□文/施欽博 孫紹倫 徐樂融 莊元熙 居苗苗

（南京審計大學 江蘇·南京）

［提要］ 隨著國家區(qū)域經(jīng)濟的高度協(xié)同、一體化發(fā)展，以南京為中心城市的“南京都市圈”政策得到落地。在都市圈規(guī)劃建設(shè)過程中，國家財政扮演了一個不可或缺的角色。如何高效率、高質(zhì)量地使用財政撥款是都市圈規(guī)劃建設(shè)中一個非常重要的課題。而跟蹤審計作為一項極具中國特色的審計方式，可以為財政支出的合理使用提供最大限度的保障，從而實現(xiàn)“提質(zhì)增效”建設(shè)南京都市圈。

2021 年2 月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于同意南京都市圈發(fā)展規(guī)劃的復(fù)函》發(fā)布，南京都市圈成為中國第一個由國家發(fā)改委正式批復(fù)規(guī)劃的都市圈。

如今正值“十四五”開局之年，江蘇作為全國經(jīng)濟強省，正在奮力追趕，飛速崛起，向著構(gòu)建“經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高”的新江蘇的目標邁進。作為省會城市的南京，隨著都市圈政策的落地，以其為中心的城市群承載能力不斷增強，寧鎮(zhèn)揚一體化有效推進，逐步與周邊安徽城市群實現(xiàn)資源共享、發(fā)展協(xié)同，依托有限的資源集中力量辦大事，集中力量引人才，共同推進長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，加強區(qū)域間的互動協(xié)作。最重要的是，國家對南京都市圈技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持，包括重點支持紫金山實驗室創(chuàng)建國際實驗室等一系列措施更加凸顯科技向生產(chǎn)力發(fā)展這一規(guī)劃，對國際大都市而言其重要性不言而喻。因此，南京都市圈在國家長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位，也是長三角地區(qū)帶動中西部地區(qū)發(fā)展的重要傳導(dǎo)區(qū)域，這也使得南京這座城市的知名度得到提升。

眾所周知，財政貫穿社會經(jīng)濟，深刻影響著社會生產(chǎn)、分配、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，在新時代發(fā)展中具有舉足輕重的作用。而財政審計是確保財政充分發(fā)揮職能作用的有效手段。根據(jù)審計署最新的相關(guān)指示，財政審計是國家審計亙古不變的永恒主題和法定職責，能夠有效促進經(jīng)濟社會良性循環(huán)發(fā)展，保障國家財政正常運轉(zhuǎn)。由此看來，財政審計深刻影響著財政作用的發(fā)揮。

2009 年，溫家寶在十一屆全國人大二次會議上做政府工作報告時提到，“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，這里明確點出了我國政治體制之下財政資金跟蹤審計的重要性。跟蹤審計作為一項具有中國特色、符合我國國情和社會發(fā)展程度的審計方式，在很大程度上克服了資金使用過程中效率低、浪費嚴重的問題，不同于傳統(tǒng)意義上被動的審計，它以一種主動的姿態(tài)，對項目開展進行全過程監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并解決項目開展中存在的問題，極大地提高了資金使用效率，促進政策目標及時得到實現(xiàn)。在南京都市圈規(guī)劃建設(shè)的同時，國家勢必會投入大量財政資金用于南京都市圈內(nèi)城市的高度協(xié)同、高效率地均衡發(fā)展，在財政資金使用過程中不可避免地會存在資金使用不到位、資金使用效率低或者資金浪費嚴重等問題，因此跟蹤審計在提高資金運作效率、避免資金浪費方面就顯得尤為重要。

