淺談?lì)A(yù)算管理一體化對(duì)行政事業(yè)單位的影響

朱云云 民航局國際合作服務(wù)中心

引言

推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，是支撐財(cái)政運(yùn)行和財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)需要。預(yù)算管理一體化建設(shè)在落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于黨政機(jī)關(guān)堅(jiān)持過“緊日子”要求，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督、提高財(cái)政資金使用績效等方面具有重要意義。本文根據(jù)預(yù)算單位一體化建設(shè)過程中的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，分析預(yù)算管理一體化建設(shè)的主要機(jī)制及內(nèi)容、預(yù)算單位面臨的問題及解決方式，為預(yù)算管理一體化建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。

一、預(yù)算管理一體化建設(shè)背景

自20世紀(jì)90年代以來我國推行國庫集中收付、部門預(yù)算、政府采購等三大財(cái)政支出管理改革。改革過程中，各項(xiàng)業(yè)務(wù)分開施行，管理標(biāo)準(zhǔn)缺乏一致性，缺乏預(yù)算全流程管理制度。財(cái)政財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理缺乏規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，各項(xiàng)業(yè)務(wù)模塊信息統(tǒng)計(jì)分散，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)重復(fù)上報(bào)且無統(tǒng)一的口徑標(biāo)準(zhǔn)，難以形成數(shù)據(jù)共享?！靶畔⒐聧u”現(xiàn)象極大增加了財(cái)務(wù)管理的工作量及成本，不利于提高數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量。

2019年6月，財(cái)政部按照“全國一盤棋”的思路，正式啟動(dòng)全國預(yù)算管理一體化建設(shè)。2020年3月，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范(試行)》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)V1.0》，明確了貫穿預(yù)算管理全流程的預(yù)算管理一體化規(guī)范和信息系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為加快預(yù)算管理一體化建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2022年中央預(yù)算一體化建設(shè)工作啟動(dòng)，財(cái)政部、民航局等作為試點(diǎn)單位，率先試行中央預(yù)算一體化管理系統(tǒng)。2023年，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將全面推廣施行。

二、預(yù)算管理一體化建設(shè)主要內(nèi)容

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)）第七條（二十五）項(xiàng)：用信息化手段支撐中央和地方預(yù)算管理，規(guī)范各級(jí)預(yù)算管理工作流程等，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享。預(yù)算管理一體化正是建立在各項(xiàng)制度改革的基礎(chǔ)上。

（一）建設(shè)思路

預(yù)算管理一體化運(yùn)用系統(tǒng)化思維綜合管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、銜接各業(yè)務(wù)層級(jí)；制定統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并嵌入管理系統(tǒng)，規(guī)范各級(jí)預(yù)算管理。實(shí)現(xiàn)了預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理，加強(qiáng)了預(yù)算全流程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了全國預(yù)算數(shù)據(jù)一體化管理的目標(biāo)。一體化系統(tǒng)厘清了政府預(yù)算、各部門預(yù)算以及各單位預(yù)算的關(guān)系，充分發(fā)揮了財(cái)政的重要約束作用。

（二）預(yù)算管理一體化建設(shè)的主要管理機(jī)制

預(yù)算管理一體化建設(shè)理順了當(dāng)前預(yù)算管理各項(xiàng)制度，解決了各環(huán)節(jié)、各層級(jí)、各單位預(yù)算管理過程中遇到的主要問題，依托高效的信息技術(shù)手段，以一體化的思維，建立了科學(xué)的預(yù)算管理機(jī)制。

（1）項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制。以項(xiàng)目庫為基礎(chǔ)，各個(gè)項(xiàng)目作為基本單元，以預(yù)算為主線，將項(xiàng)目從前期的規(guī)劃到入庫、預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目績效考核等各個(gè)環(huán)節(jié)有序整合，及時(shí)反映項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理信息，形成完整、清晰、可追溯的預(yù)算管理信息鏈條，有效地反映了項(xiàng)目預(yù)算管理的整個(gè)過程。

