高放廢物地質(zhì)處置社會(huì)公眾可接受性及其風(fēng)險(xiǎn)決策倫理探析

鐘 華，李曉娟，萬(wàn)亞平，吳喜軍

（1. 南華大學(xué)，湖南 衡陽(yáng) 421001；2. 南華大學(xué)附屬第二醫(yī)院，湖南 衡陽(yáng) 421001）

積極推進(jìn)核電建設(shè)和推動(dòng)核電出口，是國(guó)家重要的能源戰(zhàn)略，在碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)下，核能作為典型低碳能源品種，可積極助力能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。隨著核電事業(yè)的發(fā)展，隨之產(chǎn)生的放射性廢物也越來(lái)越多。本文分析了國(guó)內(nèi)外高放廢物處置的相關(guān)法律、行政機(jī)構(gòu)及處置現(xiàn)狀，從知識(shí)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、利益認(rèn)知上建立了高放廢物處置公眾接受度影響因素模型，提出了高放廢物地質(zhì)處置的倫理原則，建議通過(guò)建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、提高政府的公信力、加強(qiáng)公眾參與程度、重視“鄰避效應(yīng)”中的環(huán)境正義等風(fēng)險(xiǎn)決策倫理機(jī)制，加強(qiáng)公眾對(duì)高放廢物處置的理解和支持，確保實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

1 國(guó)內(nèi)外廢物地質(zhì)處置相關(guān)法律及機(jī)構(gòu)

放射性廢物的處理是指對(duì)放射性廢物的運(yùn)輸、貯存、處置的一系列科技和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府是核能風(fēng)險(xiǎn)管控的行政機(jī)構(gòu)和決策主體，明確政府責(zé)任對(duì)放射性廢物的管理和處置非常重要。放射性廢物的管理涉及放射性廢物排放、處理、運(yùn)輸、處置以及處置安全評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，政府責(zé)任的范圍與其職能對(duì)應(yīng)。在國(guó)外地下室實(shí)驗(yàn)的建設(shè)過(guò)程中，公眾的決定占據(jù)了主導(dǎo)地位［1］。

1.1 法國(guó)

法國(guó)關(guān)于核的法律主要有《放射性廢物法》《核透明與安全法》《放射性廢物規(guī)劃法》《廢物處置和材料回收法》等。法國(guó)政府層面主要有法國(guó)核安全局（ASN）、核安全與輻射防護(hù)研究院（IRSN）、國(guó)家放射性廢物管理局（ANDRA）等機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)監(jiān)管、指導(dǎo)、檢查、評(píng)估、公開相關(guān)法律法規(guī)，并負(fù)責(zé)處置場(chǎng)所和設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。法國(guó)ANDRA 作為負(fù)責(zé)軍民放射性廢物管理的實(shí)施機(jī)構(gòu)，下設(shè)CIGEO 用于高放廢物處置的工業(yè)地質(zhì)處置中心。對(duì)高放廢物的處置，ANDRA 負(fù)責(zé)所有放射性廢物處置設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)［2］。

1.2 瑞典

瑞典1977 年通過(guò)立法以確保妥善管理核廢料，同時(shí)也為瑞典在乏燃料管理方面的世界領(lǐng)導(dǎo)地位奠定了基礎(chǔ)。1984 年頒布的《核活動(dòng)法》規(guī)定，反應(yīng)堆運(yùn)營(yíng)商必須協(xié)作完成乏燃料處置和安全項(xiàng)目。1988 年頒布了《放射性保護(hù)法》和《放射性保護(hù)條例》。

1.3 美國(guó)

美國(guó)主要涉核的法律有《原子能法》（1946年）、《核廢物政策法修訂案》（1985 年）、《能源政策法》（1992 年）等。

1.4 芬蘭

1987 年芬蘭議會(huì)通過(guò)了《核能法》，該法案詳細(xì)地闡述了選址項(xiàng)目和核廢料處置問(wèn)題，規(guī)定芬蘭核電站有義務(wù)對(duì)核廢物管理負(fù)責(zé)。2021年12 月8 日，芬蘭就業(yè)和經(jīng)濟(jì)部（MEE）宣布正在啟動(dòng)立法準(zhǔn)備工作，旨在全面修改該國(guó)的《核能法》，該法計(jì)劃于2028 年生效。

