(yè)和社會組織的參與。

2.3 治理主體間協(xié)同性不足

協(xié)同是指協(xié)調(diào)兩個或者兩個以上的不同資源、系統(tǒng)或個體，一致地為完成某一目標(biāo)所經(jīng)歷的過程或具備的能力，最終達(dá)到利益、策略、目標(biāo)的協(xié)同[5]。正鑲白旗在生態(tài)治理中，建立健全多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動常態(tài)化機(jī)制，基本形成了政府主體之間協(xié)同治理模式，但是政府與其他主體間還未形成協(xié)同治理模式。針對不同主體在草原生態(tài)環(huán)境治理中的作用，政府部門出臺了相關(guān)法律法規(guī)和政策，牧民和企業(yè)則在生產(chǎn)生活中遵守相應(yīng)法律及條例的形式參與到生態(tài)治理過程中。當(dāng)前正鑲白旗缺乏生態(tài)文明建設(shè)具體的參與程序和途徑、保障措施和實施細(xì)則、信息溝通機(jī)制，造成了多元主體各行其是，在生態(tài)治理中取得的效果與投入的人力、財力、物力不成正比。

3 原因

3.1 缺乏協(xié)同治理意識

草原生態(tài)環(huán)境治理需要多元主體的協(xié)同配合。然而，受到各主體目標(biāo)的不同和傳統(tǒng)觀念的影響，政府、牧民和企業(yè)等主體在草原生態(tài)環(huán)境治理過程中缺乏協(xié)同意識，往往會出現(xiàn)碎片化、分散化的現(xiàn)象。1）正鑲白旗草原生態(tài)環(huán)境治理工作中，受傳統(tǒng)科層制組織模式的影響，政府組織往往參與并主導(dǎo)從宏觀設(shè)計到微觀落實的全過程，以慣有的單中心治理模式開展草原生態(tài)環(huán)境治理工作。2）企業(yè)和社會組織更多的是按照傳統(tǒng)的模式參與草原生態(tài)環(huán)境治理工作，尤其是企業(yè)以利益最大化為目標(biāo)，其本身生態(tài)環(huán)境責(zé)任的定位不明確，主體間的協(xié)同治理意識薄弱。3）由于地廣人稀的特點，牧民大多習(xí)慣以家庭為單位參與草原生態(tài)環(huán)境治理工作，沒有意識到只有相互協(xié)作才能實現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果的最大化。政府組織、企業(yè)和牧民等各主體的傳統(tǒng)的、利益性的和固化的思想觀念，導(dǎo)致草原生態(tài)環(huán)境治理中參與主體缺失，難以形成多元主體治理。

3.2 制度建設(shè)不完善

制度對每一項工作的推進(jìn)有著指導(dǎo)性、規(guī)范性的作用。當(dāng)前正鑲白旗出臺有關(guān)禁牧、草畜平衡、采礦、生態(tài)補獎、綜合執(zhí)法等制度并且具體落實，在土壤修復(fù)、治理河流、草原修復(fù)方面取得了一定的成效。但是，當(dāng)前的規(guī)章制度還不能滿足多元主體相互合作，實現(xiàn)協(xié)同治理的需求。1）政府主導(dǎo)的多元主體間由于溝通協(xié)調(diào)、參與程序、責(zé)任、分工、激勵等頂層設(shè)計的不完善導(dǎo)致在草原生態(tài)環(huán)境治理中難以調(diào)動其他主體參與的積極性，造成“搭便車”的現(xiàn)象。2）政府出臺政策、投入資金、實施工程等一系列行政手段，難以與當(dāng)?shù)貐^(qū)域特點和人文環(huán)境相結(jié)合，最終導(dǎo)致治理方式單調(diào)，無法形成舉措多樣、方式靈活的治理方式。

3.3 信息溝通機(jī)制不健全

有效的信息溝通有助于各主體之間參與草原生態(tài)環(huán)境治理行動的協(xié)調(diào)推進(jìn)，形成全方位、多層次的聯(lián)動機(jī)制，有助于提高公眾參與草原生態(tài)環(huán)境治理的積極性，形成社會共治的良好局面。當(dāng)前正鑲白旗草原生態(tài)大數(shù)據(jù)中心、草原數(shù)據(jù)采集等信息平臺建設(shè)取得了初步成效，但整體而言，還不能較好地滿足現(xiàn)實需求，亟待完善。1）未能構(gòu)建有效的信息溝通平臺。正鑲白旗通過政府網(wǎng)站、微信公眾號、抖音等平臺將草原生態(tài)環(huán)境治理的重要性、相關(guān)政策、具體措施等以不同的宣傳形式發(fā)布，而企業(yè)、社會組織、牧民等主體通過上述平臺僅作基本了解，與多元主體相互交流、信息共享及時開放的信息化平臺建設(shè)要求有較大差距。2）由于缺乏主體之間的相互信任，各主體間甚至各主體內(nèi)部信息共享程度較低，無法實現(xiàn)真正意義上的信息共享、及時溝通。由于信息共享溝通機(jī)制的不健全導(dǎo)致多元主體各行其是，無法達(dá)到協(xié)同效應(yīng)。

