多邊貿(mào)易體制變革下的區(qū)域公共產(chǎn)品供給與中國角色

黃 河

近年來，隨著大量區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的落地，區(qū)域公共產(chǎn)品在全球及區(qū)域經(jīng)濟合作中的重要性不斷提升。當前世界貿(mào)易體系正呈現(xiàn)兩種相反的發(fā)展趨勢，一方面，區(qū)域貿(mào)易集團紛紛興起；另一方面，全球多邊貿(mào)易體制卻面臨改革危機。區(qū)域公共產(chǎn)品能夠在一定程度上彌補當前全球公共產(chǎn)品供應的不足，各國也陸續(xù)將更多的資源投入?yún)^(qū)域多邊貿(mào)易機制的建設(shè)及區(qū)域公共產(chǎn)品的供應之中。在此背景下，如何化解區(qū)域貿(mào)易集團對全球多邊貿(mào)易體制的沖擊、實現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品的最大效用從而帶動全球多邊貿(mào)易機制改革，是當前全球經(jīng)濟治理的重中之重。中國作為全球公共產(chǎn)品和區(qū)域公共產(chǎn)品的重要提供者，推動區(qū)域貿(mào)易機制與全球多邊貿(mào)易機制共同發(fā)展及世界貿(mào)易組織（WTO）改革，對中國營造良好發(fā)展環(huán)境、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標以及維護總體外交大局至關(guān)重要。

區(qū)域公共產(chǎn)品供給增多成為國際經(jīng)濟合作的新態(tài)勢

世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織及世界銀行是典型的全球公共產(chǎn)品，但在逆全球化趨勢下其治理效能明顯下降。美國作為曾經(jīng)的全球公共產(chǎn)品提供者，逐漸轉(zhuǎn)向單邊主義和保護主義，其國際公信力和執(zhí)行力遭受多方質(zhì)疑，這使得以往依靠美國實力建立起的國際體系與全球治理價值觀遭受重創(chuàng)，世界政治經(jīng)濟格局面臨重組。整體而言，當今國際體系主要存在三大重要戰(zhàn)略變動。一是西方國家不僅經(jīng)濟實力相對有所下降，而且政治自信心也出現(xiàn)部分動搖。在今后相當長的一段時間內(nèi)，西方國家對全球經(jīng)濟治理投入資源的能力和意愿都可能下降。二是新興經(jīng)濟體隨著自身經(jīng)濟實力上升，其在全球政治經(jīng)濟治理中不再是被動的接受者，而是轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐瑒?chuàng)造者。雖然新興經(jīng)濟體的總體經(jīng)濟發(fā)展水平仍然較低，容易受到全球經(jīng)濟危機的負面沖擊，相互間也是合作與競爭并存，但是其參與全球經(jīng)濟事務(wù)的決心和信心正不斷增強。三是從區(qū)域?qū)用鎭砜?，以亞太地區(qū)為代表的各個區(qū)域在全球經(jīng)濟治理格局的地位顯著提升，影響力也在進一步擴大。

事實上，這些變動自冷戰(zhàn)結(jié)束之后就已開始，逐步促進區(qū)域公共產(chǎn)品理論的產(chǎn)生和發(fā)展。在全球公共產(chǎn)品供應嚴重不足或無法滿足個性化需求的情況下，只服務(wù)于特定區(qū)域或跨區(qū)域，且成本又是由區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間國家共同分擔的“區(qū)域公共產(chǎn)品”應運而生。相較于全球公共產(chǎn)品，區(qū)域公共產(chǎn)品存在以下優(yōu)勢：第一，由于區(qū)域公共產(chǎn)品僅為有限的地區(qū)國家提供服務(wù)，各國能夠明確自己在其中應負的責任和獲取的利益，在一定程度上減少了“搭便車”的現(xiàn)象；第二，區(qū)域內(nèi)更容易建立平等對話的合作機制，避免大國將合作機制“私物化”，成為其獲利的工具；第三，由于成員國較少、利益一致、觀念相似，成員間更容易就區(qū)域公共產(chǎn)品的供給達成共識。

從區(qū)域公共產(chǎn)品的現(xiàn)狀來看，其供應呈不斷增長趨勢，但與區(qū)域或次區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求相比，這種供應增長還遠遠不能滿足需求，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的公共產(chǎn)品都存在未充分利用或供應不足的情況。因此，區(qū)域公共產(chǎn)品的供給怎樣實現(xiàn)，如何在區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間按比例分擔成本，保障各成員國得到相應收益，就成為國際社會各個理性行為體共同關(guān)注的重點。

