長(zhǎng)江流域(片)部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分析

曾紅娟，孫 宇，王 莉

(長(zhǎng)江水利委員會(huì) 長(zhǎng)江流域水土保持監(jiān)測(cè)中心站，湖北 武漢 430010)

2011年3月修訂后施行的《中華人民共和國(guó)水土保持法》再次明確了流域管理機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)可以行使水土保持監(jiān)督管理職權(quán)。2015年，水利部辦公廳印發(fā)了《水利部流域管理機(jī)構(gòu)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法(試行)》(辦水?！?015〕132號(hào))，明確流域機(jī)構(gòu)開(kāi)展水利部批準(zhǔn)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作。2019年，水利部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》(水?！?019〕160號(hào))，對(duì)新時(shí)期人為水土流失監(jiān)管工作作出全面部署。隨后水利部又陸續(xù)出臺(tái)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理辦法、水土保持問(wèn)題分類(lèi)和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)、水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度等，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作進(jìn)一步強(qiáng)化。長(zhǎng)江流域(片)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣、空間跨度大，工程建設(shè)擾動(dòng)范圍廣、周期長(zhǎng)，產(chǎn)生的土石方量大，水土流失隱患也大，水土保持監(jiān)管任務(wù)重、難度大。長(zhǎng)江委自2016年開(kāi)始實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域(片)在建部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查全覆蓋[1]，并于2020年印發(fā)了《長(zhǎng)江水利委員會(huì)部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法》(長(zhǎng)水土〔2020〕669號(hào))，明確實(shí)行水土保持監(jiān)督檢查問(wèn)題臺(tái)賬機(jī)制和閉環(huán)管理，年度監(jiān)督檢查情況在次年第一季度向社會(huì)公布。通過(guò)對(duì)2020—2021年長(zhǎng)江流域(片)部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行歸類(lèi)，分析發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的特點(diǎn)及主要原因，提出水土保持監(jiān)管對(duì)策與建議。

1 監(jiān)督檢查工作情況

1.1 監(jiān)督檢查內(nèi)容及方式

長(zhǎng)江委實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域(片)部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查全覆蓋，主要方式包括：①書(shū)面檢查。生產(chǎn)建設(shè)單位每年1—3月對(duì)照批復(fù)的水土保持方案開(kāi)展自查工作，并對(duì)已啟用的棄土(渣)場(chǎng)和取土(料)場(chǎng)水土流失防治情況進(jìn)行排查，在線報(bào)送自查材料。②現(xiàn)場(chǎng)檢查。由長(zhǎng)江委聯(lián)合省級(jí)水行政主管部門(mén)，采取查看現(xiàn)場(chǎng)、查閱資料、座談交流等方式開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查，按照“一項(xiàng)目一清單”印發(fā)監(jiān)督檢查意見(jiàn)。③監(jiān)管監(jiān)測(cè)。委托第三方機(jī)構(gòu)采用遙感、無(wú)人機(jī)等技術(shù)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和資料查閱，對(duì)施工擾動(dòng)范圍、水土流失狀況、水土保持措施實(shí)施情況及其防治效果等開(kāi)展監(jiān)管監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)棄土(渣)場(chǎng)、取土(料)場(chǎng)水土流失防治情況，按照“一項(xiàng)目一清單”出具監(jiān)管監(jiān)測(cè)意見(jiàn)。

監(jiān)督檢查內(nèi)容包括組織管理、方案變更與后續(xù)設(shè)計(jì)、表土保護(hù)利用、施工擾動(dòng)和棄渣處置、棄土(渣)場(chǎng)和取土(料)場(chǎng)的選址及防護(hù)、水土保持措施實(shí)施、監(jiān)測(cè)監(jiān)理工作、補(bǔ)償費(fèi)繳納、監(jiān)督檢查意見(jiàn)落實(shí)等。