財政資金在南京都市圈建設(shè)中發(fā)揮了無可替代的作用，在使用過程中也會不可避免地出現(xiàn)一些低效浪費、預(yù)算執(zhí)行效率低、產(chǎn)出效率低的問題。針對南京都市圈規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)的問題，對國家財政撥款使用情況的經(jīng)濟性、效益性進行跟蹤審計勢在必行。江北新區(qū)位于南京市長江以北，主要發(fā)展定位是國家級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化和開放合作示范新區(qū)，長江經(jīng)濟帶和長江三角洲的重要發(fā)展支點，南京都市圈和蘇南地區(qū)的新增長極，南京市相對獨立、產(chǎn)城融合、輻射周邊、生態(tài)宜居的城市副中心；職能是中國重要的科技創(chuàng)新基地和先進產(chǎn)業(yè)基地，南京都市圈的北部服務(wù)中心和綜合交通樞紐。2015 年6 月27 日，國務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立南京江北新區(qū)，南京江北新區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，成為中國第十三個、江蘇省唯一的國家級新區(qū)。在本次項目研究上，我們從南京市江北新區(qū)切入，以南京江北新區(qū)在規(guī)劃和建設(shè)南京都市圈過程中財政資金使用為例進行跟蹤審計，運用江北新區(qū)財政支出使用的審計結(jié)果和審計報告進行類比和推廣分析，對都市圈內(nèi)其他地區(qū)的財政使用情況提出改進完善的建議。

一、財政支出跟蹤審計的社會影響

（一）有利于建立和諧的分稅制度。在進行財政審計活動的時候，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在財政改革已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，財政支出跟蹤審計可以明晰分配公共產(chǎn)品與服務(wù)的支出職責、中央與地方的權(quán)限，能夠讓審計工作更好地開展。在合理劃分稅權(quán)的基礎(chǔ)上，讓財政審計工作能夠順利地展開，為之后的審計活動奠定堅實的基礎(chǔ)。通過劃分稅權(quán)，實行公平公正的財稅方式，可以增強地方的財力，讓公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)變得更加完善。

（二）建立更加完善、公平的分配制度。在開展財政審計工作的時候，財務(wù)人員需要建立更加完善、公平的分配制度，為財政審計工作貢獻自己的力量。中央財政部門需要進一步加大對中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，增強中西部地區(qū)財政保障的能力，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況來制定相應(yīng)的財政審計策略，以便應(yīng)對財政的轉(zhuǎn)移活動，這樣可以促使財政審計部門效率的提高，有利于其之后的財政活動的開展。

（三）不斷優(yōu)化財政支出，打造民生財政。在財政審計工作開展的時候，財務(wù)主管部門需要不斷地優(yōu)化財政支出，讓整個財政支出變得更加高效。通過調(diào)整公共領(lǐng)域的財政支出，讓審計工作變得更加順利。財政工作者需要注意調(diào)整工作的秩序，加大購買性與消費型支出，從投資推動型向消費型轉(zhuǎn)變，這樣可以調(diào)整財政支出的區(qū)域性，為財政支出的發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、通過跟蹤審計發(fā)現(xiàn)都市圈建設(shè)中財政支出現(xiàn)存問題

（一）資源浪費嚴重，節(jié)約發(fā)展亟待落實。由于南京都市圈橫跨蘇皖兩省包含多個城市在內(nèi)，其經(jīng)濟效益輻射范圍廣泛，江北新區(qū)在全面推廣創(chuàng)新驅(qū)動可持續(xù)發(fā)展的政治背景下，其企業(yè)完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中存在資源利用率不高的現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)所需的銅、煤等剛需原材料浪費嚴重。同時，自動化代替人工生產(chǎn)存在著生產(chǎn)過程中人員分配不均的情況，導(dǎo)致人工資源利用率低?，F(xiàn)階段，人才資源也是稀缺資源，企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級所需要的人才資源和社會資源匹配率低，造成社會提供的優(yōu)勢資源不能夠很好地被企業(yè)利用，形成浪費。因此，如何將人力、物料等資源進行合理分配，提高資源的利用率，進行節(jié)約發(fā)展是亟待解決的問題。

（二）財政資金未統(tǒng)籌使用，中小型企業(yè)融資困難。對南京都市圈的財務(wù)支出情況進行跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，對于財政資金的分配與使用存在著以下三點問題：