2022年9月19日，觀眾在東博會東盟和RCEP精品展區(qū)參觀。

需要指出的是，區(qū)域化和全球化是一個事物的兩個側(cè)面，區(qū)域性力量不是對全球性力量的否定，而是對全球性力量缺失的補充。在全球公共產(chǎn)品供應嚴重不足的情況下，有關(guān)國家為了本地區(qū)的穩(wěn)定和繁榮而聯(lián)合起來共同提供和維護區(qū)域公共產(chǎn)品是必然趨勢，也必將成為今后一個時期國際關(guān)系的基本特點。這也是全球范圍內(nèi)出現(xiàn)區(qū)域合作浪潮的根本原因。例如，在經(jīng)濟增長速度最快的亞太地區(qū)，《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）先后落地，就為該地區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展增添了新活力。

過去10年間，中國提出“一帶一路”倡議，倡導成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，與周邊國家合作建立瀾湄機制等，這一系列行動展現(xiàn)了中國在區(qū)域公共產(chǎn)品供給中的作用和貢獻。其中，“一帶一路”倡議秉持共商共建共享的原則，通過政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通五大手段推進區(qū)域經(jīng)濟一體化，在這一平臺上所進行的多種跨國活動均具有區(qū)域公共產(chǎn)品的性質(zhì)。

區(qū)域公共產(chǎn)品對全球多邊貿(mào)易機制的雙重影響

區(qū)域經(jīng)濟公共產(chǎn)品具有自身的獨特優(yōu)勢，對全球多邊貿(mào)易機制變革的促進作用主要有以下兩個方面。

第一，區(qū)域內(nèi)部協(xié)定較容易達成，能夠在全球公共產(chǎn)品供給不足時起到替代作用。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定涉及的國家較少，協(xié)議內(nèi)容往往圍繞成員較為關(guān)切的領(lǐng)域展開。在談判過程中，條款能夠根據(jù)各方的政治體制、文化背景、經(jīng)濟發(fā)展水平作出及時調(diào)整，大都具有非約束、自愿性和差異化的特征，從而更契合各成員國的實際需求。在這種情況下，成員國的貿(mào)易談判效率較高，達成一致的概率也大大提升。面對當前世界貿(mào)易組織仲裁機構(gòu)停擺的現(xiàn)狀，區(qū)域合作機制為機制內(nèi)成員國貿(mào)易糾紛的解決提供了替代性的談判平臺。在“小多邊主義之下”，各國貿(mào)易政策較易受到監(jiān)管，貿(mào)易合作的效率較高、交易成本較低。對于當前全球多邊貿(mào)易體制中缺少數(shù)字經(jīng)濟等新內(nèi)容的問題，《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等區(qū)域合作機制能夠在一定程度上彌補此類全球公共產(chǎn)品的不足。與此同時，面對突發(fā)的新冠肺炎疫情沖擊，許多國家和地區(qū)的貨物運輸中斷，出現(xiàn)了醫(yī)療用品、設(shè)備、糧食供應嚴重短缺等現(xiàn)象，在這種情況下，區(qū)域公共產(chǎn)品更是起到了重要的應急、協(xié)調(diào)作用。

第二，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定具有擴散效應，能夠提升全球多邊貿(mào)易的自由度。一方面，當較少的國家率先簽訂自由貿(mào)易協(xié)定時，會激發(fā)他國簽訂貿(mào)易協(xié)定的熱情，協(xié)議外的國家會考慮加入其中或與其他國家達成新的貿(mào)易協(xié)定，由此形成“多米諾骨牌效應”。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的簽訂，還能夠大幅降低關(guān)稅、削減非關(guān)稅壁壘。交易成本降低會促使成員國積極開展經(jīng)濟合作與貿(mào)易往來，在推動地區(qū)經(jīng)貿(mào)自由化的同時產(chǎn)生溢出效應。地區(qū)經(jīng)濟活力上升會擴大對外需求，吸引協(xié)定外國家加入，進而促進世界貿(mào)易額增長，最終提升全球多邊貿(mào)易的自由度。由于區(qū)域經(jīng)濟一體化有利于推動區(qū)域市場一體化、生產(chǎn)一體化，因此區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在一定程度上能夠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置，吸引更多國際投資。另一方面，許多區(qū)域協(xié)定、規(guī)則、制度較符合現(xiàn)實需要，涵蓋各類世界貿(mào)易組織未涉及的熱點經(jīng)濟內(nèi)容。例如，相較于現(xiàn)有世界貿(mào)易組織條款，CPTPP和RCEP在電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)等方面都增添了新內(nèi)容，具有較強的適用性和可借鑒性。再如，DEPA作為第一個關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟合作的制度安排，更是為全球多邊貿(mào)易體制完善數(shù)字規(guī)則提供了借鑒。