1.2 監(jiān)督檢查工作開(kāi)展情況

長(zhǎng)江流域(片)每年在建部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目約80個(gè)，項(xiàng)目類(lèi)型包括水利、水電、機(jī)場(chǎng)、鐵路、輸變電、管道、公路等。2020—2021年，長(zhǎng)江委以水利、機(jī)場(chǎng)和鐵路項(xiàng)目為重點(diǎn)，共開(kāi)展在建部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持現(xiàn)場(chǎng)檢查和監(jiān)管監(jiān)測(cè)57個(gè)次，其中包括水利項(xiàng)目34個(gè)次、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目9個(gè)次、鐵路項(xiàng)目8個(gè)次、水電項(xiàng)目5個(gè)次、公路項(xiàng)目1個(gè)次。2020年現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目8個(gè)次、監(jiān)管監(jiān)測(cè)項(xiàng)目14個(gè)次，分別占2020年在建項(xiàng)目數(shù)量的11.1%和19.4%；2021年現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目15個(gè)次、監(jiān)管監(jiān)測(cè)項(xiàng)目20個(gè)次，分別占2021年在建項(xiàng)目數(shù)量的18.1%和24.1%。長(zhǎng)江委對(duì)照《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問(wèn)題分類(lèi)和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)》(辦水保函〔2020〕564號(hào))明確問(wèn)題類(lèi)型、性質(zhì)及責(zé)任追究方式，按照“一項(xiàng)目一清單”印發(fā)監(jiān)督檢查意見(jiàn)或監(jiān)管監(jiān)測(cè)意見(jiàn)，實(shí)行問(wèn)題清單的閉環(huán)式管理。

2 監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)

2020—2021年，長(zhǎng)江流域(片)在建部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查(不含書(shū)面檢查)累計(jì)發(fā)現(xiàn)水土保持問(wèn)題194個(gè)，按問(wèn)題發(fā)生的工作環(huán)節(jié)、工程部位、責(zé)任對(duì)象分別進(jìn)行歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)。

2.1 工作環(huán)節(jié)問(wèn)題

(1)水土保持設(shè)計(jì)方面問(wèn)題24個(gè)。其中包括：①未及時(shí)開(kāi)展水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)的項(xiàng)目1個(gè)；②未依據(jù)水土保持方案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)的項(xiàng)目23個(gè)，主要是未達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)范要求、水土保持設(shè)計(jì)工作滯后等。

(2)棄渣堆置方面問(wèn)題38個(gè)。其中包括：①在水土保持方案確定的專(zhuān)門(mén)存放地外新設(shè)棄土(渣)場(chǎng)且未征得地方水行政主管部門(mén)同意的項(xiàng)目6個(gè)；②施工中存在亂倒亂棄或順坡溜渣問(wèn)題的項(xiàng)目17個(gè)；③棄渣未按要求分級(jí)堆放、分層碾壓的項(xiàng)目14個(gè)；④棄渣場(chǎng)存在較大水土流失危害與隱患的項(xiàng)目1個(gè)。

(3)水土保持措施落實(shí)方面問(wèn)題85個(gè)。其中包括：①水土保持措施落實(shí)不及時(shí)或不到位的項(xiàng)目56個(gè)，主要包括表土剝離與保護(hù)措施，攔擋、截排水、邊坡防護(hù)等工程措施，臨時(shí)攔擋、截排水、苫蓋等臨時(shí)防護(hù)措施落實(shí)不到位，植物措施實(shí)施不及時(shí)或不達(dá)標(biāo)等；②未按水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)單位的意見(jiàn)進(jìn)行問(wèn)題整改的項(xiàng)目27個(gè)；③未嚴(yán)格控制水土流失防治責(zé)任范圍且防護(hù)措施落實(shí)不到位的項(xiàng)目2個(gè)。

(4)監(jiān)理監(jiān)測(cè)方面問(wèn)題37個(gè)。其中包括：①未及時(shí)組織開(kāi)展水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)工作的項(xiàng)目2個(gè)；②水土保持監(jiān)測(cè)工作不規(guī)范或監(jiān)測(cè)資料不完善的項(xiàng)目8個(gè)；③未按規(guī)范開(kāi)展施工監(jiān)理和設(shè)計(jì)變更管理的項(xiàng)目14個(gè)；④對(duì)施工中出現(xiàn)的問(wèn)題未及時(shí)進(jìn)行阻止和督促處理的項(xiàng)目13個(gè)。