（2）建立健全預(yù)算關(guān)聯(lián)機(jī)制。預(yù)算管理體系需要有效銜接單位預(yù)算、部門預(yù)算以及政府預(yù)算。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，預(yù)算管理一體化厘清了這三者的概念與關(guān)系。一是明確了三項(xiàng)預(yù)算的銜接規(guī)則。預(yù)算單位的所有項(xiàng)目預(yù)算按相關(guān)規(guī)則匯總成為單位預(yù)算；單位預(yù)算按相關(guān)規(guī)則匯總為部門預(yù)算；部門預(yù)算中財(cái)政撥款項(xiàng)目預(yù)算按相關(guān)規(guī)則匯總成為本級(jí)政府預(yù)算。二是強(qiáng)化了政府預(yù)算在收支總額控制中的作用。部門預(yù)算中財(cái)政撥款收支總額取決于本級(jí)政府預(yù)算；同時(shí)部門預(yù)算又決定了單位預(yù)算中財(cái)政撥款收支總額。

（3）建立健全資金管理機(jī)制。預(yù)算單位資金的所有收入和支出都列入預(yù)算管理，這不僅加強(qiáng)了預(yù)算對(duì)支出的限制，還加強(qiáng)了對(duì)單位資金核算的監(jiān)督和管理。

（4）國庫集中支付管理機(jī)制。優(yōu)化了資金支付流程，不再區(qū)分直接支付與授權(quán)支付，統(tǒng)一建立國庫集中支付，實(shí)現(xiàn)資金支付流程電子化。國庫集中支付管理機(jī)制強(qiáng)化了資金支付和項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)的銜接，真正做到了無預(yù)算不支出。同時(shí)預(yù)算支出審核流程勾稽了政府采購、合同管理等必要環(huán)節(jié)，優(yōu)化了審批程序，提升了支付效率。

（5）建立健全結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金預(yù)算管理機(jī)制。一體化系統(tǒng)建立了結(jié)余資金自動(dòng)回收機(jī)制。實(shí)現(xiàn)了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的動(dòng)態(tài)管理，規(guī)范了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的使用，有效地控制了新結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的規(guī)模，大大提高了財(cái)政資金的使用效率。

（6）建立和完善資產(chǎn)管理與預(yù)算的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。預(yù)算一體化強(qiáng)化了預(yù)算對(duì)資產(chǎn)管理的約束。一是加強(qiáng)了資產(chǎn)與政府采購的聯(lián)系，建立資產(chǎn)信息卡標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)信息化。二是建立了完整的資產(chǎn)分類與代碼管理體系，加強(qiáng)了資產(chǎn)基礎(chǔ)信息管理。三是實(shí)時(shí)有效地反映財(cái)政資金形成資產(chǎn)從購置、使用到處置各階段的狀態(tài)。

（7）建立健全預(yù)算指標(biāo)核算管理機(jī)制。預(yù)算一體化以預(yù)算業(yè)務(wù)或事項(xiàng)作為預(yù)算指標(biāo)核算的主線，記錄了預(yù)算指標(biāo)的批復(fù)、分解、下達(dá)、實(shí)施、調(diào)整與調(diào)劑，以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，全面真實(shí)地、實(shí)時(shí)有效地反映了預(yù)算指標(biāo)管理業(yè)務(wù)全貌，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的有效銜接、相互制衡，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)執(zhí)行的控制，完整地反映了預(yù)算執(zhí)行全過程。