作為與全球多邊貿(mào)易體制并存的制度安排，由于參與國及內(nèi)容、規(guī)則都存在重疊性，區(qū)域貿(mào)易機制將不可避免地沖擊全球多邊貿(mào)易體制，影響世界貿(mào)易組織改革。因此，區(qū)域經(jīng)濟公共產(chǎn)品的供給也會在一定程度上排擠全球經(jīng)濟公共產(chǎn)品，具體而言表現(xiàn)為以下三個方面。

第一，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在一定程度上會影響世界貿(mào)易組織的正常運作。一方面，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定通常僅為成員國服務(wù)、只會在成員國內(nèi)部消除貿(mào)易障礙，從而導致成員國與非成員國之間的差別待遇，這有違世界貿(mào)易組織所規(guī)定的“最惠國待遇”原則及“非歧視”原則。例如，盡管世界貿(mào)易組織相關(guān)條款規(guī)定了對成立關(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)的限制，但由于條款的具體約束條件較為模糊，并不能完全阻止區(qū)域貿(mào)易協(xié)定建立對外貿(mào)易壁壘。同時，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定產(chǎn)生的“貿(mào)易轉(zhuǎn)移”現(xiàn)象也會降低資源配置效率。另一方面，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定將沖擊世界貿(mào)易組織功能的正常發(fā)揮。區(qū)域經(jīng)濟合作機制為各國提供了更高效率、更符合本國利益需求的貿(mào)易規(guī)則制定平臺和爭端解決機制，越來越多的國家將資金、人力等資源投入到區(qū)域經(jīng)濟公共產(chǎn)品的開發(fā)中，從而降低了繼續(xù)推進世界貿(mào)易組織改革的動力。

第二，“意大利面碗效應”將增加貿(mào)易流通的成本。在“多米諾骨牌效應”之下，各國為防止被邊緣化，通常會選擇加入現(xiàn)有區(qū)域貿(mào)易機制或簽訂新的區(qū)域協(xié)定，最終導致大量相互重疊的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定產(chǎn)生。各種成員資格與投資規(guī)則、原產(chǎn)地規(guī)則交疊在一起，不僅增加了政府的監(jiān)管成本、稅收成本，也提高了企業(yè)對外投資、對外貿(mào)易的交易成本，從而給多邊自由貿(mào)易的運行增加了障礙，加重了各成員國的負擔，令區(qū)域經(jīng)濟公共產(chǎn)品的供給效能大大降低。

第三，帶有排斥性的區(qū)域貿(mào)易集團將進一步削弱多邊主義。一方面，一些發(fā)達國家主導的區(qū)域貿(mào)易集團在勞工、環(huán)境、透明度等方面制定了較高標準，其制度安排帶有非中性的特征，使集團外部發(fā)展中國家的產(chǎn)品難以進入該區(qū)域市場，大量資金被滯留在集團內(nèi)部，導致本來就資金匱乏的廣大發(fā)展中國家陷入更加艱難的處境，阻礙了發(fā)展中國家經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。另一方面，一些國家開始將區(qū)域貿(mào)易合作視為獲取地區(qū)

2022年11月18日至19日，亞太經(jīng)合組織第二十九次領(lǐng)導人非正式會議在泰國曼谷舉行。

霸權(quán)的工具，這些國家主導的區(qū)域貿(mào)易集團帶有很強的政治色彩和排他性，僅對認同其價值觀和霸權(quán)的國家開放，其根本目的并非開放市場、削減關(guān)稅、消除貿(mào)易壁壘，而是借助經(jīng)濟手段擴張勢力范圍、主導地區(qū)經(jīng)濟秩序。例如，美國主導的“印太經(jīng)濟框架”（IPEF）就既不是經(jīng)濟協(xié)議，也不是貿(mào)易協(xié)定，而是一個松散的框架。美國既不會受該框架的約束，也不會就提供區(qū)域貿(mào)易類公共產(chǎn)品作出可靠承諾。