1、預(yù)算編制不合理。各企業(yè)自制的財政支出預(yù)算表存在預(yù)算不合理的問題，比如各項目的進程安排和所匹配需要的資金數(shù)額存在著比例失調(diào)的現(xiàn)象，導(dǎo)致項目進程所需的到位資金安排不合理，項目進程不能如期開展，資金缺口無法填補。同時，也出現(xiàn)了項目開展后發(fā)現(xiàn)低于預(yù)期規(guī)模、預(yù)計資金過剩問題。這些現(xiàn)狀都和前期企業(yè)沒有進行正確嚴謹?shù)捻椖款A(yù)算編制有關(guān)，從而影響到項目進展程度。

2、使用資金不到位。跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，江北新區(qū)的一些企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級時所需要的資金沒有到位，影響企業(yè)項目的整體進度，使得企業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度緩慢，不利于企業(yè)快速占有市場份額。使用資金到位滯緩也導(dǎo)致中小型企業(yè)在籌資和融資時失去了資金方面的競爭優(yōu)勢，對于企業(yè)自身的招標或投標都有著一定的負面影響。

3、財務(wù)報表賬目設(shè)置不合理。財務(wù)報表中成本賬目的設(shè)置存在混亂的現(xiàn)象。如，生產(chǎn)車間、施工車間、建設(shè)團隊所耗費的成本科目應(yīng)該分門別類地進行登記，避免各車間耗用的水電費、原材料、管理費用、安裝建設(shè)費用等混為一談，擠占其他成本耗用，導(dǎo)致在工程項目進行階段性完工結(jié)算時出現(xiàn)重復(fù)登記成本耗費的情況。

（三）企業(yè)投標、招標操作不規(guī)范，企業(yè)間競爭有失公允。在企業(yè)融資過程中，招投標單位沒有公開招投標；招標單位與投標單位非獨立個體，即存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)也參與到招投標中；設(shè)立的招標評判制度不合理，招評委員會設(shè)置不合理等現(xiàn)象，直接或間接影響企業(yè)間溝通和企業(yè)競爭的公平公開性。

（四）工程監(jiān)管不到位，執(zhí)行效率低下。在財政支出的跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)，存在企業(yè)項目的工程監(jiān)管松懈，使得項目完成進度與現(xiàn)實需求脫節(jié)，影響大型工程建設(shè)。同時，存在監(jiān)管人員技術(shù)水平缺乏、未能恪盡職守等問題，影響工程進度或?qū)こ踢M展程度進行錯誤的判斷，降低完工效率。

三、財政支出跟蹤審計改進對策

（一）充分認識內(nèi)部審計效用。南京都市經(jīng)濟圈的設(shè)立旨在促進中心城市與周邊城市的同化發(fā)展，實現(xiàn)都市圈整體實力的提升。但其地跨兩省，運行主體包含了經(jīng)濟圈范圍內(nèi)的諸多地區(qū)。想要實現(xiàn)南京都市經(jīng)濟圈高效一體協(xié)同進步，在生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)建設(shè)以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面優(yōu)勢互補，就必須發(fā)揮好審計效用。結(jié)合相關(guān)政策和基本管理要求，制定有效規(guī)劃。健全城鄉(xiāng)投資建設(shè)，布局科研產(chǎn)業(yè)、環(huán)境生態(tài)治理等相關(guān)方面的審計制度，健全審計制度，規(guī)范審計行為，提升審計質(zhì)量。將南京都市經(jīng)濟圈各市的融合進程與未來規(guī)劃有機統(tǒng)一，助力長三角地區(qū)發(fā)展。

（二）優(yōu)化項目追蹤審計體系。針對都市圈建設(shè)過程中范圍廣泛、業(yè)務(wù)復(fù)雜的財政覆蓋項目，建立起有效的追蹤審計制度對保障資金合理流通有著重要意義。對于國有資產(chǎn)運用，重視歸檔并完備審計材料。結(jié)合事前、事中、事后多角度形成由面到點的審計追蹤系統(tǒng)，明晰財政流向，確保政府支付收益。通過搭建追蹤審計網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范預(yù)算編制和報表賬目，最大限度地避免資金流出不規(guī)范等情況所造成的損失。