1.5 中國(guó)

目前我國(guó)關(guān)于放射性廢物處置的法律主要有《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》（2003年）、《核安全法》（2017 年）?！逗税踩ā穼?duì)我國(guó)現(xiàn)有的核安全管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)分工進(jìn)行了概括規(guī)定，主要包括國(guó)家核安全局、國(guó)防科技工業(yè)局、國(guó)家能源局、核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。國(guó)家核安全局是國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)放射性廢物處理、處置的安全和輻射環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理等。國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局主要負(fù)責(zé)除核電之外的核工業(yè)管理和對(duì)核設(shè)施實(shí)施核安全監(jiān)管以及和平利用核能項(xiàng)目監(jiān)督管理，牽頭制定國(guó)家核事故應(yīng)急方案。

2 國(guó)內(nèi)外廢物地質(zhì)處置現(xiàn)狀

國(guó)外已開展了大量的廢物地質(zhì)處置相關(guān)研究，其中可查閱的主要資料來(lái)自瑞典核燃料 和 廢 物 管 理 公 司（SKB）、芬 蘭POSIVA 公司（POSIVA）、瑞士國(guó)家放射性廢物處置機(jī)構(gòu)（NAGRA）、日本核廢料管理基金會(huì)與研究中心（RWMC）等研究機(jī)構(gòu)。

法國(guó)處置庫(kù)選址工作始于20 世紀(jì)80 年代，已篩選出3 個(gè)預(yù)選場(chǎng)地。目前布爾地下實(shí)驗(yàn)室正在建設(shè)中，預(yù)計(jì)2025 年竣工。法國(guó)法律明確了放射性廢物處置的費(fèi)用籌措及管理責(zé)任，針對(duì)高放廢物管理與退役資金保障，法國(guó)《環(huán)境法》規(guī)定了關(guān)于長(zhǎng)期費(fèi)用融資的制度。核設(shè)施持證單位需要評(píng)估長(zhǎng)期處置的費(fèi)用，設(shè)立受保護(hù)的專用資金為未來(lái)廢物處置做準(zhǔn)備。

瑞典高放廢物處置庫(kù)場(chǎng)地研究始于1977年，瑞典曾建有12 個(gè)反應(yīng)堆，目前只有6 個(gè)在運(yùn)行。瑞典核燃料和廢物管理公司（SKB）作為放射性廢物管理工作的實(shí)施單位和工程建設(shè)總承包單位，主要負(fù)責(zé)核場(chǎng)址評(píng)價(jià)、處置庫(kù)建設(shè)、運(yùn)行和關(guān)閉以及安全評(píng)價(jià)工作。2021 年5 月24 日，瑞典WSP 集團(tuán)表示，將為瑞典核燃料與廢物管理公司（SKB）短壽期放射性廢物最終處置庫(kù)的擴(kuò)建工程開展設(shè)計(jì)，為處置瑞典核電站拆除后產(chǎn)生的放射性廢物，擴(kuò)大短壽期放射性廢物處置庫(kù)，已經(jīng)選定了離斯德哥爾摩一百多公里的FORSMARK 核電站附近作為最終處置庫(kù)庫(kù)址。處置庫(kù)建于在500 米深且穩(wěn)定的花崗巖工程洞穴中，用膨潤(rùn)土作為緩沖回填材料，處置容器由20 噸的鑄鐵內(nèi)構(gòu)件和5 厘米厚純銅防腐外層組成，可包容2 噸左右乏燃料。瑞典核燃料和廢物管理公司，使用核電收益中提取的廢物處置基金，對(duì)核廢物處置的全過(guò)程負(fù)責(zé)。經(jīng)過(guò)40 多年的努力，2022 年1 月，瑞典政府終于批準(zhǔn)了SKB 核電乏燃料處置庫(kù)的項(xiàng)目，成為全球第二個(gè)批準(zhǔn)建造核廢物處置庫(kù)的國(guó)家。