(5)組織管理方面問(wèn)題10個(gè)。其中包括：①未依法依規(guī)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的項(xiàng)目7個(gè)；②水土保持檔案管理不規(guī)范的項(xiàng)目2個(gè)；③未按要求完成水行政主管部門(mén)提出的整改要求的項(xiàng)目1個(gè)。

2.2 工程部位問(wèn)題

依據(jù)問(wèn)題所在的工程部位差異，可分為主體工程區(qū)、棄土(渣)場(chǎng)、取土(料)場(chǎng)、臨時(shí)用地以及其他用地等5類(lèi)，部分問(wèn)題涉及兩個(gè)及以上工程部位。

(1)涉及主體工程區(qū)的問(wèn)題59個(gè)。其中包括：①未按水土保持方案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)計(jì)的項(xiàng)目5個(gè)；②施工區(qū)存在亂倒亂棄或順坡溜渣情形的項(xiàng)目9個(gè)；③水土保持措施落實(shí)不到位的項(xiàng)目34個(gè)，主要包括臨時(shí)防護(hù)措施未有效落實(shí)、截排水和邊坡防護(hù)工程不完善、植物措施實(shí)施不及時(shí)或不達(dá)標(biāo)等；④未按水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)單位的意見(jiàn)進(jìn)行問(wèn)題整改的項(xiàng)目11個(gè)。

(2)涉及棄土(渣)場(chǎng)的問(wèn)題98個(gè)。其中包括：①棄土(渣)場(chǎng)施工圖設(shè)計(jì)或變更設(shè)計(jì)滯后的項(xiàng)目7個(gè)，棄土(渣)場(chǎng)數(shù)量、位置、堆渣量發(fā)生變化未及時(shí)履行變更備案手續(xù)的項(xiàng)目6個(gè)，棄渣堆放未按要求分級(jí)堆放、分層碾壓的項(xiàng)目14個(gè)；②截排水工程等設(shè)計(jì)存在明顯缺陷的項(xiàng)目6個(gè)；③攔擋、截排水、土地整治與恢復(fù)措施落實(shí)不及時(shí)或不到位的項(xiàng)目42個(gè)；④未按水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)單位的意見(jiàn)進(jìn)行問(wèn)題整改的項(xiàng)目23個(gè)。

(3)涉及取土(料)場(chǎng)的問(wèn)題39個(gè)。其中包括：①取土(料)場(chǎng)施工圖設(shè)計(jì)滯后的項(xiàng)目4個(gè)；②截排水、土地整治與恢復(fù)措施落實(shí)不及時(shí)或不到位的項(xiàng)目21個(gè)；④未按水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)單位的意見(jiàn)進(jìn)行問(wèn)題整改的項(xiàng)目14個(gè)。

(4)涉及臨時(shí)用地的問(wèn)題69個(gè)。其中包括：①臨時(shí)用地水土保持設(shè)計(jì)不完善的項(xiàng)目7個(gè)；②存在隨意棄渣或順坡溜渣問(wèn)題的項(xiàng)目11個(gè)；③臨時(shí)防護(hù)措施、土地整治與恢復(fù)措施實(shí)施不到位的項(xiàng)目35個(gè)；④未按水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)單位的意見(jiàn)進(jìn)行問(wèn)題整改的項(xiàng)目16個(gè)。

(5)涉及其他用地的問(wèn)題4個(gè)。主要包括棄渣堆置不規(guī)范、水利工程移民安置區(qū)、機(jī)場(chǎng)工程對(duì)外銜接部位水土保持措施落實(shí)不到位等。

2.3 責(zé)任對(duì)象

在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作涉及建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理等多方單位，依據(jù)問(wèn)題責(zé)任對(duì)象對(duì)發(fā)現(xiàn)的194個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)，部分問(wèn)題涉及兩個(gè)及以上責(zé)任對(duì)象。