（三）進一步提高審計系統(tǒng)專業(yè)化。南京都市圈財政支出涉及項目繁多，并且財政審計自身也存在著覆蓋廣泛、項目門類眾多的特點。政府審計工作應(yīng)針對此特點健全相關(guān)專業(yè)儲備，結(jié)合應(yīng)用信息技術(shù)，布局大數(shù)據(jù)審計，提高審計質(zhì)量與效率，突破傳統(tǒng)審計工作的空間限制。在地方省市直接構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)審計平臺，將各地發(fā)展的投入與成效量化，成為南京都市經(jīng)濟圈的催化劑。

（四）有效利用審計結(jié)果。目前的財政審計廣泛存在著重審計、輕監(jiān)管的狀況。在實際建設(shè)的過程中，要充分利用經(jīng)濟責任審計和績效審計成果。一方面要監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部是否節(jié)約資源，避免國有資源的浪費，保證項目的收益；另一方面要針對政府工作人員在項目落實過程中是否存在違規(guī)或不合理的行為進行考察。綜合兩種審計結(jié)果，能夠得出精準有效的高質(zhì)量審計報告，全面地反映政府在都市圈建設(shè)過程中的財政運用情況。有關(guān)部門也能依據(jù)報告實施查處，制定規(guī)劃，讓審計成效最大化。

四、結(jié)論

首先，根據(jù)黨的十九屆五中全會，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。而財政貫穿社會之中，深刻地影響著社會生產(chǎn)、分配、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，在新時代發(fā)展中具有舉足輕重的作用。而財政審計是確保財政充分發(fā)揮職能作用的有效手段。根據(jù)審計署最新的相關(guān)指示，財政審計是國家審計的亙古不變的永恒主題和法定職責，能夠有效促進經(jīng)濟社會良性循環(huán)發(fā)展，保障國家財政正常運轉(zhuǎn)。由此看來，財政審計深刻影響著財政的作用發(fā)揮，而財政又對整個社會有著至關(guān)重要的影響。黨的十八大以來，審計署積極探索新常態(tài)下財政審計的目標重點，穩(wěn)步推進財政審計對國家重大政策措施落實、預(yù)算執(zhí)行情況和財政管理情況的審計監(jiān)督，著力推動積極財政政策加力增效，保障財政資金安全規(guī)范有效使用，在加強和改善宏觀調(diào)控、深化財稅體制改革、完善財政政策、建立現(xiàn)代財政制度等方面發(fā)揮了積極作用。

其次，從跟蹤審計的特點和優(yōu)點來看，跟蹤審計的效益性、預(yù)防性、動態(tài)性，能夠全方位跟蹤南京都市圈的財政收支，確保資金合理利用；從效益性角度看，實施跟蹤審計的根本目的是節(jié)約建投成本、提高收益，需要對財政資金展開全面有效的監(jiān)督，把握其使用效能，在實施跟蹤審計的過程中，如果能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，并給出相應(yīng)的整改舉措，可以最大限度地減少建設(shè)過程中的管理支出，有效避免潛在風險，提高項目管理水平；從預(yù)防性角度看，提前設(shè)置標準值，如果在實際監(jiān)測的過程中出現(xiàn)了和標準值不符或者偏離標準的現(xiàn)象，就能即刻拉響警報，提前防范問題，將風險因素扼殺，避免事后審計的不足和弊端；從動態(tài)性角度看，在實施了跟蹤審計之后，由于其所具有的動態(tài)性和同步性特點，能及時發(fā)現(xiàn)問題，有效避免問題持續(xù)擴大，使建設(shè)目標得以順利完成，這樣才能充分展現(xiàn)審計應(yīng)有的效能。

現(xiàn)階段，南京都市圈經(jīng)濟不斷發(fā)展，綜合實力不斷提高，政府財政專項資金越來越多，對政府運用財政專項資金提供公共服務(wù)的行為進行高效的跟蹤審計顯得刻不容緩。完善跟蹤審計立法工作、提升審計人員專業(yè)知識面廣度深度、做好各類項目的跟蹤審計評價指標構(gòu)建工作，對促進南京都市圈財政專項資金發(fā)揮更大效用有著至關(guān)重要的作用。