美國(guó)是世界最大的核廢料產(chǎn)生國(guó)，位于內(nèi)華達(dá)州拉斯維加斯西北150 千米的尤卡山核廢料處置場(chǎng)工程于1983 年啟動(dòng)，2002 年國(guó)會(huì)通過(guò)，2011 年9 月尤卡山許可證發(fā)放進(jìn)程被暫停。2018 年美國(guó)眾議院議員以340 票贊成、72 票反對(duì)的表決結(jié)果通過(guò)了《核廢物政策修正案》，該法案要求重啟內(nèi)華達(dá)州尤卡山處置庫(kù)的許可證審批程序。

芬蘭核電發(fā)電量約占全國(guó)總發(fā)電量的1/3，2001 年，芬蘭政府批準(zhǔn)將Eurajoki 的Olkiluoto島作為乏燃料處置庫(kù)場(chǎng)址。2004 年P(guān)osiva 開始建設(shè)ONKALO 地下實(shí)驗(yàn)室并在其中開展了場(chǎng)址驗(yàn)證研究，計(jì)劃在 2022 年申請(qǐng)運(yùn)行許可證。

1985 年原中國(guó)核工業(yè)總公司提出“中國(guó)高放廢物深地質(zhì)處置研究發(fā)展計(jì)劃”，開始了中國(guó)的高放廢物的地質(zhì)處置研發(fā)工作。我國(guó)從1989年開始在北山地區(qū)進(jìn)行地段篩選，當(dāng)前，我國(guó)高放廢物處置進(jìn)入了新發(fā)展階段，多次召開高放廢物地下處置學(xué)術(shù)研討會(huì)，探討高放廢物地質(zhì)處置庫(kù)場(chǎng)址的安全穩(wěn)定、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等原則和關(guān)鍵性問(wèn)題。2021 年，國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的北山高放廢物地質(zhì)處置地下實(shí)驗(yàn)室正式開工，建成后將成為世界上規(guī)模最大、功能最全的地下實(shí)驗(yàn)室。2021 年，北京地質(zhì)研究院被國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)設(shè)定為“國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)高放廢物地質(zhì)處置協(xié)作中心”。

3 公眾接受性程度影響因素模型框架

核安全是人類永恒的問(wèn)題，核能技術(shù)具有尖端性、復(fù)雜性和公眾參與性。核電的公眾接受程度表現(xiàn)為公眾對(duì)核電的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，核技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)受核技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的影響［3］。風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是一種感知和避免有害環(huán)境條件的認(rèn)識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)離不開概率風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)，本研究將影響高放廢物處置公眾接受度的多個(gè)因素從單維度擴(kuò)展到多維度分析，通過(guò)專家調(diào)查法得出具體的一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)及主要因素，得出各因素具體的權(quán)重。將高放廢物知識(shí)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知（恐慌風(fēng)險(xiǎn)、未知風(fēng)險(xiǎn)）、利益認(rèn)知（環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益）設(shè)為高放廢物處置公眾接受程度的影響指標(biāo)，文章所提出的高放廢物處置公眾接受度影響因素模型框架見表1。

表1 高放廢物處置公眾接受度影響因素模型框架Table 1 Model framework of influencing factors of public acceptance of hlws

4 高放廢物地質(zhì)處置的決策倫理研究

《關(guān)于加強(qiáng)科技倫理治理的意見》中指出：科技倫理是開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)等科技活動(dòng)需要遵循的價(jià)值理念和行為規(guī)范。高放廢物地質(zhì)處置因其相對(duì)于其他類型工業(yè)設(shè)施、工程項(xiàng)目的特殊性，其安全可靠性要求更高，存在許多不確定因素，更應(yīng)注重其決策倫理研究。高放廢物地質(zhì)處置關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題主要包括選址、規(guī)劃、地下實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、評(píng)價(jià)和科學(xué)試驗(yàn)等。在工程領(lǐng)域也有廣泛的研究，但在社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、科技倫理學(xué)、環(huán)境倫理學(xué)的公眾參與研究方面尚在起步階段，決策時(shí)應(yīng)從政府、公眾、利益補(bǔ)償?shù)确矫嬗枰钥紤]。