三、預(yù)算一體化對(duì)行政事業(yè)單位的影響

（一）影響預(yù)算單位預(yù)算管理方式

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將預(yù)算法的規(guī)則嵌入業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的剛性約束。在管理方式上主要體現(xiàn)在實(shí)施預(yù)算支出的項(xiàng)目管理，強(qiáng)化項(xiàng)目全生命周期管理理念。在預(yù)算一體化系統(tǒng)中預(yù)算單位需建立項(xiàng)目庫，并將全部預(yù)算支出以項(xiàng)目的形式納入庫中。以項(xiàng)目為基本單位，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、指標(biāo)控制、會(huì)計(jì)核算等進(jìn)行管理。強(qiáng)化“先項(xiàng)目后預(yù)算”“資金跟著項(xiàng)目走”的理念。沒有入庫的項(xiàng)目不得安排預(yù)算，調(diào)整預(yù)算也要在項(xiàng)目庫中操作，增強(qiáng)了預(yù)算項(xiàng)目與預(yù)算管理的銜接，促進(jìn)了業(yè)務(wù)流程的改革與創(chuàng)新。同時(shí)預(yù)算一體化將國庫支付、預(yù)算編制、政府采購、國有資產(chǎn)管理、績效管理以及會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)納入系統(tǒng)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享與信息互聯(lián)互通，減少了重復(fù)工作量，避免了數(shù)據(jù)的生產(chǎn)和對(duì)接口徑的不統(tǒng)一。

（二）影響預(yù)算單位資金管理機(jī)制

預(yù)算一體化系統(tǒng)中，國庫集中支付取代了財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。預(yù)算單位執(zhí)行相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，需根據(jù)批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)通過一體化系統(tǒng)提出資金支付申請(qǐng)。一體化系統(tǒng)將根據(jù)既定的規(guī)則，對(duì)支付申請(qǐng)進(jìn)行校驗(yàn)；審核通過后，相關(guān)支付申請(qǐng)將被發(fā)送至代理銀行進(jìn)行支付辦理。在此過程中，支付申請(qǐng)必須勾稽對(duì)應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)以及其他關(guān)聯(lián)程序，強(qiáng)化了項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)對(duì)資金支付的控制。在預(yù)算一體化管理機(jī)制下，取消零余額額度到賬業(yè)務(wù)，單位核算時(shí)，相關(guān)支出不再計(jì)入零余額科目，而需同時(shí)計(jì)入財(cái)政應(yīng)返還額度或財(cái)政撥款收入。

（三）影響預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理

在預(yù)算法中，結(jié)轉(zhuǎn)資金為當(dāng)年度未執(zhí)行完畢的財(cái)政撥款資金，預(yù)算單位需按原用途繼續(xù)使用結(jié)轉(zhuǎn)資金，不得隨意更改。無法按原用途繼續(xù)使用的，應(yīng)及時(shí)交回。而第二年仍未執(zhí)行完畢的財(cái)政資金，則需要作為結(jié)余資金管理。預(yù)算一體化系統(tǒng)據(jù)此建立了結(jié)余資金自動(dòng)回收機(jī)制。系統(tǒng)將自動(dòng)凍結(jié)標(biāo)記為“終止或結(jié)束”的項(xiàng)目剩余指標(biāo)，經(jīng)既定的審核程序后，自動(dòng)收回剩余財(cái)政撥款指標(biāo)。實(shí)現(xiàn)了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的動(dòng)態(tài)管理，有效控制新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模，從而提高財(cái)政資金的使用效率，同時(shí)也促使預(yù)算單位提高預(yù)算執(zhí)行率。

（四）影響預(yù)算單位資產(chǎn)管理

一體化系統(tǒng)完善了資產(chǎn)卡片標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，有效銜接了資產(chǎn)分類與政府采購品目，預(yù)算單位需在此基礎(chǔ)上優(yōu)化資產(chǎn)基礎(chǔ)信息管理，準(zhǔn)確反映資產(chǎn)的各項(xiàng)信息。預(yù)算單位資產(chǎn)配置行為依托于項(xiàng)目庫的資產(chǎn)配置預(yù)算，無預(yù)算不配置。另外，一體化系統(tǒng)中的存量資產(chǎn)也是預(yù)算單位資產(chǎn)配置預(yù)算的重要參考。當(dāng)預(yù)算單位進(jìn)行項(xiàng)目儲(chǔ)備時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)運(yùn)營管理和維修保養(yǎng)的，需要對(duì)相應(yīng)的資產(chǎn)卡進(jìn)行關(guān)聯(lián)，計(jì)算資金需求量，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算單位需及時(shí)完善政府采購、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)卡片等信息，以便于真實(shí)、有效地對(duì)單位資產(chǎn)管理的實(shí)際情況進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，預(yù)算單位需根據(jù)預(yù)算一體化系統(tǒng)的征繳聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，及時(shí)、足額上繳資產(chǎn)處置等相關(guān)收入。