(1)涉及生產(chǎn)建設(shè)單位的問(wèn)題20個(gè)。主要包括未依法依規(guī)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)、未及時(shí)履行棄土(渣)場(chǎng)變更備案手續(xù)、未及時(shí)組織開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)監(jiān)理工作、水土保持檔案管理不規(guī)范、未按要求完成水行政主管部門(mén)提出的整改要求等。

(2)涉及設(shè)計(jì)單位的問(wèn)題23個(gè)。主要包括表土剝離與保護(hù)方案及臨時(shí)防護(hù)措施設(shè)計(jì)不完善、水土保持變更設(shè)計(jì)工作滯后、水土保持措施設(shè)計(jì)存在明顯缺陷(如排水工程設(shè)計(jì)未考慮上游截水和下游排水順接)等。

(3)涉及施工單位的問(wèn)題125個(gè)。主要包括棄渣堆置不規(guī)范、水土保持措施落實(shí)不到位等。

(4)涉及監(jiān)測(cè)單位的問(wèn)題8個(gè)。主要包括監(jiān)測(cè)范圍不完整、未按時(shí)提交水土保持監(jiān)測(cè)季報(bào)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與實(shí)際情況明顯不符等。

(5)涉及監(jiān)理單位的問(wèn)題65個(gè)。主要包括未按規(guī)范開(kāi)展施工監(jiān)理和設(shè)計(jì)變更管理、對(duì)施工中出現(xiàn)的問(wèn)題未及時(shí)進(jìn)行阻止和督促處理等。

3 產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

3.1 建設(shè)單位和施工單位的水土保持意識(shí)依然淡薄

建設(shè)單位和施工單位的水土保持意識(shí)淡薄，“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中做好保護(hù)”的建設(shè)理念尚未深入人心，水土保持“三同時(shí)”制度尚未全面落到實(shí)處。建設(shè)單位對(duì)方案變更及后續(xù)設(shè)計(jì)、棄土(渣)場(chǎng)變更備案、監(jiān)測(cè)監(jiān)理工作開(kāi)展、水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納、監(jiān)督檢查問(wèn)題整改等程序性要求比較重視，問(wèn)題相對(duì)較少，但對(duì)水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)、棄渣堆置、水土保持措施落實(shí)等重視程度仍顯不足，存在問(wèn)題較多。例如工程施工招標(biāo)文件、施工合同中有關(guān)水土保持工作的要求不具體，施工組織設(shè)計(jì)中水土保持相關(guān)內(nèi)容不能有效約束和指導(dǎo)施工單位實(shí)際工作，施工期易出現(xiàn)表土剝離與保護(hù)措施未有效實(shí)施、臨時(shí)防護(hù)措施及臨時(shí)用地水土保持工作落實(shí)不到位、對(duì)水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)單位提出的意見(jiàn)和建議不予采納等。

3.2 建設(shè)單位和施工單位對(duì)棄土(渣)場(chǎng)不夠重視

棄土(渣)場(chǎng)是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的重點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域，因其位置分散、使用周期長(zhǎng)、動(dòng)態(tài)變化大、水土流失危險(xiǎn)性及隱患大等，常規(guī)監(jiān)管手段較難獲得很好的監(jiān)管效果，需要引起高度重視。近年來(lái)長(zhǎng)江流域(片)部批在建項(xiàng)目“未批先棄”“未攔先棄”等違法違規(guī)行為的發(fā)生率已明顯降低，但棄土(渣)場(chǎng)依然是水土保持問(wèn)題的高發(fā)區(qū)。檢查中發(fā)現(xiàn)的涉及棄土(渣)場(chǎng)的問(wèn)題占總數(shù)的50%以上，尤其是棄渣量大、棄渣頻繁且周期相對(duì)較長(zhǎng)的水利、鐵路、公路等建設(shè)項(xiàng)目，棄土(渣)場(chǎng)問(wèn)題較多，主要包括變更設(shè)計(jì)未及時(shí)跟進(jìn)、棄渣堆置不規(guī)范、截排水措施未落實(shí)或不完善、土地整治與植被恢復(fù)不及時(shí)或不達(dá)標(biāo)、水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)意見(jiàn)不采納等。