4.1 堅(jiān)持政府主體責(zé)任

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的梳理，政府在放射性廢物的管理中主要承擔(dān)宏觀指導(dǎo)責(zé)任、政府管理責(zé)任和安全監(jiān)管責(zé)任。宏觀指導(dǎo)責(zé)任是指政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)核行業(yè)的廢物處置制定宏觀管控政策。政府管理責(zé)任是指政府積極引導(dǎo)核行業(yè)中的放射性廢物產(chǎn)生者通過(guò)最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)廢物的最少化，減少核污染，促進(jìn)核能經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。安全監(jiān)管責(zé)任是指政府保證放射性廢物處置過(guò)程中確保安全可控。在核安全問(wèn)題上，國(guó)家利益和人類共同體利益是融合交匯的［4］。

4.2 堅(jiān)持安全無(wú)害集中處置

對(duì)放射性廢物的安全管理，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持無(wú)害化和永久安全的妥善處理原則。放射性廢物處置應(yīng)最大限度地將危害廢物與生物圈相隔離，減少放射性物質(zhì)釋放進(jìn)入環(huán)境的體量，通過(guò)地質(zhì)天然和工程屏障如主巖和外圍土層、高放廢物固化體、包裝容器、緩沖/回填材料、處置庫(kù)工程構(gòu)筑物將廢物進(jìn)行隔絕，達(dá)到安全處置的目的。

4.3 社會(huì)公眾參與及知情

《關(guān)于加強(qiáng)科技倫理治理的意見》中指出：科技活動(dòng)應(yīng)建立涉及重大、敏感倫理問(wèn)題的科技活動(dòng)披露機(jī)制。《核安全法》第六十三條、第六十四條規(guī)定，相關(guān)政府部門應(yīng)依法公開行政許可、安全監(jiān)督檢查報(bào)告、輻射環(huán)境質(zhì)量和核事故等相關(guān)信息。核設(shè)施企業(yè)應(yīng)公開核安全制度和核安全評(píng)估報(bào)告，定期評(píng)估核設(shè)施安全狀況。建立健全公眾參與機(jī)制，樹立政府形象和增強(qiáng)公信力，建立公眾信心，從而獲得公眾對(duì)高放廢物地質(zhì)處置場(chǎng)所工程建設(shè)及相關(guān)科學(xué)研究的理解和支持。

4.4 利益與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

政府及企業(yè)投資成本應(yīng)該包括核設(shè)施的退役費(fèi)用及處置費(fèi)用。長(zhǎng)期以來(lái)高放廢物處置忽視了接受地承擔(dān)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)負(fù)外部效應(yīng)［5］。核污染持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)生于其間的生命體影響巨大，核污染引起的環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。我國(guó)高放廢物處置預(yù)選區(qū)則主要位于甘肅北山，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，建議廢物排放單位設(shè)立廢物處置風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，建立以利益驅(qū)動(dòng)補(bǔ)償相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。主要包含經(jīng)濟(jì)效益相關(guān)的費(fèi)用補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境效益相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償兩個(gè)方面，并且依據(jù)處置性質(zhì)和來(lái)源，制定不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償措施。綜合運(yùn)用資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償?shù)确椒?，促成?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)和諧發(fā)展。

5 高放廢物處置風(fēng)險(xiǎn)的決策倫理啟示

科技活動(dòng)應(yīng)客觀評(píng)估不確定性風(fēng)險(xiǎn)，最大程度地防范可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。高放廢物處置應(yīng)遵循責(zé)任和問(wèn)題不應(yīng)遺留給后人、不能超出當(dāng)前社會(huì)所能承受的經(jīng)濟(jì)能力以及不應(yīng)造成國(guó)際爭(zhēng)端的原則。結(jié)合國(guó)內(nèi)外高放廢物地質(zhì)處置實(shí)驗(yàn)室建設(shè)中前期公眾溝通、社會(huì)評(píng)估、環(huán)境正義等存在的相關(guān)問(wèn)題，在以后決策時(shí)應(yīng)建立健全社會(huì)評(píng)估機(jī)制、提高政府公信力、加強(qiáng)公眾參與及重視環(huán)境倫理。