（五）影響預(yù)算單位預(yù)算指標(biāo)管理機(jī)制

在預(yù)算一體化系統(tǒng)中，預(yù)算單位必須堅(jiān)持“預(yù)算-指標(biāo)-支出”的流程管理。支出指標(biāo)余額依托于支出預(yù)算余額，同時(shí)控制資金支付。實(shí)現(xiàn)預(yù)算與指標(biāo)及支付、預(yù)算與各項(xiàng)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的制約與銜接。同時(shí)，“同增同減”的原則需貫穿支出預(yù)算和收入預(yù)算，確保了預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性、全面性。

（六）影響預(yù)算單位內(nèi)部管理機(jī)制

預(yù)算一體化將預(yù)算法和內(nèi)控管理的理念等嵌入業(yè)務(wù)流程，改變了傳統(tǒng)的預(yù)算編制、政府采購、資產(chǎn)管理、績效管理各自獨(dú)立的狀態(tài)?；ヂ?lián)互通的信息管理對(duì)預(yù)算單位內(nèi)部管理提出了更多的要求，業(yè)務(wù)流程再造迫在眉睫。譬如，預(yù)算管理一體化中，存量資產(chǎn)、項(xiàng)目庫等數(shù)據(jù)能夠較為準(zhǔn)確地反映單位內(nèi)部資源分布情況。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，預(yù)算單位可以對(duì)單位內(nèi)部的資產(chǎn)配置、人員調(diào)劑等進(jìn)行論證、分析，科學(xué)分配內(nèi)部資源，提高資源利用效率，減少不必要的費(fèi)用支出，提高單位管理績效。

四、預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算一體化過程中可能存在的問題

（一）預(yù)算單位內(nèi)部管理尚需完善

對(duì)于預(yù)算單位而言，一體化系統(tǒng)不僅僅是將各個(gè)業(yè)務(wù)模塊簡單地集中在一起，更是對(duì)單位內(nèi)部管理的重大考驗(yàn)。預(yù)算單位在實(shí)際操作過程中，可能會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)有的部分內(nèi)部制度陳舊、預(yù)算管理部分流程與一體化系統(tǒng)無法有效銜接、各個(gè)環(huán)節(jié)仍缺乏具體的流程規(guī)范和操作指南的問題，有可能導(dǎo)致實(shí)際預(yù)算管理流程不順暢、信息不準(zhǔn)確，從而影響一體化系統(tǒng)的運(yùn)用。

（二）信息系統(tǒng)建設(shè)及維護(hù)尚待加強(qiáng)

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)試運(yùn)行過程中，出現(xiàn)系統(tǒng)同時(shí)在線人數(shù)遠(yuǎn)超預(yù)期、卡頓現(xiàn)象嚴(yán)重、操作難度大的現(xiàn)象，系統(tǒng)穩(wěn)定性尚待加強(qiáng)。部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)填寫困難，修改、退回等功能不靈活，出現(xiàn)信息需要重復(fù)填寫的現(xiàn)象。另外，預(yù)算單位也存在現(xiàn)有信息系統(tǒng)軟硬件老化、帶寬嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，極大影響了系統(tǒng)操作的流暢性，加大了業(yè)務(wù)人員的工作量。

（三）操作人員需加強(qiáng)培訓(xùn)

預(yù)算管理一體化涵蓋了預(yù)算單位從預(yù)算編制至采購管理、資產(chǎn)使用、會(huì)計(jì)核算等各業(yè)務(wù)模塊，打破了原來各業(yè)務(wù)模塊相互獨(dú)立的局面，財(cái)務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員不僅需要具備相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，還面臨新的技術(shù)系統(tǒng)操作流程。目前預(yù)算管理一體化的培訓(xùn)和宣傳雖已將其他業(yè)務(wù)部門人員納入培訓(xùn)范圍，但長久以來形成的依賴財(cái)務(wù)人員完成預(yù)算填報(bào)工作的思維仍存在，業(yè)務(wù)部門人員學(xué)習(xí)主動(dòng)性仍需加強(qiáng)。同時(shí)，目前現(xiàn)有的系統(tǒng)操作指南較為簡單，在實(shí)際操作過程中，因數(shù)據(jù)信息量大、環(huán)節(jié)多，不同人員對(duì)信息的理解不統(tǒng)一，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)填寫困難。