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（亞投行）標志

中國在區(qū)域公共產(chǎn)品供給中的角色

21世紀以來，多邊貿(mào)易體制的正常運行為中國經(jīng)濟快速發(fā)展創(chuàng)造了有利外部條件，而中國也一直在全面履行“入世”承諾，以自身穩(wěn)健發(fā)展成為世界經(jīng)濟增長的“動力源”和“穩(wěn)定器”。正如習近平主席所指出，“中國的發(fā)展得益于國際社會，也愿為國際社會提供更多公共產(chǎn)品。”中國一直是世界貿(mào)易組織改革的積極推動者，也是區(qū)域多邊經(jīng)濟合作的引領(lǐng)者與參與者。在世界貿(mào)易組織改革受阻的情況下，中國積極提供區(qū)域公共產(chǎn)品既有益于彌補全球公共產(chǎn)品的不足、帶動周邊國家搭乘中國發(fā)展的“快車”，也有助于維護區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈穩(wěn)定。

第一，在已有區(qū)域公共產(chǎn)品中發(fā)揮增量供給作用。當前亞太地區(qū)已經(jīng)存在多種提供區(qū)域經(jīng)濟公共產(chǎn)品的平臺和制度框架，如亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會（ESCAP）、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）等。中國作為亞洲第一大經(jīng)濟體，在現(xiàn)有的亞太多邊區(qū)域經(jīng)濟合作機制中發(fā)揮著重要作用。以APEC為例，自加入APEC以來，中國國家領(lǐng)導人出席了歷次APEC領(lǐng)導人非正式會議。在2022年APEC領(lǐng)導人非正式會議上，習近平主席呼吁建設(shè)和平穩(wěn)定、共同富裕、清潔美麗、守望相助的亞太命運共同體，強調(diào)“要堅持真正的多邊主義，維護多邊貿(mào)易體制”“要堅持普惠包容，實現(xiàn)互利共贏”“要堅持開放區(qū)域合作，共促亞太繁榮”，為亞太地區(qū)的未來發(fā)展指明了方向。此外，中國先后倡議成立了APEC電子商務(wù)工商聯(lián)盟、APEC可持續(xù)能源中心、亞太港口服務(wù)組織等一系列組織機構(gòu)，擴展與APEC成員的合作范圍。在2014年APEC貿(mào)易部長會議上，中方建議加強自貿(mào)區(qū)談判能力建設(shè)，建立自貿(mào)區(qū)信息交流機制，為建立亞太自貿(mào)區(qū)提供了可行路徑。但在大國博弈加劇和新的經(jīng)濟治理難題不斷涌現(xiàn)的當下，APEC也面臨同世界貿(mào)易組織一樣的發(fā)展困境。鑒此，中國作為APEC的重要成員，可發(fā)揮引領(lǐng)作用，使之不偏離平等對話、互聯(lián)互通的“航道”，同時引導APEC拓寬合作框架的廣度和深度，就環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)空間治理等新議題與其他成員達成共識，規(guī)避亞太地區(qū)各種多邊、雙邊合作帶來的“碎片化”風險。

第二，與區(qū)域國家合作提供新型區(qū)域制度安排。在全球公共產(chǎn)品供應嚴重不足以及被“私物化”的背景下，共同需求和共同利益促使區(qū)域內(nèi)國家或區(qū)域集團聯(lián)合起來，合作創(chuàng)設(shè)出一套新型區(qū)域制度安排并為之分攤成本。其中，政策磋商與制度協(xié)調(diào)是新型區(qū)域制度安排的基石。目前，中國已經(jīng)廣泛開展同周邊國家的區(qū)域制度化合作。例如，在湄公河次區(qū)域，域外國家長期以來不斷介入該區(qū)域的開發(fā)合作，這在一定程度上沖淡了湄公河下游五國加強與中國合作的需求，增加了湄公河地區(qū)開發(fā)合作的復雜性和競爭性?！盀憸娼毓雍献鳈C制”的建立是中國與東南亞國家深化區(qū)域合作的一項重要舉措。瀾湄次區(qū)域內(nèi)各國的國際開發(fā)合作具有典型的區(qū)域公共產(chǎn)品屬性。中國通過瀾湄合作機制提供區(qū)域公共產(chǎn)品，可推動區(qū)域內(nèi)各國發(fā)展戰(zhàn)略的對接與耦合，形成區(qū)域性的合作體系網(wǎng)絡(luò)。RCEP、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行也都是中國同亞太地區(qū)國家經(jīng)過多方協(xié)商達成的新型區(qū)域制度安排。其中，RCEP雖為東盟牽頭發(fā)起，但中國在其構(gòu)建過程中起了重要的推動作用。在RCEP建立過程中，中國積極參與了所有的部長級談判和28輪技術(shù)談判，并對制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、采礦業(yè)5個非服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資采取負面清單制，積極對接高標準條款，持續(xù)提高開放質(zhì)量。