5.1 建立健全社會(huì)評(píng)估機(jī)制

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是社會(huì)穩(wěn)定評(píng)價(jià)活動(dòng)的重要組成部分，起主導(dǎo)作用。社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估機(jī)制需要堅(jiān)持獨(dú)立、多元化及利益相關(guān)性原則。必須建立一個(gè)多元化的評(píng)估主體，必須從認(rèn)知主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度、科技倫理、環(huán)保倫理等視角審視核技術(shù)和決策倫理風(fēng)險(xiǎn)，需要從倫理視角對(duì)核安全觀進(jìn)行挖掘和總結(jié)［6］。社會(huì)公眾和核技術(shù)專家對(duì)廢物處置風(fēng)險(xiǎn)具有不同的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和社會(huì)接受程度，他們具有不同的知識(shí)結(jié)構(gòu)，基于不同的基本假設(shè)、概念體系、觀察視角，必須建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的第三方社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)事前論證、事中控制、事后處置和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

5.2 提高政府的公信力

公眾有對(duì)廢物處置的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公眾意見已成為高放廢物處置項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。政府和企業(yè)應(yīng)多渠道擴(kuò)寬核安全信息公開，保障公眾的參與權(quán)及知情權(quán)。政府應(yīng)積極通過(guò)各種新媒體媒介渠道，加深公眾對(duì)核安全的認(rèn)識(shí)程度，提高政府公信力。核安全文化和科普是提高社會(huì)公眾對(duì)核電的認(rèn)識(shí)以及營(yíng)造良好人文素養(yǎng)的關(guān)鍵。只有當(dāng)公眾對(duì)政府相當(dāng)信任時(shí)，核能公眾接受性才能良好。

5.3 加強(qiáng)公眾參與程度

公眾對(duì)核電產(chǎn)業(yè)的參與有助于提高核電生產(chǎn)責(zé)任意識(shí)。應(yīng)積極消除“鄰避效應(yīng)”對(duì)公眾的影響，因此要為公眾參與決策提供更多機(jī)制上、制度上、資金上的支持，避免因突然公布而造成居民極端化、情緒性反應(yīng)。核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位、核設(shè)施所在地政府應(yīng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或采取其他形式征求利益相關(guān)方意見，并進(jìn)行反饋。參與社會(huì)公益，制作公眾溝通指南，逐步形成公眾參與、信息公開、暢通渠道溝通的機(jī)制。公眾與地方政府參與相關(guān)決策是非常關(guān)鍵的，應(yīng)貫穿于整個(gè)高放廢物處置過(guò)程，芬蘭在預(yù)選址過(guò)程中貫徹民主決策原則，最終使得地下實(shí)驗(yàn)室處置項(xiàng)目順利推進(jìn)。

5.4 重視高放廢物處置中環(huán)境倫理

環(huán)境倫理學(xué)是一門新興的倫理科學(xué)，是研究人類個(gè)體與自然環(huán)境系統(tǒng)之間倫理道德關(guān)系的科學(xué)，主要包括環(huán)境意識(shí)、環(huán)境道德觀念、環(huán)境道德情感、環(huán)境道德信念及環(huán)境道德原則等一系列環(huán)境倫理學(xué)理論性內(nèi)容。應(yīng)重視處置場(chǎng)所建設(shè)和施工過(guò)程中的“工程倫理”問(wèn)題，隨著工程科技對(duì)社會(huì)、自然的影響力日益加深，工程實(shí)踐中的倫理問(wèn)題越來(lái)越突出。應(yīng)重視“鄰避爭(zhēng)議”及沖突的“環(huán)境正義”問(wèn)題，承認(rèn)“鄰避效應(yīng)”在廢物處置場(chǎng)所選址、建設(shè)、處置、環(huán)評(píng)、實(shí)驗(yàn)中的客觀性，盡量避免“鄰避效應(yīng)”產(chǎn)生沖突。

未來(lái)將對(duì)高放廢物處置公眾接受度影響因素模型的一級(jí)指標(biāo)及二級(jí)指標(biāo)采取模糊綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，得出社會(huì)公眾對(duì)高放廢物處置的接受程度。從科技倫理及環(huán)境倫理的角度出發(fā)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)決策倫理機(jī)制，通過(guò)落實(shí)主體責(zé)任、采取溝通技巧、公眾全過(guò)程參與及聽取各方的觀點(diǎn)和主張，為高放廢物地質(zhì)處置項(xiàng)目的順利開展提供良好的輿論基礎(chǔ)。