3.3 建設(shè)單位和施工單位對(duì)臨時(shí)防護(hù)措施和臨時(shí)用地水土保持工作的重視程度不足

長(zhǎng)江流域(片)部批在建項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)的大部分水土保持措施符合要求，但臨時(shí)用地的水土保持措施及主體工程區(qū)的臨時(shí)防護(hù)措施問(wèn)題較多。這是由于生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)臨時(shí)防護(hù)措施和臨時(shí)用地的水土保持工作疏于管理，工程招標(biāo)文件、施工合同中缺少相關(guān)條款，后續(xù)設(shè)計(jì)中缺少水土保持專(zhuān)項(xiàng)設(shè)計(jì)，不能有效約束和指導(dǎo)實(shí)際施工。此外，臨時(shí)用地和臨時(shí)防護(hù)措施的位置、范圍、數(shù)量、時(shí)間、方式等具有不確定性，管理和監(jiān)管難度較大。實(shí)際上，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失主要發(fā)生在工程建設(shè)期，臨時(shí)防護(hù)措施和臨時(shí)用地的水土保持措施具有很好的水土流失防治效果，必須壓實(shí)水土流失防治責(zé)任。

3.4 水土保持技術(shù)服務(wù)單位的支撐作用發(fā)揮不充分

監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)涉及水土保持設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測(cè)單位的問(wèn)題96個(gè)，約占總數(shù)的50%，反映了水土保持技術(shù)服務(wù)單位的支撐作用在水土流失防治工作中發(fā)揮不足。涉及設(shè)計(jì)單位的問(wèn)題主要包括水土保持設(shè)計(jì)不規(guī)范和變更設(shè)計(jì)滯后，其原因是設(shè)計(jì)人員未及時(shí)跟進(jìn)工程進(jìn)展，對(duì)工程情況掌握不全面導(dǎo)致設(shè)計(jì)與實(shí)際偏離。涉及監(jiān)理單位的問(wèn)題主要是工作不規(guī)范和履職不到位，其原因是水土保持專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)理和主體工程監(jiān)理雙方工作職責(zé)劃分不清，實(shí)際工作中出現(xiàn)脫節(jié)，且監(jiān)理單位技術(shù)人員的水平和能力不能滿足工作需求。涉及監(jiān)測(cè)單位的問(wèn)題相對(duì)較少，主要是監(jiān)測(cè)結(jié)果應(yīng)用不足。

4 建 議

(1)常抓不怠強(qiáng)意識(shí)。建設(shè)單位和施工單位水土保持管理及從業(yè)人員流動(dòng)性較大，“強(qiáng)意識(shí)”應(yīng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作。通過(guò)多渠道、多方式持續(xù)深入開(kāi)展水土保持法律法規(guī)宣傳和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)教育，不斷提升參建單位的水土保持意識(shí)，推動(dòng)水土保持問(wèn)題落實(shí)由被動(dòng)整改向主動(dòng)發(fā)力轉(zhuǎn)變。

(2)突出重點(diǎn)齊發(fā)力。監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的水土保持問(wèn)題呈現(xiàn)局部集中的特點(diǎn)，工程部位主要集中在棄土(渣)場(chǎng)、臨時(shí)用地以及主體工程施工區(qū)，工作環(huán)節(jié)主要集中在棄渣堆置和水土保持措施落實(shí)，責(zé)任對(duì)象以施工單位和水土保持監(jiān)理單位為主。應(yīng)以重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)部位、重點(diǎn)對(duì)象為發(fā)力點(diǎn)，制定針對(duì)性的監(jiān)管工作方案。

(3)創(chuàng)新方式強(qiáng)成效。一方面要積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管從全覆蓋向智能化、精準(zhǔn)化的高質(zhì)量跨越；另一方面用好水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度和責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮參建單位的主動(dòng)性和能動(dòng)性，取得更好的監(jiān)管成效。