五、下一步建議

（一）內(nèi)部管理一體化建設(shè)

預(yù)算單位需要高度重視單位一體化建設(shè)，積極領(lǐng)會(huì)、落實(shí)預(yù)算管理一體化各項(xiàng)精神及行動(dòng)部署，及時(shí)、準(zhǔn)確完成各項(xiàng)要求。預(yù)算一體化管理作為預(yù)算全流程管理，為避免預(yù)算一體化建設(shè)流于形式，預(yù)算單位需要在內(nèi)部管理上同樣踐行一體化管理理念。通過建立規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)流程和支出標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)不同業(yè)務(wù)部門之間的配合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全流程控制。預(yù)算單位各業(yè)務(wù)部門、條線需運(yùn)用系統(tǒng)化思維，在預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政府采購等各個(gè)環(huán)節(jié)，建立資源共享機(jī)制，各司其職，找準(zhǔn)抓手，切實(shí)落實(shí)好預(yù)算管理一體化相關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)預(yù)算系統(tǒng)各模板的無縫銜接。

（二）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)及維護(hù)

隨著預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的全面試行，預(yù)算單位不同部門、不同業(yè)務(wù)人員可能陸續(xù)進(jìn)入、使用預(yù)算一體化系統(tǒng)，現(xiàn)有的信息系統(tǒng)的軟、硬設(shè)備運(yùn)行狀況直接影響系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性。預(yù)算單位在試行過程中，存在系統(tǒng)運(yùn)行卡頓嚴(yán)重的情況。要解決這一現(xiàn)象，首先，需要財(cái)政部及各部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，充分估計(jì)用戶需求，提升網(wǎng)絡(luò)容量及網(wǎng)絡(luò)速度，同時(shí)根據(jù)各單位反饋信息，及時(shí)解決問題、優(yōu)化操作流程，提升用戶體驗(yàn)；其次，預(yù)算單位作為一體化系統(tǒng)終端用戶，需加強(qiáng)自身信息系統(tǒng)建設(shè)，及時(shí)更新軟硬件設(shè)備，建立與信息化系統(tǒng)技術(shù)人員間的有效溝通，為預(yù)算一體化提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

（三）加強(qiáng)人員培訓(xùn)

預(yù)算單位在實(shí)際工作中，不僅需要組織相關(guān)人員進(jìn)行各項(xiàng)制度培訓(xùn)以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)操作的培訓(xùn)，還需宣貫預(yù)算管理一體化的大局觀，同時(shí)引入責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督與管理。相關(guān)人員要形成正確的預(yù)算一體化理念，提高學(xué)習(xí)主動(dòng)性、業(yè)務(wù)能動(dòng)性，學(xué)習(xí)、儲(chǔ)備比較全面的業(yè)務(wù)知識(shí)。同時(shí)，在面臨新的操作系統(tǒng)與應(yīng)用環(huán)境時(shí)，還需要對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)軟件操作流程有系統(tǒng)的認(rèn)知。同時(shí)積極反饋、解決實(shí)際操作過程中面臨的種種問題，保證數(shù)據(jù)完成的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。

結(jié)語

預(yù)算管理一體化打破了傳統(tǒng)預(yù)算管理的限制，預(yù)算單位應(yīng)抓住機(jī)會(huì)，樹立預(yù)算全流程管理理念，加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，提升預(yù)算編制的科學(xué)性，強(qiáng)化資金管控，促進(jìn)內(nèi)部資源合理配置，明確業(yè)務(wù)職責(zé)，規(guī)范會(huì)計(jì)核算等，不斷提高單位預(yù)算管理績效。