第三，為區(qū)域公共產(chǎn)品供給提供新理念。維系區(qū)域公共產(chǎn)品的供給協(xié)議有賴于各成員國形成一致的供給理念。2008年國際金融危機以后，全球公共產(chǎn)品供需的巨大缺口及美西方國家在公共產(chǎn)品供給中的“私物化”傾向日益阻礙區(qū)域合作的達成。例如，在東亞地區(qū)，美國等域外大國一直試圖強勢插入自己的區(qū)域公共產(chǎn)品，美西方的區(qū)域公共產(chǎn)品往往附加具體、嚴格甚至苛刻的條件，具有相當大的強制性。美國在該地區(qū)主導的一些多邊經(jīng)濟制度安排具有明顯的排他性，其根本目標是維護自身的霸權(quán)利益。與此相反，中國在提供區(qū)域公共產(chǎn)品的過程中一直秉承平等互惠原則，在投資和貿(mào)易協(xié)定中從不附加政治條款，展現(xiàn)出負責任大國風范。例如，在推進“一帶一路”倡議、中國—東盟自貿(mào)區(qū)等區(qū)域機制的過程中，中國一直倡導構(gòu)建“中國—東盟命運共同體”“亞太命運共同體”。中國一貫支持東盟在RCEP等區(qū)域合作中發(fā)揮中心作用，多次強調(diào)要尊重各國的差異性、主權(quán)與利益訴求，始終秉持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰,突出體現(xiàn)親、誠、惠、容的理念，使雙方成為興衰相伴、安危與共、同舟共濟的好鄰居、好朋友、好伙伴。這種互利共贏、平等合作的理念在一定程度上有助于規(guī)避公共產(chǎn)品“私物化”的風險。

結(jié)語

全球多邊貿(mào)易體制是最重要的國際公共產(chǎn)品之一。歷史上，這一國際公共產(chǎn)品的供給模式經(jīng)歷了從美國霸權(quán)供給到美歐合作供給的轉(zhuǎn)換。目前，全球多邊貿(mào)易體制的變革停滯不前，各國方案在議題層面分歧顯著，說明以世界貿(mào)易組織為代表的美歐合作供給模式亟待改進，需要新興力量的參與。鑒于當前全球多邊貿(mào)易體制中全球主義與地區(qū)主義雙重框架并存的事實，中國既可通過與歐盟等重要力量合作推動全球多邊貿(mào)易體制改革，也可廣泛參與地區(qū)層次的公共產(chǎn)品供給，以此促進多邊貿(mào)易體制這一公共產(chǎn)品在世界范圍的有效供給。例如，在地區(qū)層面，中國可通過APEC、RCEP、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、瀾湄合作機制等平臺促進更廣泛的地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作，為區(qū)域內(nèi)國家的共同發(fā)展提供有效的區(qū)域貿(mào)易制度類公共產(chǎn)品。這不僅有利于中國話語權(quán)的提升，而且也有利于世界貿(mào)易秩序的穩(wěn)定。未來，中國如何引導塑造公共產(chǎn)品的統(tǒng)籌供給，構(gòu)建開放合作的全球經(jīng)濟治理體系，推進多邊貿(mào)易體制朝著更加公平、更具廣泛代表性的方向發(fā)展，是值得深入探討的重要問題。為了更好地參與乃至引領(lǐng)全球多邊貿(mào)易體制變革，在國際與區(qū)域自由貿(mào)易制度類公共產(chǎn)品的供給中肩負起大國責任，中國既要積極探索大國合作的供給新模式，又要協(xié)調(diào)和完善區(qū)域機制，這對加強多邊貿(mào)易領(lǐng)域的全球治理具有十分重要的意義。

2022年8月9日，“同飲一江水光影耀瀾湄〞2022瀾湄國際影像周在青海玉樹藏族自治州雜多縣正式啟動。