4 對策

4.1 樹立協(xié)同治理理念

要解決政府同其他主體協(xié)同治理草原生態(tài)環(huán)境治理中存在的問題，首先要強(qiáng)化協(xié)同理念，這是實現(xiàn)協(xié)同治理并保障其順利運行的先決條件。1）傳統(tǒng)科層制組織模式的治理理念已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前的治理環(huán)境，要想建立有效的協(xié)同，政府就要轉(zhuǎn)變單中心治理理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的縱向治理模式，深化平等合作理念，強(qiáng)化政府部門之間的協(xié)同運作的同時，與企業(yè)、社會組織、牧民及科研機(jī)構(gòu)相互協(xié)作共治，形成真正意義上的協(xié)同效應(yīng)。2）企業(yè)作為生態(tài)污染的主要責(zé)任者，應(yīng)對自身的環(huán)保責(zé)任定位進(jìn)一步明確，主動承擔(dān)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，主動與其他主體協(xié)作治理。3）社會組織以獨有的倫理精神及其專業(yè)性、公益性、志愿性和自治性等優(yōu)勢，投入草原生態(tài)環(huán)境治理工作，作為政府和市場之外的良好補充。4）牧民既是牧區(qū)草原的主體也是生態(tài)環(huán)境的直接受益者，因此，牧民要改變固有的觀念和治理方式，認(rèn)識當(dāng)代生態(tài)環(huán)境的治理內(nèi)涵，主動與其他主體形成合作。通過政府部門、企業(yè)、社會組織和牧民等各類主體的共同努力，營造多元主體參與正鑲白旗草原生態(tài)環(huán)境治理的氛圍，進(jìn)而實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治。

4.2 完善制度建設(shè)

完善科學(xué)高效的政策機(jī)制，是做好各項工作的前提，是確保有序發(fā)展的重要基石。因此，正鑲白旗政府應(yīng)進(jìn)一步完善相互協(xié)調(diào)、監(jiān)督和運行機(jī)制，構(gòu)建相對完善的草原生態(tài)環(huán)境治理制度。1）制定政府部門主導(dǎo)的多元主體的協(xié)作方式、責(zé)任、內(nèi)容、分工、溝通協(xié)調(diào)、獎懲等相關(guān)政策制度，明確其他主體參與必要性的同時，暢通其他主體的參與渠道。2）充分了解當(dāng)?shù)啬撩竦娘L(fēng)俗習(xí)慣，結(jié)合牧區(qū)草原的區(qū)域特點和通過引入市場化機(jī)制，采用剛?cè)岵?jì)的靈活治理方式，調(diào)動其他主體參與的積極性，調(diào)整以行政手段為主的單調(diào)的治理方式。通過完善參與生態(tài)環(huán)境治理的頂層設(shè)計促進(jìn)各主體間的平等合作、協(xié)商共治、互利共贏。

4.3 健全信息共享與溝通機(jī)制

信息共享與溝通在信息技術(shù)高速發(fā)展的時代中不可或缺。從協(xié)同理論的角度看，協(xié)同治理系統(tǒng)有序、穩(wěn)定運行的過程離不開各主體的正式溝通和非正式的協(xié)商與溝通。因此，通過網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，構(gòu)建一個強(qiáng)大的信息資源共享與溝通平臺是實現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的技術(shù)保障。在加快建設(shè)正鑲白旗草原生態(tài)大數(shù)據(jù)中心，提高草原生態(tài)監(jiān)測監(jiān)管信息化、智能化水平的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元主體相互交流、信息共享、及時溝通的信息化平臺，確保對“碎片化”的信息資源進(jìn)行系統(tǒng)分析和整合。此外，加強(qiáng)主體間溝通協(xié)調(diào)，化解信任危機(jī)，提高各主體內(nèi)部、多元主體間的信息共享程度，實現(xiàn)真正的信息共享與溝通。

5 結(jié)語

協(xié)同治理理論認(rèn)為，各主體之間不是孤立的，而是彼此聯(lián)系且相互作用的。當(dāng)前，國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，但由于當(dāng)前各主體缺乏協(xié)同意識、制度建設(shè)不完善和信息溝通機(jī)制不健全等因素，導(dǎo)致正鑲白旗草原生態(tài)環(huán)境治理中仍然存在治理主體參與不深、治理方式單一、治理主體間協(xié)同性不足等問題。這就需要轉(zhuǎn)變思想觀念、完善制度建設(shè)、健全信息共享與溝通機(jī)制，為草原生態(tài)環(huán)境治理多元主體之間相互協(xié)同提供相應(yīng)的理念支撐和制度保障，實現(xiàn)各主體協(xié)同治理，產(chǎn)生1+1 ＞2 的治理效果。